中國古代巡視的有效做法及其當代啟示

于學強，李曉萌

(聊城大學 廉政研究中心，山東 聊城 252059)

中國古代巡視制度萌生于上古時期，秦漢時期得以建立，隋唐宋時期日漸完善，元明清時期逐步成熟。中國歷代王朝都將巡視制度作為監(jiān)察制度的一部分，注重發(fā)揮其在監(jiān)察百官、整治貪官、懲奸除惡、維護中央集權和鞏固階級統(tǒng)治方面的作用。新時代，中國共產(chǎn)黨借鑒古代巡視的有效做法，有利于進一步提高巡視制度建設的科學化水平。

一、中國古代巡視的有效做法

中國古代巡視制度之所以能夠經(jīng)過歷史的洗滌和檢驗最終傳承了下來，必然有其道理。黑格爾說：“凡是合乎理性的東西都是現(xiàn)實的，凡是現(xiàn)實的東西都是合乎理性的?！盵1]11中國古代巡視監(jiān)察能作為以上制下的主要形式被歷代統(tǒng)治者重用，充分體現(xiàn)了它的歷史合理性和政治價值。在歷史發(fā)展進程中，中國古代巡視制度不斷完善，逐步積累了一些有效做法。

(一)以上巡下的制度安排

在專制政治體制下，政治權力的授受方向是自上而下的，來自權力頂端的授權最有權威性。巡視制度作為監(jiān)督百官的重要手段，其授權的主體往往來自最高統(tǒng)治者?？v觀歷代巡視制度的建立、發(fā)展與完善，最初的巡視形式體現(xiàn)為最高統(tǒng)治者親力親為，如堯、舜、禹時期的巡狩制。除了歷代帝王親自到全國各地巡行外，許多王朝注重從上而下地設置巡視職位和配備巡視人員。如商代帝王遣使巡視，甲骨文中就有“東吏來”“乃令西吏”等記載[2]520。東吏、西吏當指派至東或西的使者。漢代不僅在行政組織內(nèi)部設置丞相司直一職，還在行政組織之上設置專門御史監(jiān)察系統(tǒng)，以全面加強對各地的巡視。古代巡視能夠確保王權的高度集中和杜絕地方割據(jù)，加強中央對地方的權力監(jiān)督和防止地方官員貪污腐敗，其以上巡下的制度安排主要體現(xiàn)在機構設置與人員選配兩個方面。

首先，古代巡視機構的設置權來自上方。設置巡視機構與任命巡視人員最初起意于皇帝，一種原因是皇帝不能循規(guī)蹈矩地依靠行政體系運轉(zhuǎn)來應對某種突發(fā)事件，如災荒、民變等，另一種原因則是已有的監(jiān)察體系已經(jīng)生銹，皇帝認為必須對其進行變革[3]12。從歷史上看，不少皇帝重視巡視機構的設置與完善。比較完備的巡視機構在漢代得以形成，并具備了相對獨立的系統(tǒng)。隋唐宋元時分區(qū)劃道進行監(jiān)督。隋朝實施御史臺制度，中央專設巡察機構——司隸臺，監(jiān)察諸郡，派監(jiān)察御史巡視地方，采聽風俗和吏治得失。唐朝中央最高監(jiān)察部門為御史臺，臺院、殿院、察院設于其下，地方設十道巡按制度。宋朝在此基礎上增設諫議院。元朝中央監(jiān)察機構仍為御史臺，在全國二十二道監(jiān)察區(qū)設負責官員——提刑按察使，例行巡察其職責區(qū)域內(nèi)的路、府、州、縣。明清時巡察制度更加完備，覆蓋面更廣，中央確立了御史巡按制度，御史代表皇帝巡視地方，可以“大事奏裁，小事立斷”，權力極大。明朝將全國劃分為十三道，清朝改成十五道，并配備監(jiān)察御史負責地方監(jiān)察。可見，皇帝大多是歷代王朝的集權中心，他自上而下地設置并推進中央與地方巡視機構的日益完備。

其次，古代巡視官員的任命權來自上方。秦漢以來，皇帝直接領導巡視機構和巡視官員，特別是中央巡視機構與人員，各級巡視官員都是向皇帝負責，接受皇帝監(jiān)督。漢武帝親自任命刺史，刺史每年八月巡視所部郡國，省察治狀，黜陟能否，斷治冤獄，以《刺史六條問事》為準則?！疤拼迤芬陨系谋O(jiān)察官，如御史大夫、中丞等皆為皇帝直接掌握選任權，而不通過宰相或他人提名?！薄八纬菑U除了唐代由宰相選任監(jiān)察官的制度，改由皇帝親自選任”[4]112，114，地方負責監(jiān)察工作的監(jiān)司、監(jiān)州的選任由吏部負責、皇帝批準決定，各行政長官無權干預。代表皇帝行使監(jiān)督權、直接對皇帝負責的巡視官，以中央特使的身份，定期巡視或臨時巡視地方。他們雖然秩位不高，但由于直接決定和受命于皇帝，其權力很大且有效性更強，如漢代刺史的秩位只有六百石，卻能監(jiān)察二千石的地方長官。由于權力直接來自上方，隋朝的巡按御史在地方上疏參劾也不需要事先告知都御史，巡視結束回京以后，可以不經(jīng)都察院，直接向皇帝報告。在這種以小監(jiān)大、以卑獨尊的巡視制度之下，即使前來的是七品巡吏，三品以上的布政使、按察使等地方大員也得“唯唯承命”，州縣普通官員的態(tài)度更為恭敬，呈“迎跪道旁，倘遇風雨，即知府亦陷膝泥中”之狀[5]。如果說巡視官直接對皇帝負責有利于巡視工作開展的話，那么，皇帝制定的巡視官員嚴格選用制度則更利于巡視作用的發(fā)揮。如明成祖朱棣確立御史巡按制度，以嚴格的要求和程序選派巡按御史，先由都察院選出各道2名候選人，再由皇帝欽點1名。

(二)相對獨立的機構設置

巡視監(jiān)督實質(zhì)上是一種以權制權的手段，古代主要是為了制約行政權。從政治理論上講，制約權力的權力應獨立于被制約的權力，并且擁有不低于被制約的權力才可能有效。我國歷朝歷代巡視監(jiān)察的機構和體制雖不盡相同，有些朝代的巡視機構還沒有完全從行政機構中獨立出來，但負責巡視監(jiān)察工作的官吏大多情況下受皇帝或者委派部門管轄，無關部門甚至上級官吏不能干擾、影響其工作的進行程度。這種保持相對獨立性的監(jiān)察方式，保證了監(jiān)察權不受其他部門的干涉，提高了巡視監(jiān)察的震懾力和實效性，便于全面真實地把握地方官員的廉潔勤政情況，準確有效地規(guī)制各類官員的違法行為，積極務實地推動政風民風的好轉(zhuǎn)。

首先，巡視體系中各巡視機構有相對獨立性。一般認為，巡視機構的相對獨立性是指這一機構不受其他機構的制約，尤其不受行政機構的制約。實際上，巡視機構的相對獨立性還應包括自身體系之中的上下左右關系。以漢代巡視機構為例，巡視機構自身的相對獨立性主要體現(xiàn)在兩個方面：一是從縱向看，漢代建立了中央、郡和縣三級巡視。中央巡視主要由皇帝巡視、遣使巡視、刺史巡視和司隸校尉巡視等組成，負責對朝中大臣和地方二千石以上的官員進行巡視監(jiān)察；郡級巡視主要由郡守巡視和督郵巡視組成，負責對本行政區(qū)域內(nèi)官員的巡視；縣級巡視由縣令巡視和廷掾巡視組成，負責對其轄區(qū)內(nèi)官員的巡視監(jiān)察。三級巡視通過分工協(xié)作，各負其責，實現(xiàn)了對巡視對象的全覆蓋。二是從橫向看，除了各級行政長官可以在自己的轄區(qū)開展巡視，刺史、司隸校尉、督郵和廷掾等制度性設計的巡視主體則按照各自巡視區(qū)域分布進行巡視，達到了地域上的全覆蓋，從而將皇帝以外的各級政府官員都納入巡視監(jiān)督體系之中，發(fā)揮其維護漢代中央集權專制統(tǒng)治、澄清吏治方面的重要作用[6]134。

其次，政治機構體系中各巡視機構有相對獨立性。從巡視制度的歷史發(fā)展脈絡看，各朝代的巡視制度經(jīng)歷了由政監(jiān)合一走向政監(jiān)分離、監(jiān)督逐步獨立的發(fā)展進程。巡視機構通常直屬于皇權的獨立部門，奉命巡視的官員直接對皇帝負責，獨立行使巡視職權。雖然巡視機構的地位并不算高，但在皇帝的授權下，基本上不受其他官員和部門的制約[7]。秦始皇統(tǒng)一六國后，在中央設監(jiān)御史和監(jiān)察史，從中央到地方開始形成獨立嚴密的巡視體系。漢武帝時期，在中央設相互制約的御史府、丞相司直和司隸校尉三個監(jiān)察系統(tǒng)，在權力制衡之下，共同監(jiān)督中央機關及各部官員。此外，還設立刺史獨立行使監(jiān)察權，定期監(jiān)察地方官員。魏晉時，御史臺脫離少府，成為相對獨立的監(jiān)察機關。南北朝時期，御史臺則完全成為直接受命于皇帝的監(jiān)察機構。唐初中央御史臺分設臺院、殿院、察院三院，各司其職，分工明確。元朝全國劃分為二十二個監(jiān)察區(qū)，察院作為中央御史臺的派出機構，統(tǒng)治各道。雖然在歷史發(fā)展進程中存在臨時性巡視官員日漸向常駐地方官員轉(zhuǎn)化甚至演變?yōu)榈胤叫姓L官的情況，但他們還是作為監(jiān)察系統(tǒng)的一員直接受皇帝管理，不受其他部門的干涉，從中央到地方也一直存在專門的監(jiān)察機構相對獨立、有效地行使監(jiān)察職權。

(三)顯隱并濟的巡視方法

巡視制度彰顯成效必須恰當選擇和使用巡視方法，注重多種巡視手段的綜合運用。歷代統(tǒng)治者大都注重明察與暗訪相結合、臨時派遣人員與固定常駐地方相結合、定期與不定期巡視相結合、公開與不公開巡視相結合的方法與手段的綜合運用。如漢朝皇帝遣使巡視地方，“巡視前，一般將考察的主要內(nèi)容預先通知所在州郡，此為明察。為了能掌握真實、準確的地方情況，全面了解地方官員的治政信息，有時也采用暗察手段”[4]158，以中央監(jiān)察機構對地方的巡視，“就是實行常駐與巡行相續(xù)的監(jiān)察方式”[4]163。明察和定期巡視為顯性巡視手段，暗訪則為隱性巡視手段。通過顯性和隱性巡視手段的使用，貪污腐敗官員的查處和貪腐分子的排除清洗力度得到了增強，一定程度上使巡視威懾警戒、反貪肅貪的效果得到了保障。

首先，顯性巡視方法的運用。明察往往與定期巡視結合在一起，成為最為常態(tài)的顯性巡視。中國古代巡視制度初建時，就非常注重君王的定期巡視工作。如“舜的時候，五年到各部落巡視一次……根據(jù)功績決定賞罰”[8] 83。秦始皇曾多次親自“出巡”各地，監(jiān)督檢查地方郡守縣令的為政情況，也派監(jiān)察史定期出巡監(jiān)察地方官員，加強中央集權。君王以下的專職巡視官員，也注重定期巡視。漢武帝時期，十三個監(jiān)察區(qū)設置的刺史定期“行部”，根據(jù)地方監(jiān)察和吏民舉告內(nèi)容，代表中央監(jiān)督郡守、國相、諸王的行為，此成為中央政府的監(jiān)察官員巡視地方的先例。每年八月，刺史外出巡視，每年巡視監(jiān)察四個月，年末回京報告。定期性地方巡視一般在每年春季，郡太守行縣。同時，刺史定期巡視所監(jiān)察的郡國，考察守相的治理效果，并向中央報告，強化巡視成效。如何武為揚州刺史時，守相有罪，“應時舉奏”，并把所揭露的罪行公開，讓其信服后再免官[9]33。隋朝中央增設的司隸臺中又設刺史，專職巡視地方吏治，每年二月出巡郡縣，十月入朝報奏中央，“事無巨細，皆令訪察，回日奏朝”[10]3593。如果說唐朝中央對地方州縣的分道巡按，只是籠統(tǒng)屬于一種中央對地方的定期巡視制度的話，宋朝監(jiān)察官出巡制度，則提出了巡視的具體方法要求，如對監(jiān)司所帶隨從仆役、巡察州縣逗留的時間和生活待遇等都做了更加具體明確的規(guī)定。

其次，隱性巡視方法的運用。不定期巡視有些帶有顯性特征，有些則因其隨機性無以使巡視受體得知，帶有隱性特征。毫無疑問，古代最為隱性的巡視方法是暗訪。有資料記載，中國古代巡視工作中慣常使用的密查偵緝手段不僅多種多樣，而且令下屬官員防不勝防、十分畏懼。君主經(jīng)常派遣御史、使者、宦官、親信等奉旨持節(jié)以監(jiān)督和處理各項事務，通過各種秘密手段對下屬臣民嚴查和監(jiān)控，監(jiān)控面之廣和監(jiān)控事宜之細，出乎人的想象。史書記載：“明朝開國皇帝朱元璋極其關注大臣言行舉動，實行了嚴查制度。大臣宋濂在家與人飲酒，次日朱元璋查問道：“昨夜飲酒，坐客為誰，饌何物？”宋濂據(jù)實以答，朱元璋則笑曰：“誠然，卿不朕欺?！鼻宕赫实蹖τ谙聦俚目刂婆c秘密監(jiān)控也十分嚴格。史料記載，翰林院修撰王云錦于元日與幾個朋友玩葉子戲，忽然丟了一張。節(jié)后上朝，“上問以元日何事，具以實對。上嘉其無隱，出袖中一葉與之曰：‘俾爾終局’，則即前所失也”[11]394?；实勰苋绱司氄莆障聦傺孕信c日常行為舉止，一個重要的方式就是通過巡視與密探、暗察與暗訪等隱性手段獲得信息。由于這種巡視帶有隱性特點很難被人發(fā)現(xiàn)，進而對地方官吏形成一種無形的壓力，能夠有效督促地方官吏秉公行政，對各級官吏形成強大的威懾作用。

(四)注重賢能的選用標準

古時稱監(jiān)察官為“風憲官”?！胺驊椆僦?，大則佐三公統(tǒng)理之業(yè)以宣導風化，小則正百官紀綱之事以糾察是非，故漢魏以還，事任尤重，至于選用，必舉賢才?！盵12]6012所謂賢才，概言之就是德才兼?zhèn)渲?。其中，“德”帶有明顯的階級屬性，不同時代有不同的內(nèi)容。但是，在階級社會中，官員之“德”的核心是忠君思想。在此基礎之上，官德還包括廉潔、恭敬、公正、愛人等具體內(nèi)容。對于巡視官員而言，由于他們屬于諫諍官列，是挑毛病的，自然更加強調(diào)秉公執(zhí)法、敢于直言的品格。相對而言，“才”在不同朝代帶有相通性。對于巡視官員而言，需要具有的才能主要體現(xiàn)在律令的嫻熟與巡視手段的高明等方面。具體而言，我國古代巡視制度對巡視主體的選用標準主要體現(xiàn)在以下兩個方面。

首先，在道德品質(zhì)方面，古代特別注重巡視官員的公道正派、清正廉潔、剛正不阿、敢于直言。元稹指出：“秦漢以降，御史府莫不用剛果勁正之士，以維持綱紀?！盵13]48漢代選拔巡視官員，將道德品行作為重要的條件之一，突出強調(diào)家庭倫理和儒家學說的核心地位。如東漢桓典任侍御史時，宦官專權，桓典糾舉奸違，無所回避，人稱“驄馬御史”。唐代在選拔監(jiān)察官員時，規(guī)定其必須具備品行端正、疾惡如仇的特點。在宋朝，許多賢達都重視巡視官員的道德品質(zhì)問題。王安石認為巡視監(jiān)察官首要的品質(zhì)是賢德，“稱其德，副其材，而命之以位也”“其道德必稱其位，所謂以賢也”；歐陽修主張巡視監(jiān)察官要“有氣節(jié)，不沉浮，得失利天下”“非材且賢不能為”；曾鞏認為“非秉義純篤、望實敷于上下，不稱其任”[14]。司馬光也曾論及諫官品質(zhì)的重要性，指出：“居是官者，當志其大，舍其細；先其急，后其緩；專利國家而不為身謀。彼汲汲于名者，猶汲汲于利也。”[15]208在明朝，監(jiān)察御史楊繼盛因彈劾嚴嵩父子，被反誣入獄，臨刑前道出自己的志向：“男兒欲上凌煙閣，第一功名不愛錢”，體現(xiàn)了巡視官員的品格。

其次，在才學能力方面，古代要求巡視官員學識淵博，尤其嫻于律令，通達治體。如漢代選拔監(jiān)察官員重要的一條就是必須熟知朝廷律例。張國芝指出，漢代擔任過巡視官員的官吏當中，大部分明于律令：刺史黃霸“少學律令，喜為吏”，龔遂以明經(jīng)為官，兗州刺史王渙“敦儒學，習尚書，讀律令，略舉大義”，郭賀因明法、清節(jié)、曉習故事而拜為荊州刺史，牟融少博學多才，忠直亮節(jié)等[6]109。明成祖朱棣強調(diào)：“御史為朝廷耳目之寄，宜用有學識、通達治體者?！蓖ㄟ_治體多源于政治歷練，古代選任巡視官員重視工作閱歷和從政經(jīng)驗。宋孝宗曾下詔：“非曾經(jīng)兩任縣令，不得除監(jiān)察御史。”[16]3872明代也曾規(guī)定，新科進士不得充任監(jiān)察官員，監(jiān)察官員或由庶吉士改授，或從科舉出身、三年考滿的兩京五部主事、國子監(jiān)博士、助教，以及推官、知縣等群體中遴選,“御史必試職一年始實授”[17]1717，等等?？陀^地講，這些關于巡視主體的才識能力規(guī)定，以及有效發(fā)揮才能的條件與制度規(guī)定，對于確保巡視主體的作用發(fā)揮具有重要意義。

(五)上下聯(lián)動的運作機制

任何一種具體政治制度都不是獨立存在的，都受其所在的政治社會制度體系的影響。我國古代的巡視制度是為王權服務的，是統(tǒng)治者為了維護自身統(tǒng)治的一種手段。統(tǒng)治者為了有效運作這一制度，非常注重機構與人員方面的上下聯(lián)動：一方面，實現(xiàn)不同層級巡視機構的有效連接，另一方面，注重皇帝與巡視官員相結合。中國古代巡視制度通過皇帝和中央、地方與各層級巡視的有效結合，保證了巡視人員、巡視范圍的全覆蓋和吏治的清明，有利于巡視監(jiān)察功能的有效發(fā)揮，對于糾正官邪、保證政令暢通起到了重要的作用。

首先，中央和地方巡視機構聯(lián)動。古代中央與地方巡視機構逐步健全完善、功能互補并形成上下聯(lián)動的有效機制。自秦始皇始，巡視制度就分為中央與地方兩個層面。秦朝在中央設御史大夫，位列三公，其執(zhí)掌群臣奏章，下達皇帝詔令，并在地方設監(jiān)御史和監(jiān)察史監(jiān)察地方官員。漢初繼承了秦朝的巡視制度。漢武帝時期，中央改御史大夫為大司空，新設司隸校尉系統(tǒng)和御史臺，監(jiān)察文武百官。將全國分為十三個監(jiān)察區(qū)，每部設刺史一名，并發(fā)布《刺史六條問事》作為監(jiān)察地方的制度準則。唐朝中央仍為御史臺，其分為臺院、殿院、察院三院，這就是著名的“一臺三院”制。地方設立“十道巡按”，發(fā)布《巡察六條》作為準則。宋朝中央繼續(xù)實行諫議制度，設諫議院，地方設監(jiān)司，并輔以通判、走馬承受監(jiān)察州和沿邊戰(zhàn)事地區(qū)。明朝中央改御史臺為都察院，附設監(jiān)獄、諫院，地方設十三道監(jiān)察御史，選派巡按御史替代天子巡狩。清朝中央仍為都察院，地方設十五道監(jiān)察御史，后改為二十二道，監(jiān)察地方官吏。歷朝歷代巡視制度作為獨立的監(jiān)察體系，統(tǒng)治者都在中央和地方設有專門的巡察機構，巡視官員都直接或間接由皇帝任命，無論中央還是地方的巡視官員都直接聽命于皇帝，并與其他機構相配合，自上而下地監(jiān)督全國官員。

其次，中央與地方巡視官員聯(lián)動。巡視機構的上下聯(lián)動在人員方面體現(xiàn)在中央與地方巡視官員的有機配合。堯舜禹時期巡視較為簡單，主要為天子親自巡狩?！渡袝酚涊d：“五載一巡狩，群后四朝，敷奏以言，明試以功，車服以庸?！盵18]82西周時期，諸王巡視更為普遍，有周昭王的南巡狩，周穆王的西巡狩，周惠王的巡虢守。秦朝時雖然已在地方設置了監(jiān)御史，秦始皇仍然堅持親自巡察。漢朝巡視制度得到較大完善與發(fā)展，在中央巡視方面有皇帝巡視、遣使巡視、刺史巡視和司隸校尉巡視，地方巡視則由郡守行縣、督郵巡視、縣令巡縣及廷掾巡視等，使央地巡視的主體和范圍進一步明確，基本實現(xiàn)了分層巡視與分部門巡視的結合。明清時期，各級巡視制度雖已日趨完備，已經(jīng)實現(xiàn)系統(tǒng)化，但康熙帝還經(jīng)常微服私訪。這樣，皇帝親自巡狩與巡察體系得到了有效結合，保證了巡察功能的有效發(fā)揮，起到了良好的震懾警戒作用。中央巡視特別是皇帝巡視與巡視人員有效結合，不僅可以使皇帝了解全國各地的政治動態(tài)、官員政績，以糾正官邪、改善吏治，也可以使朝廷政令得以順利貫徹，維持國家綱紀。

二、中國古代巡視的當代啟示

“一切劃時代的體系的真正的內(nèi)容都是由于產(chǎn)生這些體系的那個時期的需要而形成的?！盵19]544同時，某一制度的創(chuàng)立，絕不是憑空創(chuàng)立的，它必有淵源，早在此制度創(chuàng)立之先，已有此項制度之前身，然后漸漸地創(chuàng)立[20]169。中國共產(chǎn)黨巡視制度建設應立足當下政治社會現(xiàn)實，注重從中國古代傳統(tǒng)巡視制度中汲取養(yǎng)料。中國古代巡視的有效做法，對于當代巡視監(jiān)察的有益啟示主要有以下幾點。

(一)注重權責對等和監(jiān)督的雙向度

中國古代巡視制度強調(diào)自上而下的單向度監(jiān)控，而自下而上的監(jiān)督往往是缺位的。這自然有利于發(fā)揮巡視官員的權威性，但也往往導致巡視官員貪贓枉法。雖然歷代皇帝都意識到了巡視官員的腐敗，也采用其他監(jiān)督方法監(jiān)督巡視官員，或派心腹對包括監(jiān)察官員在內(nèi)的各地官員進行監(jiān)察，結果并未達到預期效果反倒引起監(jiān)察制度的贅余，無以消除巡視官員的腐敗現(xiàn)象。如黃宗羲在《原法》中所言：“用一人焉則疑其私，而又用一人以制其私；行一事焉則慮其可欺，而又設一事以防其欺?！盵21]22古代巡視官員腐敗的制度原因除了專制制度本身之外，還在于在具體制度設計中沒有關注權責對等。在巡視工作中加強巡視力量，有效制約了被巡視對象，但如何有效監(jiān)控巡視者的問題沒有解決，甚至導致監(jiān)督中絕對權力的產(chǎn)生?，F(xiàn)代政治學的監(jiān)督理論認為：“權力導致腐敗，絕對權力導致絕對腐敗?！盵22]342所謂絕對權力，就是沒有監(jiān)督的權力。從理論上講，監(jiān)督權力有兩條路徑：其一是外在制權，即以權力制約權力；其二是內(nèi)在約權，即提升權力意識和運用權力的責任感。因此，在推進巡視工作中，除了強調(diào)以上巡下的制度安排之外，也應強調(diào)從外在制權與內(nèi)在約權兩方面加強對巡視權力的控制。按照這種思路，中國共產(chǎn)黨巡視制度建設，應強調(diào)監(jiān)督的雙向度，注重上下監(jiān)督的結合與內(nèi)外監(jiān)督的結合。通過上下監(jiān)督的結合，加強對巡視主體與巡視對象的雙向監(jiān)督，尤其是保障和發(fā)揮黨員群眾的民主權利，強化來自民眾的民主監(jiān)督，有效擠壓絕對權力存在的空間。通過內(nèi)外監(jiān)督的配合，增強巡視主體的內(nèi)在自覺性，加強巡視主體外圍群眾的監(jiān)督，提升巡視主體接受監(jiān)督的壓力與主動性。同時，為了保障上下監(jiān)督、內(nèi)外監(jiān)督相結合，還應當按照權責對等的原則完善問責制度，從動力機制上為巡視制度乃至制度反腐增加自下而上的活力。

(二)注重巡視機構的獨立性和巡視工作的成效性

中國古代巡視機構與官員在歷史發(fā)展中有分工有合作。事實表明，當巡視監(jiān)察機構有相對獨立的體系時，巡視監(jiān)察的成效就好。巡視人員相對獨立的職責權限不僅能切割他們與巡視對象的利益紐帶，也因直接對皇帝負責和報告使他們擁有更大的權力。正是因為這些巡視機構與人員有了上可“通天”的權力，他們才能更好地“入地”巡察。借鑒中國古代巡視機構與巡視人員隊伍建設的經(jīng)驗教訓，中國共產(chǎn)黨巡視制度建設應重點關注兩點：

首先，設立相對獨立和專職的巡視組。從當下巡視組的設置看，基本上實現(xiàn)了巡視組與巡視單位分離，巡視組有一定的獨立性。由于巡視組由上級黨委派出并對上級黨委負責，與巡視對象沒有利益關系，不易受巡視對象的制約，能夠保證自身的獨立性與客觀性。但是，巡視組作為我國監(jiān)督主體之一，與紀委監(jiān)督機構間仍存在辦公場所、辦公人員的交叉，一定程度上存在對紀委依賴性較大的問題。借鑒古代自上而下獨立巡視監(jiān)察的做法，可嘗試進一步提高巡視工作的獨立性，建立專職的巡視工作機構，把辦公場所和人員編制從紀委分離出來，處理好巡視領導小組與黨委、紀委以及巡視辦的關系，形成黨委負責、紀委主導、巡視領導小組主業(yè)的格局，合作推進巡視事業(yè)[23]。

其次，注重運用巡視成果提升巡視的實效。就我國巡視組組建來看，中央和省區(qū)市黨委巡視組分別由中央和省區(qū)市黨委派出，并向中央和省區(qū)市黨委負責，保障了巡視工作的權威性。但由于巡視工作具有“臨時性”和“階段性”等特征，巡視工作的長效作用往往難以發(fā)揮。因此，一方面，“應當建立起巡視再監(jiān)督機制，即對于已被巡視的地區(qū)和單位要進行再巡視，重點是對照巡視整改情況”[24]。另一方面，應給予巡視組更大權限，甚至可以“大事奏裁，小事立斷”[17]579。此外，強化巡視組與其他部門的配合，尤其是通過監(jiān)督權與處置權的有效配合，及時解決巡視中發(fā)現(xiàn)的問題，共享巡視成果，更好地發(fā)揮巡視的警示作用。

(三)注重多種巡視方式的綜合運用與創(chuàng)新

錢穆指出：“一項好制度，若能永遠好下去，便將使政治窒息，再不需后代人來努力政治了。唯其一切制度都不會永久好下去，才使我們在政治上要繼續(xù)努力，永久改進?！盵20]35今天，中國共產(chǎn)黨推進自身巡視制度建設科學化，應吸納中國古代巡視制度的有益經(jīng)驗和技術手段。雖然古代巡視制度是用以維系專制統(tǒng)治的工具，但作為一種監(jiān)督手段有超越時代的歷史傳承性，古代巡視方法凝聚了古人的智慧，體現(xiàn)了人類的政治文明成果，可以為今天借鑒吸收。古代巡視特別關注和強調(diào)多種巡視手段的綜合運用，從而確保巡視的客觀性與成效。因此，推進巡視制度科學化應注重以下三個方面：

一是注重定期巡視與不定期巡視相結合。定期巡視是常規(guī)巡視，是定期去某地區(qū)或者某單位的專項巡視，多為發(fā)現(xiàn)問題或問題苗頭后的特定巡視，而不定期巡視因其可突破巡視程序和時間限制，更見巡視成效。將定期與不定期巡視相結合，既有利于推進巡視工作的常態(tài)化建設，也有利于提升巡視的客觀性。

二是注重明察與暗訪的結合。巡視的功能在于發(fā)現(xiàn)問題和預防問題的發(fā)生，預防問題的發(fā)生是以發(fā)現(xiàn)問題的警示功能實現(xiàn)的。所以，怎樣發(fā)現(xiàn)問題是巡視工作的重要內(nèi)容。借鑒古代巡視工作方法，發(fā)現(xiàn)問題的過程不僅需要明察，也需要暗訪，而后者相對薄弱。強化暗訪工作實際上不僅在于發(fā)現(xiàn)問題，也帶有強烈的警示性，能夠有效規(guī)避問題的產(chǎn)生。由于這種手段的隱蔽性，加之巡視范圍的全覆蓋，能夠使各個領域的人員不敢也無法對巡視工作采取應付的態(tài)度。

三是注重由“三個固定”到“三個不固定”的轉(zhuǎn)變與創(chuàng)新。巡視工作涉及的雙方是巡視者與被巡視者，雖然巡視組的相對獨立性與權威性一定程度上確保了巡視工作的真實成效，但如果摒棄獨立性中的“相對”二字，也往往導致問題的產(chǎn)生。所以，采取“巡視組長不固定、巡視對象不固定、巡視組與巡視對象關系不固定”的方略，可以切斷巡視者和被巡視者之間可能的“公關”聯(lián)系，既能較好地發(fā)揮巡視反腐的震懾性，又能保護巡視工作人員。

(四)注重巡視主體素養(yǎng)的提高與巡視隊伍建設

巡視主體是巡視中最關鍵、最活躍和最重要的因素，巡視主體的素養(yǎng)直接決定了巡視工作的成效。巡視工作是正風、糾風工作，巡視主體既要自身正，又要有糾風技能。古代注重巡視人員廉潔剛正，實際上就是對巡視主體的道德要求，注重各種巡視方法的結合創(chuàng)新實際上就是對巡視主體的能力要求。今天對巡視主體的素養(yǎng)要求沒有根本的變化，同樣要求巡視人員思想過硬、公正廉潔、紀律嚴明、素質(zhì)過硬、業(yè)務能力強，但是，其服務的主體是人民的國家而不是封建君主。強化巡視人員入口管理與在崗培訓工作，可采用組織選調(diào)、個人自薦、單位推薦和公開選拔等方式，選用作風優(yōu)良、公道正派、清正廉潔、立場堅定、理論涵養(yǎng)高和政治素養(yǎng)強的同志進入巡視工作干部隊伍[25]，建立、實施巡視工作人員的獎懲機制，通過嚴格的紀律約束為巡視干部成長創(chuàng)造良好環(huán)境，為做好巡視工作提供堅強的組織保證[26]。同時，注重提升巡視工作人員的政策水平和業(yè)務素質(zhì)，定期組織巡視工作人員進行政治理論學習，不斷提高巡視工作人員的政治敏銳性、政治鑒別力和高度責任感。巡視隊伍由一個個巡視主體組成，個體素養(yǎng)影響隊伍戰(zhàn)斗力，巡視隊伍的組建原則和運行機制也影響巡視功能的發(fā)揮。一方面，堅持選用政治立場不移、政治方向不偏的人員進入巡視隊伍，同時吸納民主黨派和無黨派人士參與巡視，適當降低老干部的比例，打造一支素質(zhì)強、業(yè)務精、作風硬、精力足的鋼鐵隊伍；另一方面，注意建立巡視隊伍利害關系回避制度和責任制度，嚴格執(zhí)行巡視工作人員的任職回避、地域回避、公務回避，以及巡視工作人員的輪崗交流，明確巡視隊伍中每位巡視主體的責任，制定和落實好巡視工作領導小組、巡視組、巡視辦工作規(guī)則，實施巡視組組長責任制。

(五)注重央地間巡視制度與巡察制度的上下對接

古代巡視制度，通過加大不同層級間巡視的有序結合，形成地方巡視與中央巡視同頻共振、上下聯(lián)動的機制來保障和提升巡視工作成效。這種上下對接的機制不僅在機構設置方面分屬中央與地方，注重央地巡視機構設置的體系化，而且在人員配備方面，注重皇帝及其派遣的巡視官員與地方巡視官員的有機對接。十八大以來，中共中央不僅有效推進了反腐倡廉工作，既“打老虎”也“拍蒼蠅”，而且提出要全面從嚴治黨。中央決定建立巡察制度，就是促進巡視制度向地方延伸，打通自上而下監(jiān)督方面的最后一公里，通過巡視巡察的有機結合實現(xiàn)自上而下監(jiān)督大領導與小干部的全覆蓋，形成對“大老虎”與“小蒼蠅”的全面震懾。新修訂的《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》要求“黨的市(地、州、盟)和縣(市、區(qū)、旗)委員會建立巡察制度，設立巡察機構，對所管理的黨組織進行巡察監(jiān)督”[27]，明確了巡視巡察監(jiān)督對象的范圍和層級。十九大報告提出“建立巡視巡察上下聯(lián)動的監(jiān)督網(wǎng)”的要求[28]。鑒于巡察制度剛剛啟動，可以借鑒巡視工作的經(jīng)驗，將巡視工作中好的做法運用到巡察工作中，結合基層干部實際治理群眾身邊的微腐敗問題。在機構設置方面，實現(xiàn)巡視與巡察的對接，地方黨委應與上級巡視巡察機構結合，加強對下一層級黨委巡視巡察工作的領導和指導，強化巡視與巡察機構的對口設置、協(xié)調(diào)聯(lián)動。各地巡察機構應堅持“上下對應，統(tǒng)一規(guī)范”的原則，按地方黨委要求建立健全巡察工作領導小組、巡察工作領導小組辦公室等機構，對巡察方法、工作權限和巡察程序做出具體規(guī)定，推進巡察制度規(guī)范化建設。同時，注重地方巡察與上級巡視機構的有機對接，尤其是對巡視辦移交給當?shù)氐膯栴}線索及時跟蹤督辦，形成巡視巡察的良性互動。在人員配備方面，實現(xiàn)巡視與巡察的對接，規(guī)避地方巡察工作人員方面存在的問題。由于巡察人員與巡察對象同屬一區(qū)域，往往致使巡察工作受熟人社會的干擾，如何選聘鐵面無私的高素質(zhì)巡察人員是問題的關鍵。借鑒巡視人員配備的經(jīng)驗，一方面，積極組建地方巡察組長庫和巡察專業(yè)人才庫，儲備巡察工作人員后備軍；另一方面，通過在巡察工作中的交叉巡察、下查一級，落實巡察工作中的回避制度，實現(xiàn)巡察工作的上下借位對接，突破熟人社會的困境。

三、結語

“從政治文化延伸出的政治生態(tài)來看，傳統(tǒng)巡視制度與當前中國的監(jiān)督體制具有結構上的契合性，這是當前黨內(nèi)巡視制度創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化傳統(tǒng)巡視制度資源的可行性基礎?！盵29]借鑒中國古代巡視的有效做法，不僅有助于我們更好地了解古代巡視制度，了解不同時代的政治生態(tài)狀況，也可以在此基礎上，古為今用，有效推進中國共產(chǎn)黨巡視制度建設科學化工作。整體而言，中國作為文明古國，保持著自身獨特且連貫性的文化傳承，歷史累積的政治資源為當下政治發(fā)展提供了豐富的經(jīng)驗。雖然時代發(fā)生了根本性變化，但歷史發(fā)展進程中既存在一些亙古不變的東西，也存在一些可創(chuàng)新發(fā)展的東西，結合時代與國情將這些東西加以現(xiàn)代轉(zhuǎn)化，既是文明古國的價值所在，也是學習歷史的意義所在。古代巡視制度作為傳統(tǒng)文化精髓的一種體現(xiàn)，在中國古代政治發(fā)展中發(fā)揮了積極的作用，成為中國古代政治的一道獨特風景，在相當長的歷史時期內(nèi)起到助力清廉的功能與作用。今天，將這些帶有一般規(guī)律性的經(jīng)驗做法加以總結，對于巡視理念方面的指導與技術層面的提升仍然不乏積極意義。但是，辯證地看，中國古代巡視制度本身也存在一些缺陷與不足，比如忠皇權的巡視意向、秩卑權重的巡視主體、包羅萬象的巡視內(nèi)容、風聞言事的巡視方法等，其中很多內(nèi)容既不合乎政治規(guī)律與人性要求，也不符合新時代政治場景。故而，在借鑒古代巡視有效做法的同時，必須摒棄古代巡視制度中的糟粕。唯其如此，在推進中國共產(chǎn)黨巡視制度建設時，才有可能真正做到厘清歷史，正視現(xiàn)實，取長補短，古為今用。