加處罰款強(qiáng)制執(zhí)行的檢察監(jiān)督

趙世勛

摘 要：實(shí)踐中，加處罰款案件在行政非訴執(zhí)行案件中占比較大，問題也較多。檢察機(jī)關(guān)在對加處罰款類行政非訴執(zhí)行案件的監(jiān)督中，應(yīng)找準(zhǔn)監(jiān)督重點(diǎn)充分發(fā)揮行政檢察“一手托兩家”的職能作用，同時(shí)要注重在法律框架內(nèi)開展好行政爭議實(shí)質(zhì)性化解工作，助力實(shí)質(zhì)性解決加處罰款類非訴執(zhí)行案件爭議。

關(guān)鍵詞：加處罰款 行政非訴執(zhí)行 檢察監(jiān)督 爭議化解

《行政處罰法》的制定實(shí)施是我國行政法治進(jìn)程中的標(biāo)志性事件，該法在整個(gè)行政法制體系中有著特殊的地位，其所明確的法律保留原則、程序正當(dāng)原則、公開透明原則、權(quán)責(zé)一致等原則，為后續(xù)行政立法所遵循。此次《行政處罰法》的修訂內(nèi)容非常廣泛，修訂前后的基本理念和內(nèi)核均與現(xiàn)代法治的精神相一致。[1]新修訂的《行政處罰法》于今年7月15日生效，加處罰款再次成為理論界與實(shí)務(wù)屆關(guān)注的熱點(diǎn)之一。實(shí)踐中，加處罰款比較常見且存在較多不規(guī)范問題，行政檢察監(jiān)督應(yīng)當(dāng)發(fā)揮應(yīng)有的職能作用。

一、加處罰款制度概述

（一）加處罰款的法律性質(zhì)

“加處罰款”第一次出現(xiàn)于我國正式的法律條文中始于1996年實(shí)施的《行政處罰法》，此后行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法實(shí)踐中運(yùn)用加處罰款相當(dāng)頻繁，存在的不規(guī)范現(xiàn)象也比較多。首先需要進(jìn)一步厘清加處罰款的法律性質(zhì)，并將其同行政處罰中的罰款以及滯納金等概念加以區(qū)分。

1.加處罰款與滯納金?！缎姓?qiáng)制法》第45條第1款將“加處罰款”與“滯納金”并列，對兩者做了區(qū)分。[2]二者從性質(zhì)上都屬于執(zhí)行罰，但存在一定差異。滯納金是一種類似于銀行征收利息的行政手段，且更多出現(xiàn)于國家征收稅款和費(fèi)用的行政行為當(dāng)中。

2.加處罰款與罰款。加處罰款和行政處罰中的罰款從文義上不難區(qū)別。行政處罰中的罰款通常因行政相對人存在違法行為而作出，而加處罰款是以相對人不履行已經(jīng)確定的行政法上的義務(wù)為前提。加處罰款并不能獨(dú)立存在，需要“依附”于行政處罰等基礎(chǔ)性行政行為。但在實(shí)際運(yùn)用過程中，由于兩者常常同時(shí)出現(xiàn)，“加處罰款”這一“附加”行為很容易與“罰款”這一“基礎(chǔ)”處罰相混淆。

罰款是《行政處罰法》第9條規(guī)定的行政處罰的一種，在實(shí)踐中運(yùn)用較為廣泛，也更為大眾所熟知。加處罰款則是根據(jù)《行政強(qiáng)制法》第12條的規(guī)定，是行政強(qiáng)制執(zhí)行的方式之一。加處罰款的這一法律屬性在新修訂的《行政處罰法》中得到了進(jìn)一步的確認(rèn)。《行政處罰法》將加處罰款放到第6章“行政處罰的執(zhí)行”當(dāng)中，且第72條第1款將加處罰款與“采取其他行政強(qiáng)制執(zhí)行方式”并列，實(shí)際上再次明確了加處罰款的就是行政強(qiáng)制執(zhí)行的一種方式。因此，罰款屬于行政處罰的重要種類之一，加處罰款則是為保障行政處罰的執(zhí)行力而設(shè)定的行政處罰強(qiáng)制執(zhí)行方式。雖然二者經(jīng)常出現(xiàn)“伴生”情形，但歸屬于行政強(qiáng)制執(zhí)行方式的加處罰款，與罰款在屬性上具有本質(zhì)的區(qū)別。[3]

（二）加處罰款的適用

《行政強(qiáng)制法》第45條第2款和修訂后的《行政處罰法》第72條第1款第1項(xiàng)關(guān)于“加處罰款不得超出金錢給付義務(wù)的數(shù)額”的規(guī)定具有重大意義，從法律上杜絕了天價(jià)加處罰款案件的產(chǎn)生，有利于保障行政相對人的權(quán)益，避免加處罰款的實(shí)踐造成對行政權(quán)力的過度保護(hù)。[4]《行政強(qiáng)制法》第46條第1款則對加處罰款申請強(qiáng)制執(zhí)行的程序進(jìn)行了具體的規(guī)定。[5]有觀點(diǎn)認(rèn)為，既然基礎(chǔ)罰的行政處罰有行政處罰決定書，那么在作出加處罰款時(shí)也應(yīng)當(dāng)制作加處罰款決定書并送達(dá)。[6]也有觀點(diǎn)認(rèn)為，對于加處罰款的告知，既可以采用單處的方式，也可以采用并處的方式，即將加處罰款作為《行政處罰法》決定書中的一項(xiàng)條款予以注明且一并告知。[7]對此，本文認(rèn)為，既然加處罰款是不能離開基礎(chǔ)罰而徑行作出的，那么就可以采用并處的方式，這樣既可以提升行政效率，又可以充分發(fā)揮加處罰款對基礎(chǔ)處罰執(zhí)行的保障作用。當(dāng)前行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法實(shí)踐中確實(shí)也經(jīng)常采取“并處”的方式。

無論是《行政強(qiáng)制法》還是《行政處罰法》，在授權(quán)行政機(jī)關(guān)加處罰款的權(quán)力時(shí)，均表述為“可以”。[8]這里的“可以”當(dāng)然不能理解為“應(yīng)當(dāng)”。實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)為了確保行政行為的執(zhí)行力，經(jīng)常在作出行政處罰決定的同時(shí)即明確加處罰款，使加處罰款成為了“常態(tài)”。而根據(jù)《行政處罰法》的立法精神，行政機(jī)關(guān)在加處罰款的運(yùn)用中應(yīng)當(dāng)保持必要的審慎，如《行政處罰法》第72條第1款規(guī)定的拍賣扣押物可以收繳全部罰款，則不必要再同時(shí)加處罰款。[9]

二、加處罰款的檢察監(jiān)督路徑

（一）加處罰款檢察監(jiān)督的法律依據(jù)

由于目前法律并未授予市場監(jiān)管、衛(wèi)生、水務(wù)等行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)力。為使行政處罰和加處罰款落實(shí)到位，沒有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)需要向人民法院申請強(qiáng)制執(zhí)行。行政非訴執(zhí)行案件已經(jīng)成為基層法院行政案件的重要組成部分。法院行政庭在受理行政非訴執(zhí)行案件后，需要對行政機(jī)關(guān)的行政行為進(jìn)行審查，經(jīng)過法院裁定準(zhǔn)予執(zhí)行的行政非訴執(zhí)行案件才能夠進(jìn)入執(zhí)行環(huán)節(jié)。從這個(gè)角度講，經(jīng)過了法院的司法審查，行政機(jī)關(guān)的行政行為獲得了司法上的確認(rèn)，行政行為的強(qiáng)制性才具備正當(dāng)性。依據(jù)行政訴訟法、人民檢察院組織法的相關(guān)規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對訴訟活動實(shí)施法律監(jiān)督。[10]檢察機(jī)關(guān)在對人民法院的行政非訴執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督的過程中，必然會對行政機(jī)關(guān)行政行為的合法性進(jìn)行審查，若發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)的行政行違法或者明顯不當(dāng)?shù)?，則檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立足法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的憲法定位，以檢察建議等形式向行政機(jī)關(guān)提出監(jiān)督意見，從而實(shí)現(xiàn)“穿透式監(jiān)督”，充分發(fā)揮行政檢察“一手托兩家”的職能優(yōu)勢。

（二）加處罰款行政行為的檢察監(jiān)督

加處罰款作為一項(xiàng)獨(dú)立的行政行為，和其他行政行為一樣，對程序正當(dāng)有著很高的要求?！缎姓?qiáng)制法》第45條第1款規(guī)定行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將加處罰款或者滯納金的標(biāo)準(zhǔn)告知當(dāng)事人?！缎姓?qiáng)制法》第35條、第46條和第53條分別對加處罰款的催告程序和申請期限作了詳細(xì)的規(guī)定。[11]行政機(jī)關(guān)在對加處罰款申請強(qiáng)制執(zhí)行前，必須要完成加處罰款的告知和催告等程序，而這些程序在行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法實(shí)踐中容易出現(xiàn)疏漏。檢察機(jī)關(guān)在對行政非訴執(zhí)行案件進(jìn)行監(jiān)督的過程中，不能僅關(guān)注加處罰款行政行為的合法性，需要對加處罰款行政行為的基礎(chǔ)行為即行政處罰行為也進(jìn)行審查。如果行政處罰行為比如罰款金額明顯不合理，加處罰款行政行為必然也存在問題。

檢察機(jī)關(guān)可審查以下常見的違法情形：根據(jù)《行政強(qiáng)制法》第45條的規(guī)定，審查加處罰款決定作出前行政機(jī)關(guān)是否盡到了告知義務(wù);根據(jù)《行政強(qiáng)制法》第35條、第46條的規(guī)定，審查加處罰款行政行為是否全面履行了催告義務(wù)，審查催告文書的制作是否規(guī)范;依據(jù)《行政強(qiáng)制法》第53條的規(guī)定，審查行政機(jī)關(guān)申請強(qiáng)制執(zhí)行是否在復(fù)議或訴訟期限屆滿3個(gè)月后提出;根據(jù)《《行政處罰法》》第73條第3款規(guī)定，審查行政機(jī)關(guān)加處罰款的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)是否違法;并根據(jù)案件的具體情況，判斷行政處罰和加處罰款的數(shù)額是否過高或過低、是否違反比例原則等。[12]

（三）加處罰款類執(zhí)行案件的檢察監(jiān)督

行政處罰加處罰款類執(zhí)行案件在行政非訴執(zhí)行案件中占據(jù)較大比重。對于行政非訴執(zhí)行案件的審查標(biāo)準(zhǔn)，《行政強(qiáng)制法》第58條第1款規(guī)定：“人民法院發(fā)現(xiàn)有下列情形之一的，在作出裁定前可以聽取被執(zhí)行人和行政機(jī)關(guān)的意見：（一）明顯缺乏事實(shí)根據(jù)的;（二）明顯缺乏法律、法規(guī)依據(jù)的;（三）其他明顯違法并損害被執(zhí)行人合法權(quán)益的?！边@“三個(gè)明顯”在實(shí)踐中成為了事實(shí)上的行政非訴執(zhí)行案件的司法審查標(biāo)準(zhǔn)。[13]另據(jù)《最高人民法院關(guān)于辦理行政機(jī)關(guān)申請強(qiáng)制執(zhí)行案件有關(guān)問題的通知》（法〔1998〕77號）第3條規(guī)定：“人民法院經(jīng)審查，確認(rèn)申請執(zhí)行的具體行政行為有明顯違法問題，侵犯相對人實(shí)體合法權(quán)益的，裁定不予執(zhí)行，并向申請機(jī)關(guān)提出司法建議?！边@一規(guī)定的要求和《行政強(qiáng)制法》第58條“三個(gè)明顯”的標(biāo)準(zhǔn)是一致的。

但“三個(gè)明顯”的標(biāo)準(zhǔn)仍較為籠統(tǒng)，可操作性并不強(qiáng)。依據(jù)《行政強(qiáng)制法》第53條，行政機(jī)關(guān)向人民法院申請強(qiáng)制執(zhí)行行政處罰和加處罰款時(shí)，前提是當(dāng)事人沒有在法定期限提起復(fù)議或者行政訴訟。這種情況下，法院似乎沒有必要再對案件進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查。且行政非訴執(zhí)行案件在基層法院案件量巨大，從節(jié)約司法成本和保證司法謙抑性的角度考慮，實(shí)踐中法院對行政非訴執(zhí)行案件的司法審查強(qiáng)度并不高，或者僅采取書面審查的方式。

檢察監(jiān)督是司法公正的重要防線，檢察機(jī)關(guān)在對行政非訴執(zhí)行案件進(jìn)行監(jiān)督的過程中，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持全面審查的原則，對司法審查和執(zhí)行環(huán)節(jié)中的程序問題和實(shí)體問題都要施以關(guān)注。對于司法行為中的程序性問題，要依據(jù)《行政強(qiáng)制法》第56、第57條的規(guī)定，審查人民法院案件受理期限和審理期限是否超期;依據(jù)執(zhí)行領(lǐng)域的相關(guān)法律法規(guī)，審查人民法院在執(zhí)行過程中是否有效通知被執(zhí)行人，是否全面查找被執(zhí)行人財(cái)產(chǎn)，結(jié)案方式是否符合法律規(guī)定。對于司法行為中的實(shí)體性判斷問題，要注意審查人民法院裁定準(zhǔn)予或不準(zhǔn)予執(zhí)行的裁定是否合法;審查人民法院執(zhí)行過程中采取的扣押、凍結(jié)、查封等措施是否超過案件需要的必要限度等。

三、加處罰款強(qiáng)制執(zhí)行和解中的檢察監(jiān)督

（一）加處罰款和解面臨的問題

雖然《行政強(qiáng)制法》第45條明確加處罰款的金額不得超出金錢給付義務(wù)的金額，但由于是按照每日3%的比例加處罰款，只需要一個(gè)月時(shí)長，加處罰款金額就可以和本金相等，加處罰款金額累計(jì)過高往往執(zhí)行難度更大。在這種情況下，是否可以和解的方式減免部分罰款從而化解執(zhí)行難題？依據(jù)《行政強(qiáng)制法》第42條，實(shí)施行政強(qiáng)制執(zhí)行，當(dāng)事人采取補(bǔ)救措施的，可以減免加處的罰款或者滯納金。作為剛性的行政強(qiáng)制制度中柔性化的制度實(shí)現(xiàn)方式，行政和解協(xié)議為加處罰款的減免提供了一種很好的運(yùn)行模式。[14]

根據(jù)行政行為的正當(dāng)程序原則，行政機(jī)關(guān)不能隨意對行政處罰本身確定的罰款做出減免等變更，但對附屬性的加處罰款予以減免則是行政機(jī)關(guān)行政裁量的范圍，且并未加重反而減輕行政相對人的負(fù)擔(dān)，并不違背《行政處罰法》的立法精神。

因此，加處罰款案件在進(jìn)入強(qiáng)制執(zhí)行階段之前，行政機(jī)關(guān)對加處罰款部分進(jìn)行減免，在法律上不存在障礙。

關(guān)鍵的問題是，加處罰款案件在進(jìn)入強(qiáng)制執(zhí)行階段之后，是否可進(jìn)行減免和解？根據(jù)全國人大常委會法工委于2019年4月1日對國家市場監(jiān)管總局辦公廳發(fā)函的答復(fù)，人民法院受理行政強(qiáng)制執(zhí)行申請后，行政機(jī)關(guān)不宜減免加處的罰款。[15]法工委并非《立法法》所規(guī)定的法律解釋機(jī)關(guān)，作為全國人大常委會的立法工作機(jī)構(gòu)，其作出的答復(fù)意見顯然不能等同于法律，也不屬于法律應(yīng)用解釋[16]，但由于法工委承擔(dān)職責(zé)與地位的特殊性，其答復(fù)意見仍然具有較強(qiáng)的司法適用參考作用。在司法實(shí)踐中，出現(xiàn)了大量進(jìn)入法院執(zhí)行程序的加處罰款案件最后仍無法得以執(zhí)行的情況。那么，為解決實(shí)踐問題，在現(xiàn)行的法律并未予以明確否定的情況下，加處罰款在行政機(jī)關(guān)向法院申請強(qiáng)制執(zhí)行后進(jìn)行和解減免，是否可行？

（二）檢察監(jiān)督推動加處罰款和解的實(shí)踐探索

以實(shí)踐案例為例，行政相對人賈某某的公司因配套的環(huán)境保護(hù)設(shè)施未建成、未驗(yàn)收就擅自投入生產(chǎn)，于2017年10月26日被生態(tài)環(huán)境部門處以罰款人民幣6萬元。因賈某某公司未及時(shí)履行繳納罰款的義務(wù)，生態(tài)環(huán)境部門向法院申請強(qiáng)制執(zhí)行，要求執(zhí)行罰款和6萬元的加處罰款。法院準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行，之后案件進(jìn)入執(zhí)行階段。后賈某某于2020年10月19日向檢察機(jī)關(guān)申請監(jiān)督。鑒于雙方有和解意向，檢察機(jī)關(guān)就本案組織公開聽證，生態(tài)環(huán)境部門同意免除加處罰款6萬元，賈某某同意一次性繳納罰款，雙方達(dá)成和解，行政爭議得以化解。[17]可見，該案的加處罰款減免是在法院準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行之后，與上述人大法工委的答復(fù)意見有一定沖突，但卻取得了多方滿意、矛盾化解的共贏效果。

行政訴訟法第60條規(guī)定人民法院對“行政賠償、補(bǔ)償以及行政機(jī)關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)的案件”進(jìn)行調(diào)解，行政處罰加處罰款強(qiáng)制執(zhí)行類案件屬于上述類別。既然該類案件可進(jìn)行調(diào)解，檢察機(jī)關(guān)的上述實(shí)踐探索亦是可行的。而且，對上述全國人大常委會法工委的答復(fù)，做以下理解可能更符合《行政處罰法》的精神：行政機(jī)關(guān)在申請強(qiáng)制執(zhí)行后不宜再自行減免加處罰款，通過檢察機(jī)關(guān)的程序啟動，則在法院準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行之后可減免加處罰款。

（三）檢察監(jiān)督促進(jìn)行政爭議實(shí)質(zhì)性化解

2019年10月，最高人民檢察院部署開展了“加強(qiáng)行政檢察監(jiān)督、促進(jìn)行政爭議實(shí)質(zhì)性化解”專項(xiàng)活動。行政爭議的實(shí)質(zhì)性解決，有利于避免片面追求法律效果而忽視和損害社會效果，促進(jìn)形式法治和實(shí)質(zhì)法治的統(tǒng)一，是檢察機(jī)關(guān)全面履行憲法賦予的法律監(jiān)督職能的重要體現(xiàn)。[18]行政非訴執(zhí)行和解實(shí)質(zhì)上是解決糾紛的過程，對于節(jié)約行政和司法成本，徹底解決行政爭議具有重要意義。[19]

加處罰款類行政非訴執(zhí)行案件有其特殊性，加處罰款制度設(shè)計(jì)的本意即為促進(jìn)基礎(chǔ)罰的執(zhí)行，但實(shí)踐中也很容易激化行政爭議。檢察機(jī)關(guān)在對加處罰款行政非訴執(zhí)行案件進(jìn)行監(jiān)督的過程中，為促進(jìn)行政爭議實(shí)質(zhì)性化解，有的地區(qū)檢察機(jī)關(guān)在人民法院受理加處罰款的強(qiáng)制申請后，促成了當(dāng)事人達(dá)成行政和解，實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了政和。以實(shí)踐案例為例，2018年4月，廖某某在杭州市建德市一地開辦石材加工點(diǎn)，同年12月杭州市生態(tài)環(huán)境局建德分局（以下簡稱建德分局）執(zhí)法人員進(jìn)行現(xiàn)場檢查發(fā)現(xiàn)該項(xiàng)目未經(jīng)環(huán)保審批驗(yàn)收，屬于擅自建成投產(chǎn)，故于2019年2月20日作出行政處罰決定書，罰款20萬元。建德分局同意廖某某分期付款。但廖某某在繳納第一期5萬元罰款后，未按照約定于2020年1月1日至6月30日繳納的第二期款項(xiàng)。后杭州市生態(tài)環(huán)境局建德分局向建德市法院申請強(qiáng)制執(zhí)行，要求廖某某繳納剩余罰款人民幣15萬元，并承擔(dān)58500元的加處罰款義務(wù)。

廖某某無力履行并持續(xù)信訪。建德市檢察院充分考慮疫情對各行各業(yè)及對公民個(gè)體造成的嚴(yán)重影響，秉持民本思想，與行政機(jī)關(guān)、法院積極溝通協(xié)調(diào)，在人民監(jiān)督員、公益訴訟監(jiān)督員等的監(jiān)督下，經(jīng)建德市檢察院主持聽證，申請人廖某某和被申請人杭州市生態(tài)環(huán)境局建德分局就上述問題達(dá)成化解意見。[20]

在本案中，當(dāng)事人受到疫情影響，經(jīng)濟(jì)困難無法完全履行罰款和加處罰款義，檢察機(jī)關(guān)考慮到當(dāng)事人的請求與案件實(shí)際情況，推動雙方達(dá)成和解。行政檢察監(jiān)督作為行政訴訟司法程序的最后一道環(huán)節(jié)，如果在這一環(huán)節(jié)行政爭議仍然不能得到有效解決，行政爭議就無法通過司法手段得到化解。一些認(rèn)為自己受到了不公正處理而錯過了法院訴訟救濟(jì)途徑的行政訴訟當(dāng)事人就只能通過信訪、網(wǎng)絡(luò)輿論等途徑去主張自己的權(quán)益。若檢察機(jī)關(guān)僅僅從法律規(guī)范角度關(guān)注案件是否存在程序瑕疵，而忽略了當(dāng)事人的合理訴求，行政非訴執(zhí)行仍然只能處于僵局，難以定紛止?fàn)帯z察機(jī)關(guān)主動關(guān)注這類“遺落之訴”，有助于從終局上調(diào)處糾紛，實(shí)現(xiàn)行政爭議實(shí)質(zhì)性化解。[21]

在辦理該類案件的過程中，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)秉持客觀公正的立場，在具體適用程序上，對加處罰款的減免應(yīng)當(dāng)以當(dāng)事人申請為主，盡量避免依職權(quán)啟動，以免造成選擇性執(zhí)法形成新的不公正;在適用案件類型上，要注重對行政相對人的經(jīng)濟(jì)狀況、是否積極采取補(bǔ)救措施等進(jìn)行審查。[22]檢察機(jī)關(guān)在充分發(fā)揮行政檢察職能，努力實(shí)現(xiàn)行政爭議實(shí)質(zhì)性化解的同時(shí)，仍應(yīng)當(dāng)注意避免片面追求爭議的解決而犧牲法治價(jià)值，從而走向另外一個(gè)極端。