鐵路運輸檢察院對新型專門法院集中監(jiān)督相關(guān)問題探討

廣東省人民檢察院廣州鐵路運輸分院課題組

摘 要：新型專門法院的設(shè)立對檢察機關(guān)法律監(jiān)督專業(yè)化水平提出更高要求。鐵路運輸檢察院與新型專門法院都具有跨區(qū)劃管轄、不依附某一行政區(qū)劃設(shè)立等特點，由鐵路運輸檢察院對新型專門法院進(jìn)行集中監(jiān)督具有可行性。應(yīng)扎實推進(jìn)鐵路運輸檢察院轉(zhuǎn)型發(fā)展，從理順管理體制、整合辦案力量、充實人才隊伍等方面入手，提升鐵路運輸檢察院對各新型專門法院集中監(jiān)督的有效性。

關(guān)鍵詞：跨行政區(qū)劃檢察改革 新型專門法院 鐵路運輸檢察院 集中監(jiān)督

近年來，知識產(chǎn)權(quán)法院、互聯(lián)網(wǎng)法院、金融法院等新型專門法院在各地競相設(shè)立，如何對這些新型專門法院進(jìn)行有效的法律監(jiān)督，需要深入細(xì)致地研究。2021年1月10日，第十五次全國檢察工作會議明確，“對專門法院和新類型法院的法律監(jiān)督要積極探索”[1]。本文從專門法院設(shè)立的歷史和現(xiàn)狀入手，探討鐵路運輸檢察院（以下簡稱“鐵檢院”）對新型專門法院集中監(jiān)督的可行性，并提出相應(yīng)體制機制的完善路徑，以期提升監(jiān)督質(zhì)效。

一、我國專門法院的歷史變遷

專門法院是相對于普通法院或地方法院的概念，是按照特定部門或者特定案件設(shè)立，管轄與該部門相關(guān)案件或特定案件的審判機關(guān)。[2]我國2018年10月修訂的人民法院組織法第15條第1款明確規(guī)定，專門人民法院包括軍事法院和海事法院、知識產(chǎn)權(quán)法院、金融法院等。專門法院與地方法院的區(qū)別主要體現(xiàn)在三個方面：（1）專門法院是按特定的組織系統(tǒng)或特定范圍的案件設(shè)立的審判機關(guān)，而地方法院是按照行政區(qū)劃設(shè)立的審判機關(guān);（2）專門法院具有跨區(qū)劃性，不依附于某一級行政區(qū)劃，不易受地方干擾，而地方法院依附于某一級行政區(qū)劃，易受地方干擾;（3）專門法院管轄案件具有專屬性，往往僅管轄某一特定專業(yè)領(lǐng)域范圍的案件，而地方法院管轄一定行政區(qū)劃內(nèi)除專門法院專屬管轄案件之外的所有案件。

截至2014年，我國先后設(shè)立的專門法院有：軍事法院、鐵路運輸法院、水上運輸法院、農(nóng)墾法院、森林法院（后改名為林業(yè)法院）、礦區(qū)法院、油田法院、海事法院等。這些專門法院為傳統(tǒng)專門法院。

本文所稱新型專門法院是相對于傳統(tǒng)專門法院而言的。到目前為止，新型專門法院的設(shè)立經(jīng)歷了三輪。一是知識產(chǎn)權(quán)法院的設(shè)立。2014年8月31日，第十二屆全國人大常委會第十次會議通過《關(guān)于在北京、上海、廣州設(shè)立知識產(chǎn)權(quán)法院的決定》。2014年11月至12月，北京知識產(chǎn)權(quán)法院、廣州知識產(chǎn)權(quán)法院、上海知識產(chǎn)權(quán)法院相繼成立，拉開了中國新一輪專門法院改革的序幕。二是互聯(lián)網(wǎng)法院的設(shè)立。2017年8月，杭州互聯(lián)網(wǎng)法院正式揭牌，成為中國首家互聯(lián)網(wǎng)法院。2018年9月7日，最高人民法院（以下簡稱“最高法”）頒行《關(guān)于互聯(lián)網(wǎng)法院審理案件若干問題的規(guī)定》，隨后，北京互聯(lián)網(wǎng)法院與廣州互聯(lián)網(wǎng)法院也相繼成立。三是金融法院的設(shè)立。2018年4月27日，第十三屆全國人大常委會第二次會議通過《關(guān)于設(shè)立上海金融法院的決定》。2018年8月10日，最高法頒行《關(guān)于上海金融法院案件管轄的規(guī)定》。2018年8月20日，上海金融法院揭牌成立。2021年1月22日，第十三屆全國人大常委會第二十五次會議表決通過《關(guān)于設(shè)立北京金融法院的決定》。2021年3月16日，最高法發(fā)布《關(guān)于北京金融法院案件管轄的規(guī)定》。2021年3月18日，北京金融法院正式成立。

傳統(tǒng)專門法院和新型專門法院有兩點不同。其一，傳統(tǒng)專門法院與專門檢察院相伴相生（海事法院除外），而新型專門法院從設(shè)立之日起，就“沒有對應(yīng)的檢察院對審判活動進(jìn)行監(jiān)督，大多依靠內(nèi)部監(jiān)督，法律監(jiān)督處于空白狀態(tài)”[3]。全國人大常委會關(guān)于設(shè)立知識產(chǎn)權(quán)法院、金融法院的相關(guān)決定雖明確各新型專門法院“依法接受人民檢察院法律監(jiān)督”，但沒有進(jìn)一步明確具體由哪一家檢察院履行法律監(jiān)督職責(zé)。其二，傳統(tǒng)專門法院是在特定組織系統(tǒng)內(nèi)設(shè)立，管轄范圍往往及于整個組織系統(tǒng)，而新型專門法院是專門為集中管轄某特定專業(yè)領(lǐng)域的案件而設(shè)立，管轄的案件往往具有更強的專業(yè)性。

二、鐵檢院對新型專門法院進(jìn)行集中監(jiān)督的可行性

“從社會經(jīng)濟生活發(fā)展的大背景來理解，可以說司法活動專門化是現(xiàn)代社會中社會分工在法律領(lǐng)域的體現(xiàn)，是法律活動職業(yè)化和專門化的一種特定形式的延伸?！盵4]因此，新型專門法院的設(shè)立具有一定的必然性，隨著法律活動專門化的加深和司法改革的推進(jìn)，今后還可能有更多的新型專門法院陸續(xù)設(shè)立?！盀榱藦娀杀O(jiān)督的需要，對應(yīng)設(shè)立專門檢察機關(guān)成為一個重要的課題。”[5]然而，在實踐中，設(shè)立新型專門法院時并沒有同步設(shè)立專門檢察院。筆者認(rèn)為，這些新型專門法院均暫不受理刑事案件，只審理民事、行政案件，法律監(jiān)督的案件量不足以支撐一家專門檢察院的存在。此外，專設(shè)相應(yīng)的新型專門檢察院所付出的司法成本，與較少的法律監(jiān)督案件量是否成比例，也需要審慎考慮。

再者，如前所述，專業(yè)性是新型專門法院的重要特征之一，如果缺少專業(yè)性限定，新型專門法院便沒有同地方法院區(qū)分之特點，也就無設(shè)立之必要了。新型專門法院的設(shè)立，契合了現(xiàn)代社會對于專業(yè)化審判的期許，實現(xiàn)了對某一專業(yè)領(lǐng)域案件審判的專業(yè)化、集中化、統(tǒng)一化。[6]而這，也必然對檢察機關(guān)法律監(jiān)督水平提出更高要求。筆者認(rèn)為，基于案件量和改革成本的考慮，目前新設(shè)專門檢察院難度比較大。同時，如果將對新型專門法院的法律監(jiān)督工作分散在普通檢察院，容易導(dǎo)致監(jiān)督力量分散，一定程度上會制約相關(guān)檢察工作的深入開展。

筆者認(rèn)為，在繼續(xù)深化跨行政區(qū)劃檢察改革與鐵檢轉(zhuǎn)型發(fā)展的基礎(chǔ)上，由鐵檢院集中監(jiān)督新型專門法院具有可行性。第一，近年來，鐵檢院進(jìn)行改制移交等相應(yīng)改革，納入了國家統(tǒng)一司法管理體系，為集中監(jiān)督新型專門法院創(chuàng)造了條件。由鐵檢院對各類新型專門法院進(jìn)行集中監(jiān)督，既可以充分利用司法資源，又可以節(jié)約新建專門檢察院的司法成本。第二，鐵檢院建制獨立完備，在全國范圍內(nèi)分布廣泛，基本形成了覆蓋全國的組織體系，而且其不按照行政區(qū)劃設(shè)立，與新型專門法院一樣都具有跨區(qū)劃性，不易受地方干擾。第三，近年來隨著傳統(tǒng)鐵路刑事案件量持續(xù)下滑，鐵檢院有足夠的人力來承擔(dān)集中監(jiān)督新型專門法院的辦案任務(wù)。第四，在實踐中，由一家鐵檢院對多家專門法院進(jìn)行集中監(jiān)督在北京、上海、廣州已有比較成功的探索，積累了一定的實踐經(jīng)驗。

三、鐵檢院相應(yīng)體制機制的完善

黨的十八屆四中全會提出探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民檢察院，辦理跨地區(qū)案件。[7]2014年，北京市人民檢察院第四分院、上海市人民檢察院第三分院相繼掛牌成立。日前，最高人民檢察院（以下簡稱“高檢院”）下發(fā)《關(guān)于開展跨行政區(qū)劃檢察改革試點工作的通知》，在全國開展新一輪跨行政區(qū)劃檢察改革試點工作。[8]

針對新型專門人民法院跨行政區(qū)劃設(shè)置、管轄特定專業(yè)領(lǐng)域案件的特點，鐵檢院應(yīng)結(jié)合本次試點要求，從理順管理體制、整合辦案力量、充實人才隊伍等方面入手，優(yōu)化司法資源配置，提升辦案質(zhì)效和專業(yè)化水平。

（一）理順鐵檢院管理體制

鐵路運輸檢察機關(guān)（以下簡稱“鐵檢機關(guān)”）移交所在?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）屬地管理后，出現(xiàn)了管理體制上的新問題，如鐵路運輸檢察分院（以下簡稱“鐵檢分院”）只能領(lǐng)導(dǎo)鐵路運輸基層檢察院（以下簡稱“基層院”）的檢察業(yè)務(wù)工作，隊伍建設(shè)、人財物管理等工作則由基層院所在省級人民檢察院負(fù)責(zé)，管事與管人相脫節(jié)。筆者認(rèn)為，應(yīng)在繼續(xù)深化鐵檢院轉(zhuǎn)型發(fā)展的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確由鐵檢分院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)屬于本鐵路局域范圍但設(shè)置在外?。▍^(qū)、市）區(qū)域內(nèi)的基層院的檢察業(yè)務(wù)和隊伍建設(shè)、人財物管理工作。通過理順上下級檢察機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，使鐵檢機關(guān)在“去企業(yè)化”之后，實現(xiàn)“去地方化”，依法獨立行使檢察權(quán)。此外，保持鐵檢院建制上的整體性、系統(tǒng)性、延續(xù)性，能夠充分發(fā)揮鐵檢分院跨區(qū)劃管轄案件的體制優(yōu)勢，也更為契合新型專門法院跨區(qū)劃管轄案件的特點，有利于更好開展集中監(jiān)督。

（二）整合現(xiàn)有辦案力量，組建各類專業(yè)化辦案團(tuán)隊

由鐵檢院對新型專門法院進(jìn)行集中監(jiān)督，即由一家鐵檢院對應(yīng)監(jiān)督一定區(qū)域范圍內(nèi)的多家新型專門法院，可以通過組建不同的專業(yè)化辦案團(tuán)隊來實現(xiàn)。具體組建方式有三種。一是設(shè)立駐院檢察室，即由地市級的鐵檢分院在各新型專門法院設(shè)立駐院檢察室，行使鐵檢分院對新型專門法院的法律監(jiān)督權(quán)，受理不服新型專門法院生效裁判的監(jiān)督申請，發(fā)揮“駐”的便利。目前全國已有部分地區(qū)設(shè)立了駐法院檢察室，如2015年7月9日，新疆烏魯木齊市天山區(qū)人民檢察院設(shè)立駐法院民事行政檢察室等。[9]此種做法可為在新型專門法院設(shè)立駐院檢察室提供借鑒經(jīng)驗。二是在鐵檢分院內(nèi)設(shè)若干專門機構(gòu)，分別對應(yīng)各新型專門法院履行法律監(jiān)督職責(zé)。如2020年11月6日，高檢院以內(nèi)部綜合辦案組織形式組建知識產(chǎn)權(quán)檢察辦公室，負(fù)責(zé)法律規(guī)定由檢察機關(guān)辦理的侵犯知識產(chǎn)權(quán)刑事、民事、行政案件的辦案、監(jiān)督和業(yè)務(wù)指導(dǎo)等工作。[10]隨后，高檢院下發(fā)試點方案，決定在北京、上海等8個省市檢察機關(guān)開展為期1年的知識產(chǎn)權(quán)檢察職能集中統(tǒng)一行使試點工作。[11]組建知識產(chǎn)權(quán)檢察辦公室，可集中辦案力量，便于專業(yè)化全方位從事知識產(chǎn)權(quán)檢察綜合性司法保護(hù)工作。[12]三是在鐵檢分院民事行政檢察部門組建若干專業(yè)化檢察官辦案團(tuán)隊，分別對應(yīng)各新型專門法院，開展專業(yè)化法律監(jiān)督工作。這種專業(yè)化檢察官辦案團(tuán)隊，可以是檢察官辦案組，也可以是獨任檢察官辦公室，根據(jù)各專業(yè)檢察官的數(shù)量和申請監(jiān)督案件量的大小，由各鐵檢分院決定，也可以發(fā)揮檢察一體化的優(yōu)勢，從基層院抽調(diào)人員組建臨時團(tuán)隊。

（三）立足檢察隊伍自身，充實專業(yè)化人才隊伍

隊伍專業(yè)化建設(shè)水平關(guān)系到改革的成敗。由于歷史、現(xiàn)實等原因，鐵檢機關(guān)專業(yè)人才儲備不足，特別是環(huán)境資源、金融、知識產(chǎn)權(quán)等領(lǐng)域?qū)I(yè)人才短缺，必須組建一支高度專業(yè)化、精英化的檢察官隊伍，以適應(yīng)工作需要。一是加大各類專業(yè)人才招錄力度。面向全國法院系統(tǒng)、檢察院系統(tǒng)公開選調(diào)具有相關(guān)工作經(jīng)驗的人員，從全國法學(xué)專家學(xué)者、律師中選任部分具有相關(guān)專業(yè)知識的人員，同時與有關(guān)高校聯(lián)合進(jìn)行訂單式人才培養(yǎng)，招錄相關(guān)專業(yè)優(yōu)秀畢業(yè)生，不斷充實人才儲備。二是加大專業(yè)實訓(xùn)力度。按照 “干什么、學(xué)什么，缺什么、補什么”的原則，開展以需求為導(dǎo)向、以實戰(zhàn)為重點、以提升能力為目標(biāo)的業(yè)務(wù)培訓(xùn)和崗位練兵活動，舉辦或派員參加一些高層次業(yè)務(wù)培訓(xùn)班，對檢察官進(jìn)行系統(tǒng)輪訓(xùn)，著力提升專業(yè)能力和水平。三是加大崗位交流力度。建議省級人民檢察院加強統(tǒng)籌、指導(dǎo)和支持，優(yōu)化鐵檢院的機構(gòu)設(shè)置、人員編制和干部配備，采取統(tǒng)一調(diào)用、臨時借調(diào)、交流鍛煉等相結(jié)合，或者與法院互派人員協(xié)助辦案等方式，增強鐵檢院辦理特定類型案件的人員力量，提升整體素質(zhì)和專業(yè)化水平。四是加強理論研究。加強與有關(guān)高校專家學(xué)者的合作，成立相關(guān)專業(yè)理論與實踐研究基地，組織辦案人員開展對新型專門法院審判規(guī)律和各專業(yè)領(lǐng)域檢察監(jiān)督規(guī)律的研究，不斷總結(jié)實踐經(jīng)驗，為強化監(jiān)督質(zhì)效提供智力支持。

（四）善用“外腦”，充分發(fā)揮智慧借助

新型專門法院的專業(yè)性主要體現(xiàn)在管轄案件類型的專業(yè)化、組織體系的專業(yè)化和審判人員的專業(yè)化等方面，鐵檢院要善于借助“外腦”，充分發(fā)揮智慧借助，為檢察辦案打破技術(shù)壁壘。

1.指派、聘請有專門知識的人參與辦案。2018年4月，高檢院出臺《關(guān)于指派、聘請有專門知識的人參與辦案若干問題的規(guī)定（試行）》，明確檢察院可以指派、聘請有專門知識的人參與辦案?！斑@是我國關(guān)于有專門知識的人參與辦案的第一部專門性司法解釋，對推進(jìn)檢察工作專業(yè)化發(fā)展具有重要意義?！盵13]在具體落實過程中，要建立與有專門知識的人的聯(lián)系渠道，篩選出各類專家人才，便于及時協(xié)助解決有關(guān)專業(yè)難題，為增強檢察監(jiān)督質(zhì)效提供專業(yè)技術(shù)支持。

2.建立專家委員會。2018年7月，高檢院專門出臺《民事行政訴訟監(jiān)督案件專家咨詢論證工作辦法》，聘請包括專家學(xué)者、退休法官、律師在內(nèi)的103名專家，組建民事行政訴訟監(jiān)督案件專家委員會，為辦理案件提供專家咨詢意見。[14]通過建立專家委員會，規(guī)范和細(xì)化專家咨詢論證機制，由專家就重大疑難復(fù)雜案件、新類型案件等有典型意義案件進(jìn)行深入咨詢論證，能夠為實現(xiàn)精準(zhǔn)監(jiān)督提供智力支持。

3.借用外部專業(yè)力量。充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會等社會組織作用，在辦理互聯(lián)網(wǎng)、金融、知識產(chǎn)權(quán)等專業(yè)性較強的案件時，探索構(gòu)建行業(yè)協(xié)會等社會組織輔助辦案機制，促進(jìn)提升辦案能力和監(jiān)督水平。與行政機關(guān)建立協(xié)作配合機制，互派干部掛職交流，助力提升辦案質(zhì)效。