習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于加強(qiáng)一把手監(jiān)督的重要論述研究

喬德福

(華北水利水電大學(xué) 法學(xué)院，河南 鄭州 450046)

十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記從全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展的戰(zhàn)略高度，立足于新時(shí)代我黨面臨的“四大考驗(yàn)”和“四大危險(xiǎn)”的嚴(yán)峻復(fù)雜形勢(shì)，著眼于加強(qiáng)黨的長(zhǎng)期執(zhí)政能力建設(shè)，提出了一系列關(guān)于加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督的新論斷、新要求，豐富和發(fā)展了我們黨的監(jiān)督理論。習(xí)近平總書(shū)記在黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)總結(jié)大會(huì)上強(qiáng)調(diào)：“特別是要把對(duì)一把手的監(jiān)督、管理作為重中之重。”[1]175他在十八屆中紀(jì)委第六次全會(huì)上特別要求：“抓住‘關(guān)鍵少數(shù)’，破解一把手監(jiān)督難題。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子一把手是‘關(guān)鍵少數(shù)’中的‘關(guān)鍵少數(shù)’。一把手違紀(jì)違法最易產(chǎn)生催化、連鎖反應(yīng)，甚至造成區(qū)域性、系統(tǒng)性、塌方式腐敗。”[1]379-3802018年12月13日，習(xí)近平總書(shū)記在中共中央政治局第十一次集體學(xué)習(xí)時(shí)再次強(qiáng)調(diào)：“特別是要把一把手管住管好?！盵2]這些思想進(jìn)一步豐富、深化和發(fā)展了我們黨關(guān)于加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督理論，是習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的重要組成部分，是新時(shí)代全面加強(qiáng)黨的長(zhǎng)期執(zhí)政能力建設(shè)、深入推進(jìn)反腐敗斗爭(zhēng)、增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部拒腐防變能力和抵御風(fēng)險(xiǎn)能力的根本指導(dǎo)思想。

一、一把手監(jiān)督難題的表現(xiàn)

習(xí)近平總書(shū)記堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，保持戰(zhàn)略定力，直面一把手腐敗，深刻指出：“我們查處的腐敗分子中，方方面面的一把手比例不低。這說(shuō)明，對(duì)一把手的監(jiān)督仍然是一個(gè)薄弱環(huán)節(jié)?！盵3]122一把手監(jiān)督難題在于對(duì)其政治行為、民主決策、選人用人和家庭生活難以實(shí)施有效監(jiān)督。

(一)一把手政治不端難監(jiān)督

一些地方和單位的一把手個(gè)人主義、分散主義、自由主義、本位主義、好人主義、宗派主義思想嚴(yán)重，有的一把手搞圈子文化、碼頭文化，耍兩面派，做兩面人。習(xí)近平指出：有的一把手“很會(huì)偽裝，喜歡表演作秀，表里不一、欺上瞞下，說(shuō)一套、做一套，臺(tái)上一套、臺(tái)下一套，當(dāng)面一套、背后一套，手腕高得很；有的公開(kāi)場(chǎng)合要黨員、干部堅(jiān)定理想信念，背地里自己不敬蒼生敬鬼神，篤信風(fēng)水、迷信‘大師’；有的口頭上表態(tài)堅(jiān)定不移反腐敗，背地里對(duì)涉及領(lǐng)導(dǎo)干部的問(wèn)題線索不追問(wèn)、不報(bào)告；有的張口‘廉潔’、閉口‘清正’，私底下卻瘋狂斂財(cái)”[1]373—374。有的一把手形式主義、官僚主義思想行為嚴(yán)重，貫徹黨中央重大決策部署行動(dòng)遲緩，重口頭、文件落實(shí)，實(shí)際行動(dòng)上落實(shí)不深不細(xì)不到位，這種政治生活中的不端行為上級(jí)難發(fā)現(xiàn)，群眾難以檢舉監(jiān)督。

(二)一把手決策獨(dú)斷難監(jiān)督

一把手是一個(gè)地區(qū)或單位重大事項(xiàng)的決策者、組織者、推動(dòng)者，又是黨風(fēng)的示范者、引領(lǐng)者，一言一行都是導(dǎo)向，都是影響社會(huì)的風(fēng)向標(biāo)。習(xí)近平多次批評(píng)一些地方和單位的一把手決策獨(dú)斷專行，搞一言堂。習(xí)近平在參加河北省委常委班子專題民主生活會(huì)時(shí)指出：“有的一把手只講集中不講民主，習(xí)慣于逢事先定調(diào)，重大問(wèn)題不經(jīng)班子成員充分醞釀和討論拍板，甚至對(duì)多數(shù)人的意見(jiàn)也置之不理?！盵1]83有的一把手不遵守民主決策制度，重大決策不僅不征求社會(huì)意見(jiàn)，甚至繞過(guò)集體民主決策程序，自決其策，就連“三重一大”事項(xiàng)的決策也是封閉進(jìn)行，暗箱操作成常態(tài)，組織和群眾難以監(jiān)督。

(三)一把手用人不公難監(jiān)督

吏治腐敗是最大的腐敗，用人不公是吏治腐敗的突出表現(xiàn)。用人不公就是用人者公然或隱蔽地違背黨的“任人唯賢、德才兼?zhèn)洹钡脑瓌t,不公正、不公道、不公平地任用干部。在中共十八屆四中全會(huì)第二次全體會(huì)議上，習(xí)近平指出：“腐敗問(wèn)題與政治問(wèn)題往往是相伴而生的。拉幫結(jié)派這些事，搞收買(mǎi)人心這些事，沒(méi)有物質(zhì)手段能做到嗎？做不到，那就去搞歪門(mén)邪道找錢(qián)。反過(guò)來(lái)，如果有腐敗行為，那就會(huì)想著如何給自己一條安全通道，找保護(hù)傘，就會(huì)去搞團(tuán)團(tuán)伙伙，甚至想為一己私利影響組織上對(duì)領(lǐng)導(dǎo)班子配備的決定?！盵1]225有的一把手熱衷于小圈子用人，劃線用人，直接提名“自己人”；有的一把手鉆民主選拔任用干部制度的空子，假干部人事制度改革之名、行任人唯親之實(shí)，披著民主的外衣，“運(yùn)用”選人用人制度改革的“手段”，開(kāi)辟自己的“運(yùn)作”空間；有的一把手借著民主推薦和民主選舉的名義，由過(guò)去的“暗箱操作”變?yōu)椤昂戏ā比斡?，讓人覺(jué)得合情合理，使任人唯親更具欺騙性、隱蔽性,更難以監(jiān)督。最典型的做法，就是一些一把手行使“初始提名權(quán)”使任人唯親“合法”化，導(dǎo)致一些地方“不跑不送、降職使用，只跑不送、原地不動(dòng)，又跑又送、提拔重用”的現(xiàn)象時(shí)常出現(xiàn)，滋生拉票賄選、買(mǎi)官賣(mài)官腐敗現(xiàn)象。

(四)一把手生活不廉難監(jiān)督

在十八屆中紀(jì)委六次全會(huì)上，習(xí)近平指出：“從近年來(lái)查處的腐敗案件看，家風(fēng)敗壞往往是領(lǐng)導(dǎo)干部走向嚴(yán)重違紀(jì)違法的重要原因。不少領(lǐng)導(dǎo)干部不僅在前臺(tái)大搞權(quán)錢(qián)交易，還縱容家屬在幕后收錢(qián)聚財(cái)，子女等也利用父母影響經(jīng)商謀利，大發(fā)不義之財(cái)?！盵1]367有的一把手將權(quán)力私有化、家族化，一人得道，雞犬升天，特權(quán)腐敗福蔭子女親友，形成“一人當(dāng)官、家屬享受、全家腐敗、全族沾光”的現(xiàn)象。一把手八小時(shí)之外的活動(dòng)基本上處于封閉狀態(tài)，生活行為很隱蔽，普通群眾對(duì)其生活圈、社交圈、娛樂(lè)圈中的個(gè)人和家庭生活不廉行為難以發(fā)現(xiàn)。

二、一把手難以監(jiān)督的根源

長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨高度重視一把手監(jiān)督問(wèn)題，出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)市(地、州、盟)黨政正職管理的若干規(guī)定》等制度，取得了顯著成績(jī)。但是，一把手監(jiān)督管理出現(xiàn)了一些新情況新問(wèn)題，解決一把手監(jiān)督難的問(wèn)題更加迫切。“由于監(jiān)督缺位、監(jiān)督乏力，少數(shù)一把手習(xí)慣了凌駕于組織之上、凌駕于班子集體之上。”[3]122原因是多方面的，客觀上說(shuō)，一把手賦權(quán)過(guò)重、用權(quán)不規(guī)范、監(jiān)督法規(guī)缺位、監(jiān)督乏力等問(wèn)題尤為嚴(yán)重。

(一)權(quán)力過(guò)度集中，權(quán)責(zé)范圍不清

一是地位特殊，權(quán)力集中。習(xí)近平指出：“‘一把手’是黨政領(lǐng)導(dǎo)集體的‘班長(zhǎng)’，是一個(gè)地方和部門(mén)貫徹中央大政方針、省委省政府重大決策的第一責(zé)任人?！盵4]20一把手處于地區(qū)或部門(mén)單位的主導(dǎo)、核心地位，享有很高的權(quán)威，集決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)于一身，權(quán)力運(yùn)作缺乏有效的監(jiān)督制約。二是賦權(quán)過(guò)重，責(zé)任無(wú)邊。過(guò)于強(qiáng)調(diào)一把手負(fù)總責(zé)，權(quán)利和義務(wù)不清，權(quán)力與責(zé)任脫節(jié)；部分地方部門(mén)單位一把手的意見(jiàn)直接變成組織意圖，成為下級(jí)黨員干部工作的主要依據(jù)。

(二)權(quán)力公開(kāi)不夠，權(quán)力行使不明

一是權(quán)力公開(kāi)內(nèi)容范圍狹窄?！吨腥A人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)明確規(guī)定公開(kāi)“行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過(guò)程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息”，而對(duì)政府機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等并沒(méi)有明確規(guī)定公開(kāi)的義務(wù)，可見(jiàn)《條例》法規(guī)適用的范圍比較狹窄，實(shí)際上地方黨委和司法機(jī)關(guān)的黨務(wù)、政務(wù)、財(cái)務(wù)不公開(kāi)沒(méi)有法律約束機(jī)制。二是一把手權(quán)力行使不公開(kāi)。在現(xiàn)實(shí)生活中，一把手權(quán)力行使往往處于封閉狀態(tài)，暗箱操作十分便利。有的一把手決策公開(kāi)、管理公開(kāi)、結(jié)果公開(kāi)不足；有的即使公開(kāi)，也是過(guò)濾公開(kāi)、虛假公開(kāi)、搪塞式公開(kāi)、裝點(diǎn)門(mén)面式公開(kāi)；有的個(gè)人重大事項(xiàng)和家庭財(cái)產(chǎn)公開(kāi)虛報(bào)瞞報(bào)現(xiàn)象嚴(yán)重，廣大干部群眾不了解實(shí)情無(wú)法監(jiān)督。

(三)監(jiān)督法規(guī)缺位，權(quán)益保障不力

一是監(jiān)督法律缺失。目前沒(méi)有形成一部完整的《國(guó)家監(jiān)督法》，已有的《條例》法律位階太低；尤其是網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督法律制度缺失，相關(guān)法律對(duì)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督立法缺乏明確的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)和可操作的細(xì)則。二是監(jiān)督管理制度缺失。不少黨內(nèi)監(jiān)督制度規(guī)定過(guò)于抽象，具體規(guī)范少，針對(duì)一把手專門(mén)性監(jiān)督制度更少，如一把手的權(quán)限如何設(shè)置、權(quán)利運(yùn)行的程序如何規(guī)范等，缺乏針對(duì)性、可操作性的措施和辦法；有些制度剛性約束不足，軟性約束有余，成為“稻草人”，形成“破窗效應(yīng)”。

(四)監(jiān)督主體乏力，力量整合不足

一是黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)關(guān)缺乏權(quán)威不敢監(jiān)督。在十八屆中紀(jì)委三次全會(huì)上，習(xí)近平進(jìn)一步指出：“大家在一口鍋里吃飯，很難監(jiān)督別人。對(duì)地方紀(jì)委來(lái)說(shuō)，同級(jí)監(jiān)督忌諱也不少，這些年發(fā)生的一把手腐敗問(wèn)題，很少有同級(jí)紀(jì)委主動(dòng)報(bào)告的?！盵3]59雙重領(lǐng)導(dǎo)體制下的紀(jì)委人事權(quán)、財(cái)政權(quán)都掌握在同級(jí)黨委或行政首長(zhǎng)手中，受制于黨政一把手領(lǐng)導(dǎo)；紀(jì)委書(shū)記只是黨委常委會(huì)成員，紀(jì)檢干部任免掌握在同級(jí)黨委書(shū)記手中，人員編制、財(cái)政經(jīng)費(fèi)、工作和生活待遇等問(wèn)題由同級(jí)黨委、政府一把手決定。因此，紀(jì)檢監(jiān)察干部怕遭打擊報(bào)復(fù)，影響升遷，對(duì)一把手不敢監(jiān)督。

二是上級(jí)重使用輕管理疏于監(jiān)督。在第十八屆中紀(jì)委五次全會(huì)上，習(xí)近平指出：“省委領(lǐng)導(dǎo)對(duì)地市一把手多是給政策，多是鼓勵(lì)，而少有嚴(yán)格要求，少有監(jiān)督?！盵5]100一些上級(jí)組織對(duì)下級(jí)一把手重使用輕管理，存在著“一手硬，一手軟”，只注重工作實(shí)績(jī)，疏于對(duì)其思想、作風(fēng)、廉潔自律情況的監(jiān)督。

三是同級(jí)和下級(jí)怕影響前途根本不敢監(jiān)督。在參加河北省委常委班子專題民主生活會(huì)時(shí)，習(xí)近平指出：“一些領(lǐng)導(dǎo)干部因違紀(jì)違法受到處罰，幾乎都談到班子內(nèi)部監(jiān)督不夠，說(shuō)沒(méi)人提醒我，如果當(dāng)年有人咬咬耳朵，也不致于犯這么大的罪?！盵1]87在參加河南省蘭考縣委常委班子專題民主生活會(huì)時(shí)，習(xí)近平指出：“在組織生活中，一些人信奉‘自我批評(píng)擺情況，相互批評(píng)提希望’，‘你不批我，我不批你；你若批我，我必批你’，‘上級(jí)對(duì)下級(jí)，哄著護(hù)著；下級(jí)對(duì)上級(jí)，捧著抬著；同級(jí)對(duì)同級(jí)，包著讓著’?！盵3]45對(duì)一把手的行為，問(wèn)題大一點(diǎn)的，輕描淡寫(xiě)，問(wèn)題小一點(diǎn)的，淡然帶過(guò)，致使一把手沒(méi)有得到應(yīng)有的監(jiān)督。

四是監(jiān)督體系合力不足無(wú)力監(jiān)督。目前多元監(jiān)督主體職能交叉，職權(quán)不清，監(jiān)督工作互相脫節(jié)、各自為戰(zhàn)，甚至相互扯皮推諉，難以形成監(jiān)督合力；審計(jì)、統(tǒng)計(jì)等行政監(jiān)督機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)體制是以同級(jí)黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)為主的雙重領(lǐng)導(dǎo)，這些主體缺乏獨(dú)立性，對(duì)地方黨政一把手的監(jiān)督形同虛設(shè)。

三、破解一把手監(jiān)督難題的路徑

習(xí)近平總書(shū)記從新時(shí)代國(guó)家反腐敗戰(zhàn)略高度，“堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，聚焦黨內(nèi)政治生活和黨內(nèi)監(jiān)督存在的薄弱環(huán)節(jié)，著力圍繞理論、思想、制度構(gòu)建體系，圍繞權(quán)力、責(zé)任、擔(dān)當(dāng)設(shè)計(jì)制度，推動(dòng)解決黨內(nèi)政治生活庸俗化、隨意化、平淡化和黨內(nèi)監(jiān)督制度不健全、覆蓋不到位、責(zé)任不明晰、執(zhí)行不力等問(wèn)題”[6]，就破解一把手監(jiān)督難題提出一系列新要求新舉措。

(一)改革權(quán)力結(jié)構(gòu)體制，破解權(quán)力集中難題

習(xí)近平在十九大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)：科學(xué)配置黨政部門(mén)及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)權(quán)力、明確職責(zé)；完善國(guó)家機(jī)構(gòu)組織法，轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡(jiǎn)政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式。

一要完善權(quán)力結(jié)構(gòu)，以權(quán)制權(quán)。在十八屆中紀(jì)委三次全會(huì)上，習(xí)近平強(qiáng)調(diào)：合理分解權(quán)力，科學(xué)配置權(quán)力，形成科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制[3]128。要合理劃清省、市、縣各行政層級(jí)權(quán)力,劃清地方黨委與政府、職能部門(mén)之間的職能權(quán)限，明確權(quán)力運(yùn)行邊界，詳細(xì)公開(kāi)權(quán)力清單目錄；完善行政管理體制機(jī)制，深化行政審批制度改革，精簡(jiǎn)審批項(xiàng)目，打破權(quán)力壟斷，減少各類(lèi)審批權(quán)，防止和克服國(guó)家公共權(quán)力部門(mén)化，部門(mén)權(quán)力一把手化。

二要適度賦權(quán)，分解限定權(quán)力。適度分解合理限定一把手的權(quán)力，明確規(guī)定一把手不直接分管人事、財(cái)務(wù)、工程項(xiàng)目等具體事務(wù)；限定一把手干部選拔調(diào)整任用工作動(dòng)議權(quán)、推薦權(quán)、財(cái)務(wù)審批權(quán)等權(quán)力，強(qiáng)化一把手用人、決策、廉政建設(shè)等責(zé)任，減少一把手自由裁量權(quán)；形成副職分管、正職監(jiān)管、集體領(lǐng)導(dǎo)、民主決策的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，強(qiáng)化黨政組織集體或代表大會(huì)決策職能。要改革和完善干部民主選拔機(jī)制，擴(kuò)大干部工作民主；建立干部選拔任用問(wèn)責(zé)機(jī)制，嚴(yán)查提名有誤、考察不實(shí)，強(qiáng)化一把手的用人失誤責(zé)任追究。

三要積極推進(jìn)黨內(nèi)民主，以民主制約權(quán)力。2013年6月28日在全國(guó)組織工作會(huì)議上，習(xí)近平強(qiáng)調(diào)：“執(zhí)行民主集中制，一把手以身作則很關(guān)鍵。要把一把手帶頭執(zhí)行民主集中制作為加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)班子思想政治建設(shè)的重要內(nèi)容。”[1]75為此，要改革和完善黨代表大會(huì)制度、全委會(huì)和常委會(huì)制度，擴(kuò)大黨內(nèi)各層次民主，發(fā)揮黨代表大會(huì)、全委會(huì)和常委會(huì)的民主決策、民主管理、民主監(jiān)督作用，逐步建立起在黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)相互制衡的權(quán)力格局。

(二)創(chuàng)新權(quán)力公開(kāi)機(jī)制，破解權(quán)力濫用難題

習(xí)近平在十九大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)：“讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子?！盵7]

一要完善信息公開(kāi)立法，依法推進(jìn)信息公開(kāi)。加強(qiáng)政府信息公開(kāi)法立法工作，強(qiáng)化黨政一把手不履行權(quán)力公開(kāi)義務(wù)的法律責(zé)任。

二要建立一把手權(quán)力運(yùn)行公開(kāi)制度，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。推行權(quán)力清單制度，“依法公開(kāi)權(quán)力運(yùn)行流程，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，讓廣大干部群眾在公開(kāi)中監(jiān)督”[3]128。以黨務(wù)、財(cái)務(wù)、人事公開(kāi)為抓手，公開(kāi)一把手權(quán)力清單、運(yùn)行流程和權(quán)力責(zé)任，接受社會(huì)公眾監(jiān)督；推動(dòng)一把手工作信息公開(kāi)，推進(jìn)一把手“三公”消費(fèi)、家庭子女經(jīng)商辦企業(yè)、經(jīng)濟(jì)收入、財(cái)產(chǎn)婚姻狀況、重大生活事項(xiàng)等公開(kāi)申報(bào)核查制，實(shí)施新任新提拔一把手家庭財(cái)產(chǎn)和重大生活事項(xiàng)申報(bào)公示制，建立拒報(bào)、瞞報(bào)、虛報(bào)行為的發(fā)現(xiàn)和懲處機(jī)制。

三要健全依法民主決策機(jī)制，防止決策權(quán)力濫用。習(xí)近平在十九大報(bào)告中指出：健全依法決策機(jī)制，構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅(jiān)決、監(jiān)督有力的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。要把公民參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，建立一把手重大決策合法性審查、終身追究及責(zé)任倒查機(jī)制。一把手要增強(qiáng)民主意識(shí)，發(fā)揚(yáng)民主作風(fēng)，接受人民監(jiān)督，把“一言堂”變成“群言堂”。

(三)完善監(jiān)督法律制度，破解監(jiān)督無(wú)法難題

習(xí)近平在十九大報(bào)告中指出：“推進(jìn)反腐敗國(guó)家立法，建設(shè)覆蓋紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)的檢舉舉報(bào)平臺(tái)?！盵7]

一是完善反腐敗法律體系，制定反腐敗專門(mén)法。在十八屆中紀(jì)委二次全會(huì)上，習(xí)近平強(qiáng)調(diào)：培育法治理念、堅(jiān)持法治思維、善用法治方式，“加強(qiáng)反腐敗國(guó)家立法，加強(qiáng)反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，讓法律制度剛性運(yùn)行”[3]121。按照習(xí)近平總書(shū)記在十九大報(bào)告上提出的“制定國(guó)家監(jiān)察法，依法賦予監(jiān)察委員會(huì)職責(zé)權(quán)限和調(diào)查手段，用留置取代‘兩規(guī)’措施”[7]的改革已全面推進(jìn)，要進(jìn)一步推進(jìn)“不敢腐、不能腐、不想腐”機(jī)制具體化、常態(tài)化、制度化。

二是完善一把手工作生活行為監(jiān)管制度。習(xí)近平多次強(qiáng)調(diào)：完善黨內(nèi)法規(guī)制定體制機(jī)制，構(gòu)建以黨章為根本、若干配套黨內(nèi)法規(guī)為支撐的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，堅(jiān)持“于法周延、于事簡(jiǎn)便”的原則，重視制度的實(shí)用性和針對(duì)性，搞好國(guó)家法律和黨內(nèi)制度配套銜接，促使國(guó)家法律法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)制度相輔相成；維護(hù)制度的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，不能讓制度成為紙老虎、稻草人，使制度成為硬約束而不是橡皮筋，堅(jiān)持制度面前人人平等，任何人沒(méi)有超越制度的特權(quán)，制度約束力對(duì)任何人都沒(méi)有例外。堅(jiān)決糾正有令不行、有禁不止的行為。2014年12月14日在江蘇考察時(shí)，習(xí)近平強(qiáng)調(diào)：“要把日常管理和關(guān)鍵時(shí)刻管理貫通起來(lái)，把上級(jí)管理、班子管理、自身管理結(jié)合起來(lái)，把行為管理和思想管理、工作圈管理和社交圈管理統(tǒng)一起來(lái)?！盵1]235-2362020年1月13日，習(xí)近平在十九屆中紀(jì)委四次全會(huì)上強(qiáng)調(diào)：“加強(qiáng)對(duì)各級(jí)‘一把手’的監(jiān)督檢查，完善任職回避、定期輪崗、離任審計(jì)等制度，用好批評(píng)和自我批評(píng)武器?！盵8]建立健全一把手工作生活行為規(guī)范、職務(wù)消費(fèi)、金融賬戶實(shí)名、誠(chéng)信管理、裸官管理等制度，用剛性制度管人管事管權(quán)。

三是完善一把手失察失誤責(zé)任追究制?！坝袡?quán)就有責(zé)，權(quán)責(zé)要對(duì)等?！盵3]62黨委落實(shí)全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任，黨委書(shū)記是第一責(zé)任人。要明確一把手責(zé)任清單、問(wèn)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)、問(wèn)責(zé)程序、問(wèn)責(zé)措施和方式，真正做到權(quán)責(zé)明確、依規(guī)用權(quán)、依法監(jiān)督權(quán)力行使，保證一把手守責(zé)、負(fù)責(zé)、盡責(zé)；嚴(yán)格追究濫用權(quán)力，尤其是建立用人失察追究制、重大決策失誤追究制，規(guī)范一把手用人和決策責(zé)任追究，監(jiān)督約束一把手干部調(diào)整動(dòng)議權(quán)、提名推薦權(quán)和重大事項(xiàng)決策方案審定權(quán)、臨時(shí)決議處置權(quán)。建立健全一把手插手重大工程項(xiàng)目、重大資金使用等事項(xiàng)記錄制度，對(duì)違規(guī)違紀(jì)越級(jí)越位越權(quán)插手重大工程項(xiàng)目、重大資金使用等事項(xiàng)如實(shí)登記和問(wèn)責(zé)，健全源頭治理一把手違規(guī)插手工程項(xiàng)目的有效管控機(jī)制。

(四)增強(qiáng)監(jiān)督合力實(shí)效，破解監(jiān)督乏力難題

習(xí)近平在十九大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)：構(gòu)建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系，形成黨內(nèi)監(jiān)督為主、其他監(jiān)督相貫通的監(jiān)督合力，加強(qiáng)對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的日常管理監(jiān)督。

一要繼續(xù)深化紀(jì)檢監(jiān)督體制改革，提高黨內(nèi)專門(mén)機(jī)構(gòu)監(jiān)督的有效性。十八屆中紀(jì)委三次全會(huì)對(duì)黨的紀(jì)律檢查工作領(lǐng)導(dǎo)體制改革作出了部署。習(xí)近平指出：“推動(dòng)黨的紀(jì)律檢查工作雙重領(lǐng)導(dǎo)體制具體化、程序化、制度化，強(qiáng)化上級(jí)紀(jì)委對(duì)下級(jí)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)?！盵3]59落實(shí)“兩為主”“雙報(bào)告”“派駐機(jī)構(gòu)改革”等創(chuàng)新舉措，使其更加具體化、規(guī)范化，增強(qiáng)其監(jiān)督的獨(dú)立性和權(quán)威性。

二要加強(qiáng)上級(jí)黨組織和同級(jí)紀(jì)委、黨員干部對(duì)一把手的監(jiān)督。習(xí)近平在十九大報(bào)告上指出：強(qiáng)化上級(jí)組織監(jiān)督，改進(jìn)下級(jí)民主監(jiān)督，發(fā)揮同級(jí)監(jiān)督作用，加強(qiáng)日常管理監(jiān)督。在十八屆中紀(jì)委六次全會(huì)上，習(xí)近平再次強(qiáng)調(diào)：“各級(jí)黨組織要多設(shè)置一些監(jiān)督‘探頭’，使一把手置身于黨組織、黨員、群眾監(jiān)督之下?！鄙霞?jí)要多了解下級(jí)一把手日常的思想、工作、生活狀況和群眾的反映，上級(jí)黨委書(shū)記要加強(qiáng)對(duì)下級(jí)一把手的日常監(jiān)督管理；紀(jì)委要把對(duì)下級(jí)一把手監(jiān)督納入監(jiān)督重點(diǎn)，要定期將同級(jí)一把手落實(shí)主體責(zé)任、廉潔自律等情況向上級(jí)紀(jì)委報(bào)告[1]380。實(shí)行一把手定期向同級(jí)紀(jì)委全會(huì)公開(kāi)述廉評(píng)議制度，接受同級(jí)紀(jì)委委員的評(píng)議；提高黨組織民主生活會(huì)質(zhì)量，用好批評(píng)和自我批評(píng)武器；年終考核時(shí)要加強(qiáng)黨員干部對(duì)一把手述職述廉評(píng)價(jià)監(jiān)督。

三要強(qiáng)化巡視巡察監(jiān)督。習(xí)近平多次強(qiáng)調(diào)：要在創(chuàng)新機(jī)制上下功夫，要改進(jìn)中央、省巡視和市縣巡察工作，推動(dòng)巡視巡察方式方法創(chuàng)新，增強(qiáng)巡視巡察工作的機(jī)動(dòng)性、靈活性、針對(duì)性、實(shí)效性。習(xí)近平在十九大報(bào)告中指出：“在市縣黨委建立巡察制度”“深化政治巡視，堅(jiān)持發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、形成震懾不動(dòng)搖，建立巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)的監(jiān)督網(wǎng)”[7]。習(xí)近平在中共中央政治局第十一次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)指出：發(fā)揮紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公優(yōu)勢(shì)，推進(jìn)紀(jì)檢監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、派駐監(jiān)督、巡視監(jiān)督協(xié)調(diào)銜接。加強(qiáng)中央、省巡視組對(duì)地方一把手及黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、國(guó)有企業(yè)一把手政治生活、選人用人、民主決策、職務(wù)消費(fèi)等專項(xiàng)巡視監(jiān)督，推動(dòng)一把手工作圈、生活圈、社交圈、娛樂(lè)圈政治和生活行為重點(diǎn)巡視制度化、規(guī)范化，建立家庭廉潔和生活行為檔案制度。

四要強(qiáng)化人大監(jiān)督機(jī)制，提高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督權(quán)威性。早在2004年浙江省人大常委會(huì)黨組民主生活會(huì)上，習(xí)近平就指出：人大監(jiān)督是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)最高層次的監(jiān)督，要不斷強(qiáng)化監(jiān)督主體意識(shí)，不斷完善監(jiān)督機(jī)制，不斷提高監(jiān)督的實(shí)效性；突出監(jiān)督重點(diǎn)，豐富監(jiān)督形式，規(guī)范監(jiān)督程序[9]385-386。強(qiáng)化人大權(quán)力監(jiān)督職能，健全各級(jí)人大對(duì)政府及組成單位一把手的質(zhì)詢監(jiān)督機(jī)制。

五要推進(jìn)司法體制改革，維護(hù)司法公正，強(qiáng)化法律監(jiān)督。實(shí)施司法人員分類(lèi)管理，完善司法責(zé)任制，健全司法人員職業(yè)保障機(jī)制，推動(dòng)省以下地方法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理，探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄體制。加大司法公開(kāi)力度，加強(qiáng)對(duì)司法活動(dòng)的監(jiān)督。2014年1月在中央政法工作會(huì)議上，習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)：健全違反法定程序干預(yù)司法案件責(zé)任追究制，對(duì)違法干預(yù)辦案的一律給予黨紀(jì)政紀(jì)處分，造成冤假錯(cuò)案一律依法追究刑事責(zé)任[3]96。

六要健全社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。完善基層民主制度，保障人民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)；改革審計(jì)管理體制，完善統(tǒng)計(jì)體制；“以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo)，推動(dòng)人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、財(cái)會(huì)監(jiān)督、統(tǒng)計(jì)監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督有機(jī)貫通、相互協(xié)調(diào)”[8]，增強(qiáng)監(jiān)督合力和實(shí)效，把權(quán)力置于嚴(yán)密監(jiān)督之下。