修訂后未成年人保護法施行與未檢工作

宋英輝　袁崇翔

摘 要：本次未成年人保護法修訂相較原法在許多方面作出了細化、更新，相應地，檢察機關的未檢部門需要根據(jù)修訂后的未成年人保護法開展未成年人檢察工作。根據(jù)修訂后的未成年人保護法關于建立未成年人保護工作統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制、入職查詢和從業(yè)限制以及法律監(jiān)督職能的規(guī)定，未檢工作在監(jiān)督職能、工作重心、工作方式等方面都應作出相應轉(zhuǎn)變。

關鍵詞：未成年人保護法 入職查詢制度 監(jiān)督職能

修訂后的《未成年人保護法》（以下簡稱“未保法”）第9條、第62條、第105條根據(jù)未成年人保護的實際需要，對我國未成年人保護工作格局、入職查詢、從業(yè)限制和法律監(jiān)督等做出了新的規(guī)定，與此相適應，未檢工作也正在作出相應的轉(zhuǎn)變。

一、第9條：關于未成年人保護工作布局的調(diào)整

未保法修訂之前，各機關在未成年人保護中承擔相應職責，但缺乏有效的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，呈現(xiàn)碎片化狀態(tài)。為了加強未成年人保護統(tǒng)籌協(xié)調(diào)問題，修訂后的未保法第9條明確規(guī)定，縣級以上人民政府應當建立未成年人保護工作協(xié)調(diào)機制，統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、督促和指導有關部門在各自職責范圍內(nèi)做好未成年人保護工作。協(xié)調(diào)機制具體工作由縣級以上人民政府民政部門承擔，省級人民政府也可以根據(jù)本地實際情況確定由其他有關部門承擔。據(jù)此規(guī)定，縣級以上人民政府應當建立未成年人保護工作協(xié)調(diào)機制，該工作機制的功能是統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、督促、指導有關部門在各自職責范圍內(nèi)做好未成年人保護工作。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制工作機構原則上設在民政部門，代表本級政府履行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職責。修訂后未保法施行后，未成年人檢察將在這一工作布局中開展，需要注意以下問題。

第一，立足法律監(jiān)督定位，在未成年人保護工作大格局中實現(xiàn)監(jiān)督工作方式的轉(zhuǎn)型。修訂后的未保法第105條規(guī)定，人民檢察院通過行使檢察權，對涉及未成年人的訴訟活動等依法進行監(jiān)督。據(jù)此，檢察機關有權對涉及未成年人的訴訟活動以及該案折射出社會治理中的問題進行監(jiān)督，督促相關組織或者政府部門履行好其應當承擔的保護未成年人的職責。在以往的未檢工作中，由于缺乏有效的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，有的政府職能部門未能在未成年人保護工作中盡職盡責，檢察機關為了保護未成年人，往往在督促、建議之外，將保護工作進行適當延伸，有時扮演牽頭、統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)的角色。應當說，在缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，而有關部門又未能盡職盡責的情況下，這些探索在保護未成年人利益、督促有關部門履行職責、促進社會治理方面發(fā)揮了積極作用。在修訂后未保法施行以后，各級人民政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作機構將承擔各個相關部門未成年人保護工作的統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、督促、指導職責，檢察機關除了對涉及未成年人訴訟活動折射出的政府管理問題進行監(jiān)督，對于以往某些情況下發(fā)揮的統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、督促、指導作用，應當由各級政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作機構來進行;即使在訴訟監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的政府職能部門履職問題，也可以通過各級政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作機構去督促解決。正因為如此，最高檢印發(fā)的《全國檢察機關“檢愛同行 共護未來”未成年人保護法律監(jiān)督專項行動實施方案》也提到，檢察機關開展專項行動應當堅持督導而非代替，檢察機關在專項行動中應當起到協(xié)助推進、跟蹤督促的作用，而并非代替有關單位做具體工作。因此，在修訂后的未保法實施后，各部門的職責更加清晰，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作機制也將形成，未檢部門以往為保護未成年人而延伸的職能也需要進行調(diào)整。

第二，檢察機關履行職責的方式更加多元化。在各級政府的未成年人保護工作協(xié)調(diào)機制實現(xiàn)全覆蓋的情況下，檢察機關保護未成年人、履行檢察職責的方式也將更加多元化。譬如，檢察機關可以將以往需要自己協(xié)調(diào)解決的問題提交未成年人保護工作領導小組（委員會）辦公室協(xié)調(diào)解決，重大問題可以提交統(tǒng)籌協(xié)調(diào)會議研究決定。此外，糾正違法、情況通報、檢察建議、檢察意見、公益訴訟、督促或者支持起訴等工作方式，都可以是檢察機關未成年人檢察工作的履職方式。

二、第62條：關于入職查詢制度

修訂后的未保法第62條創(chuàng)設了密切接觸未成年人單位的入職查詢制度。根據(jù)第62條規(guī)定，密切接觸未成年人的單位招聘工作人員時，應當向公安機關、人民檢察院查詢應聘者是否具有性侵害、虐待、拐賣、暴力傷害等違法犯罪記錄;發(fā)現(xiàn)其具有前述行為記錄的，不得錄用。密切接觸未成年人的單位應當每年定期對工作人員是否具有上述違法犯罪記錄進行查詢。通過查詢或者其他方式發(fā)現(xiàn)其工作人員具有上述行為的，應當及時解聘。根據(jù)未保法解釋，密切接觸未成年人的單位，是指學校、幼兒園等教育機構;校外培訓機構;未成年人救助保護機構、兒童福利機構等未成年人安置、救助機構;嬰幼兒照護服務機構、早期教育服務機構;校外托管、臨時看護機構;家政服務機構;為未成年人提供醫(yī)療服務的醫(yī)療機構;其他對未成年人負有教育、培訓、監(jiān)護、救助、看護、醫(yī)療等職責的企業(yè)事業(yè)單位、社會組織等。

在未保法修訂之前，類似的規(guī)定往往都面臨適用困境，如刑法第37條之一設定的從業(yè)禁止制度具有時限性，3-5年的期限限制往往很難保證特別是猥褻兒童、強奸這種再犯率較高的罪犯的社會危險性消減。再者，刑法規(guī)定的從業(yè)禁止僅對個人的從業(yè)進行了規(guī)定，而沒有設定用人單位的審查義務，因此刑法之從業(yè)禁止難以實現(xiàn)對侵害未成年人犯罪人再次從事相關職業(yè)的有效預防。 此外，從業(yè)禁止制度需要法院的判決做依據(jù)，對于尚未構成犯罪的人員就難以適用刑法規(guī)定。

盡管《義務教育法》第24條第3款就規(guī)定“學校不得聘用曾經(jīng)因故意犯罪被依法剝奪政治權利或者其他不適合從事義務教育工作的人擔任工作人員”，設定了相關單位聘用員工的審查義務，但是這一規(guī)定也存在一些問題：第一，限制從業(yè)的行業(yè)僅限于特定的行業(yè)，而密接未成年人的行業(yè)十分廣泛;第二，沒有詳細規(guī)定用人單位如何對用人進行審查、向誰進行查詢等，也沒有規(guī)定相關單位審查失誤的責任等等?？偟膩碚f，以往的法律規(guī)定或者實踐探索存在以下問題：一方面，大部分行業(yè)在規(guī)范上僅僅明確了有“犯罪記錄”的人禁止聘用，而對于因家庭暴力、侮辱、猥褻等而有治安違法記錄、不起訴記錄的人卻沒有納入，這些人同樣具有再次實施侵害未成年人行為的風險;另一方面，程序性規(guī)范的缺失導致實踐 “無法可依”。以幼兒園的職前審查為例，其往往采用單純書面審查和單位調(diào)查兩種模式，被廣泛使用的單純書面審查模式，書面文件的申領與提出都是由當事人來進行的，整個過程并非封閉，文書的作出機關與接受單位之間沒有聯(lián)絡，存在可被偽造的可能性。[1]

修訂后的未保法第62條的規(guī)定解決了上述問題。入職查詢和從業(yè)限制制度相較于刑法的從業(yè)禁止制度不設時限，并且設定了單位的義務——明確規(guī)定單位不得錄用具有相關違法犯罪記錄的人員。而且，不再以法院的判決為前提，而是對所有相關違法、犯罪人員一律適用。入職查詢制度相較前述針對各行業(yè)的規(guī)范，在查詢主體上表述為“密切接觸未成年人的單位”，從規(guī)范上統(tǒng)合了各效力較低的、規(guī)定各自不同的行業(yè)職前審查規(guī)范，要求對于已聘用的人員應當解聘;明確了查詢的負責機關為檢察機關與公安機關、單位應當以年度為單位定期查詢等。與此同時，修訂后的未保法第98條規(guī)定了應當建立性侵害、虐待、拐賣、暴力傷害等違法犯罪人員信息查詢系統(tǒng)，向密切接觸未成年人的單位提供免費查詢服務，從而保證從業(yè)限制制度得以落地。與入職查詢、從業(yè)限制制度的建立相適應，未檢工作在這方面的重心應當由尋求法院從業(yè)禁止判決向監(jiān)督入職查詢義務單位是否切實履職轉(zhuǎn)移。在修訂后的未保法實施之后，刑法從業(yè)禁止制度依然有效，但比起個案判決，入職查詢和從業(yè)限制將會是更為普遍的做法，因為入職查詢制度相比從業(yè)禁止制度不設時限、覆蓋面更廣，監(jiān)督入職查詢制度是否得以執(zhí)行就成為未檢工作的重點。對是否切實履行入職查詢職責的監(jiān)督包括：入職前是否向有關機關查詢;對已經(jīng)錄用的人員是否定期審查;有相關違法犯罪記錄的人員是否及時解聘等。

未檢工作在該項工作上的重心轉(zhuǎn)移，意味著未檢工作方式的變化。未檢工作將更多通過監(jiān)督來進行此類行為的再犯預防，而不必訴諸從業(yè)禁止之司法程序，即不再一律通過量刑建議，而更多的通過督導、建議等方式進行，主戰(zhàn)場也從法庭轉(zhuǎn)移向了法庭之外。

該項工作重心的變化還意味著未檢工作對侵害未成年人違法犯罪行為的預防工作更加顯示出前置性、預防性。在此前，此類工作往往針對特定的犯罪人，評估其是否具有危害未成年人的危險性、是否應判處從業(yè)禁止。這種工作是在事后對特定犯罪嫌疑人進行處置，具有特定性、事后性。而且由于其刑罰的性質(zhì)，其兼具預防性與懲罰性。而在入職查詢制度下，審查的對象由單個的犯罪嫌疑人變成了所有的相關行業(yè)的求職者，檢察機關監(jiān)督的對象是所有 “密切接觸未成年人單位”。因此，從社會整體預防的角度來說，檢察機關的介入更加前置，不僅僅在事件發(fā)生之后評估其危險性并禁止其參與有關職業(yè)，從一定意義上講，是在事件還沒有發(fā)生之前就通過監(jiān)督有關單位的履行義務來提前將一些“高危人群”禁止參與有關單位職業(yè)，其工作呈現(xiàn)出前置性、普遍性和預防性特征。 此外，入職查詢制度要求建立、強化公安、檢察、教育系統(tǒng)等部門之間的信息共享工作機制。未保法實施前后，為配合、落實未保法入職查詢制度的實施，最高人民檢察院、教育部、公安部三部門發(fā)布《關于建立教職員工準入查詢性侵違法犯罪信息制度的意見》，該文件明確了檢察機關作為在信息共享工作機制中信息提供者、法律監(jiān)督者的地位。

三、第105條：關于監(jiān)督職能

修訂后的未保法第105條規(guī)定人民檢察院通過行使檢察權，對涉及未成年人的訴訟活動等依法進行監(jiān)督。

對于訴訟內(nèi)監(jiān)督，本次未保法修訂明確了是對“涉及未成年人”的訴訟活動進行監(jiān)督，即無論未成年人是否是當事人，只要案件涉及未成年人都可以依照第105條進行監(jiān)督。

對于訴訟外監(jiān)督，結合第106條的規(guī)定來看，由于公益訴訟、督促支持起訴是檢察機關法律監(jiān)督職能的一部分，因此第105條之“訴訟活動等”應當包括訴訟活動之外的活動。在此之前，檢察機關作為訴訟外監(jiān)督主體的地位并未明確，一個比較典型的例子是2002年的《禁止使用童工規(guī)定》中明確縣級以上各級人民政府勞動保障行政部門負責本規(guī)定執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，縣級以上各級人民政府公安、工商行政管理、教育、衛(wèi)生等行政部門在各自職責范圍內(nèi)對本規(guī)定的執(zhí)行情況進行監(jiān)督檢查，并對勞動保障行政部門的監(jiān)督檢查給予配合。監(jiān)督用工單位依法用工，是政府主管部門的職責，但檢察機關在訴訟中發(fā)現(xiàn)的在案件背后存在的涉及未成年人利益的事項能否進行法律監(jiān)督，往往面臨尷尬處境。本次修訂的未保法實施之后，檢察機關將可以依據(jù)未保法第105條對涉未成年事件進行訴訟外監(jiān)督。其中，對落實強制報告制度和入職查詢制度情況的監(jiān)督;對落實未成年撫養(yǎng)、教育、保護職責情況的監(jiān)督;對學校保護措施的監(jiān)督;對旅館、賓館、酒店、娛樂性營業(yè)場所等的整改情況的監(jiān)督;對涉及兒童公共利益重點領域的監(jiān)督，包括食品藥品安全、玩具文具質(zhì)量等的監(jiān)督等將被重點關注。