普惠性教育政策實(shí)施中的問題及其解決

■張水華 查明輝

為解決入園難入園貴問題，2010年國家出臺(tái)相關(guān)政策推動(dòng)普惠性民辦學(xué)前教育發(fā)展，希望民辦幼兒園在普惠性學(xué)前教育中發(fā)揮重要作用。然而，研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前普惠性民辦學(xué)前教育具有明顯的非普惠性特點(diǎn)，主要表現(xiàn)為：保教費(fèi)居高不下，師資狀況令人擔(dān)憂，舉辦者和教師缺乏對(duì)普惠性幼兒園的相關(guān)認(rèn)知。這主要是由于多數(shù)普惠性民辦幼兒園舉辦者未取得合理的投資回報(bào)；政府提供給普惠性民辦幼兒園的財(cái)政資源有限；低收入家庭無力承擔(dān)過高的民辦學(xué)前教育成本。因此，應(yīng)通過加大政府對(duì)普惠性民辦學(xué)前教育的成本承擔(dān)，多方面幫助普惠性民辦幼兒園降低經(jīng)營成本，精準(zhǔn)幫扶低收入家庭提高教育費(fèi)用分擔(dān)能力，以推動(dòng)普惠性民辦學(xué)前教育可持續(xù)健康發(fā)展。

一、引言與研究綜述

良好的學(xué)前教育不僅對(duì)幼兒的成長發(fā)展極為關(guān)鍵，也事關(guān)國家和民族的未來。然而，入園難入園貴問題一直是中國學(xué)前教育發(fā)展的難題。一方面，公辦幼兒園數(shù)量占比日益減少，由2000年的74.8%降至2010年的32.0%①；另一方面，日益增多的民辦幼兒園（以下簡(jiǎn)稱“民辦園”）往往存在“高端園”太貴和“山寨園”質(zhì)量差兩極化現(xiàn)象［1］。為此，2010年11月，國務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》，明確規(guī)定：“積極扶持民辦幼兒園特別是面向大眾、收費(fèi)較低的普惠性民辦幼兒園發(fā)展。采取政府購買服務(wù)、減免租金、以獎(jiǎng)代補(bǔ)、派駐公辦教師等方式，引導(dǎo)和支持民辦幼兒園提供普惠性服務(wù)?！边@是國家首次出臺(tái)政策要推動(dòng)普惠性民辦學(xué)前教育發(fā)展，旨在為部分低收入家庭幼兒提供普惠性學(xué)前教育服務(wù)。普惠性幼兒園是具有辦園資質(zhì)、面向大眾、辦園規(guī)范、收費(fèi)合理、質(zhì)量較高的幼兒園，或者普及、實(shí)惠、有質(zhì)量的幼兒園。［2］

目前，學(xué)界圍繞普惠性民辦學(xué)前教育或普惠性民辦園的研究主要集中在其發(fā)展存在的問題。一是普惠性民辦園的教育質(zhì)量問題［3］［4］；二是政府對(duì)普惠性民辦園的財(cái)政資助問題［5］［6］；三是普惠性民辦園的教師生存狀態(tài)［7］或與教師相關(guān)的政策［8］。學(xué)界現(xiàn)有成果為后續(xù)研究奠定了較好的基礎(chǔ)，但關(guān)注應(yīng)然狀態(tài)的較多，考察實(shí)然狀態(tài)的不多，研究深度仍有待提升。全國民辦園數(shù)量占全國幼兒園的比例為62.2%，而江西省民辦園數(shù)量占全省幼兒園的比例為66.3%，處于全國中等偏上水平，既不像湖南（占82.8%）、河南（占78.2%）、浙江（占70.6%）等省份民辦園占比那么高，也不像新疆（占11.3%）、青海（占30.2%）、上海（占38.3%）、山西（占42.6%）等地占比那么低。基于此，筆者認(rèn)為當(dāng)前江西省普惠性民辦學(xué)前教育發(fā)展現(xiàn)狀能夠較好地反映當(dāng)前普惠性民辦學(xué)前教育發(fā)展中存在的問題，對(duì)全國很多地方均有啟發(fā)意義。因此，筆者結(jié)合課題組于2018年在江西的調(diào)研資料②，分析普惠性民辦學(xué)前教育發(fā)展的現(xiàn)狀，剖析其現(xiàn)狀的生成因素，以期為我國制定更科學(xué)合理的普惠性民辦學(xué)前教育政策提供參考，在全面放開二孩、三孩政策先后實(shí)施的背景下，提高我國普惠性民辦學(xué)前教育服務(wù)的供給質(zhì)量。

二、普惠性民辦學(xué)前教育發(fā)展的總體概貌

為推動(dòng)普惠性民辦學(xué)前教育的發(fā)展，繼2010年出臺(tái)《關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》后，2018年11月，中共中央、國務(wù)院又發(fā)布了《關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》，明確量化了普惠性民辦園的重要角色，即到2020年普惠性民辦園覆蓋率（在園幼兒占比）達(dá)30%左右。2018年11月28日，教育部基礎(chǔ)教育司司長呂玉剛在新聞發(fā)布會(huì)上進(jìn)一步指出，到2020年公辦園大概占50%，普惠性民辦園大體占30%，實(shí)現(xiàn)80%的目標(biāo)，營利性的民辦園有20%的空間。［9］從國家規(guī)劃來看，普惠性民辦學(xué)前教育的發(fā)展對(duì)普惠性學(xué)前教育至關(guān)重要。2018年，普惠性民辦園占民辦園的比重在全國已達(dá)49.5%［10］，江西約為53.9%③，似乎離國家既定的普惠性民辦學(xué)前教育的發(fā)展目標(biāo)已近在咫尺，但根據(jù)普惠性民辦園的發(fā)展現(xiàn)狀并結(jié)合調(diào)研可知，當(dāng)前我國的普惠性民辦學(xué)前教育與國家規(guī)劃的目標(biāo)還有一定的差距。

（一）保教費(fèi)居高不下

普惠性民辦園是否“實(shí)惠”，主要取決于其保教費(fèi)的高低。根據(jù)對(duì)江西省普惠性民辦園的調(diào)研可知，大部分的普惠性民辦園并不普惠，保教費(fèi)居高不下。根據(jù)江西省統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)將收入分為五等份，2018年江西省低收入戶的人均可支配收入城鎮(zhèn)為12189.6元，農(nóng)村為4141.8元。調(diào)研顯示，2018年江西省城鎮(zhèn)普惠性民辦園的年平均保教費(fèi)為7133元，占城鎮(zhèn)低收入戶人均可支配收入的58.5%，是這些家庭人均教育支出的7.2倍。江西省農(nóng)村普惠性民辦園的年平均保教費(fèi)為3378元，占農(nóng)村低收入戶人均可支配收入的81.6%，是這些家庭人均教育文化娛樂支出的4.0倍?？梢?，普惠性民辦園的平均保教費(fèi)相對(duì)于城鄉(xiāng)低收入戶而言明顯偏高。即使對(duì)城鄉(xiāng)中等收入家庭而言，普惠性民辦園的保教費(fèi)也會(huì)給他們?cè)斐梢欢ǖ呢?fù)擔(dān)。再者，《江西省普惠性民辦幼兒園認(rèn)定及扶持辦法》試行稿及修訂稿均規(guī)定，普惠性民辦園應(yīng)按規(guī)定收費(fèi)，嚴(yán)禁以興趣班等形式向家長亂收費(fèi)，但這些規(guī)定未得到落實(shí)。名義上，普惠性民辦園的保教費(fèi)未突破政府規(guī)定，但其實(shí)際保教費(fèi)遠(yuǎn)不止于此。至少91.3%的普惠性民辦園舉辦者公開表示，其幼兒園辦了額外收費(fèi)的興趣班，且興趣班的收費(fèi)都比較高。普惠性民辦園的保教費(fèi)并未實(shí)現(xiàn)真正的普惠性，這在一定程度上阻礙了普惠性民辦學(xué)前教育的發(fā)展。

（二）師資狀況令人擔(dān)憂

民辦園師資狀況的優(yōu)劣是決定民辦園能否提供高質(zhì)量普惠性學(xué)前教育服務(wù)的關(guān)鍵。根據(jù)對(duì)江西省普惠性民辦園的調(diào)研可知，當(dāng)前普惠性民辦園的師資力量依然薄弱，嚴(yán)重影響了普惠性民辦園的保教質(zhì)量。調(diào)研顯示，普惠性民辦園的師資狀況令人擔(dān)憂，主要表現(xiàn)在以下幾方面：一是教師學(xué)歷整體偏低，民辦園教師學(xué)歷大專及以上的占54.3%，高中及以下的占45.7%。2018年，江西省幼兒園教師學(xué)歷中，大專及以上的占68.3%，高中及以下的占31.7%。普惠性民辦園的師資結(jié)構(gòu)與全省幼兒園相比，高學(xué)歷的偏少而低學(xué)歷的偏多，相差14個(gè)百分點(diǎn)。二是教師專業(yè)不對(duì)口，教師是幼兒教育專業(yè)畢業(yè)的僅占42.8%，其他專業(yè)或無專業(yè)的占57.2%，專業(yè)不對(duì)口現(xiàn)象突出。三是教師流失率高，教師年均流失率為33.8%，穩(wěn)定性較差。此外，許多普惠性民辦園在“兩教一?！保堪嗯鋫鋬晌唤處煛⒁晃槐Ｓ龁T）方面不達(dá)標(biāo)，通常是“一教一?！?。普惠性民辦園的師資無論從學(xué)歷上還是專業(yè)上都沒有達(dá)到全省學(xué)前教育的平均水平，保教質(zhì)量堪憂，普惠性民辦學(xué)前教育不僅難以實(shí)現(xiàn)真正的普惠性，更勿談高質(zhì)量的普惠性學(xué)前教育。

（三）舉辦者及教師對(duì)普惠性幼兒園缺乏相關(guān)認(rèn)知

民辦園的舉辦者和教師具備普惠性幼兒園的相關(guān)理論知識(shí)，這是民辦園建成普惠性幼兒園的前提條件。根據(jù)政府相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2018年約有50%的民辦園已是普惠性的，從理論上講，這些普惠性民辦園的舉辦者與教師應(yīng)掌握了基本的普惠性幼兒園的相關(guān)理論知識(shí)。然而根據(jù)調(diào)研可知，57.1%的民辦園教師和86.7%的民辦園舉辦者表示聽過普惠性幼兒園，但對(duì)其具體的內(nèi)在含義卻表示知之甚少。這充分反映了多數(shù)民辦園舉辦者和教師對(duì)普惠性幼兒園缺乏相關(guān)認(rèn)知。缺乏相關(guān)的理論指導(dǎo)，民辦園很難建成真正的普惠性幼兒園。

綜上所述，民辦學(xué)前教育在發(fā)展過程中存在的長期問題，并未隨其中一部分民辦園被認(rèn)定為“普惠性幼兒園”而消失。當(dāng)前的普惠性民辦學(xué)前教育在發(fā)展中表現(xiàn)出明顯的非普惠性特點(diǎn)，多數(shù)普惠性民辦園名不符實(shí)。

三、普惠性民辦學(xué)前教育的“非普惠性”探究

國家出臺(tái)普惠性民辦學(xué)前教育的相關(guān)政策，是希望普惠性民辦園為部分低收入家庭的幼兒提供普惠性學(xué)前教育服務(wù)。然而通過對(duì)當(dāng)前普惠性民辦園的發(fā)展現(xiàn)狀分析可知，多數(shù)普惠性民辦園并不符合普惠性民辦學(xué)前教育的辦學(xué)宗旨，究其原因來自多方面。其中，政府不僅是公共服務(wù)的提供者，還是普惠性民辦學(xué)前教育政策的制定者、組織者、實(shí)施者、資源提供者；普惠性民辦園是普惠性學(xué)前教育服務(wù)的直接提供方；低收入幼兒家庭是普惠性學(xué)前教育服務(wù)的購買方。因此，探究當(dāng)前普惠性民辦學(xué)前教育的“非普惠性”，主要從普惠性民辦園、政府、低收入幼兒家庭三方面來考慮。

（一）舉辦者未取得合理的投資回報(bào)

普惠性民辦園舉辦者是決定民辦園能否提供優(yōu)質(zhì)普惠性學(xué)前教育服務(wù)的關(guān)鍵。

首先，當(dāng)前中國的民間資本主要為“投資辦學(xué)”而非“捐資辦學(xué)”。［5］［11］然而，一旦被認(rèn)定為普惠性幼兒園，多數(shù)普惠性民辦園舉辦者表示并不能取得合理的投資回報(bào)，這主要是因?yàn)檎从嘘P(guān)規(guī)定限制了普惠性民辦園的收費(fèi)，而給予的資助卻杯水車薪，這就導(dǎo)致普惠性民辦園的舉辦者并未真正地按照國家普惠性民辦園的收費(fèi)來經(jīng)營幼兒園。具體來說，一是多數(shù)普惠性民辦園舉辦者辦園的目的是取得合理回報(bào)，而政府的資助又很少，加之近年來物價(jià)、人力資源成本上漲幅度較大，導(dǎo)致保教費(fèi)居高不下，普惠性民辦園并不“實(shí)惠”。二是出于取得回報(bào)并降低成本的考量，多數(shù)民辦園舉辦者給予教師的工資福利待遇并不高。2017年，全國民辦園教職工年平均工資福利為3.1萬元，江西省民辦園教師年平均收入約為2.8萬元；江西省民辦園教師67.1%沒有養(yǎng)老保險(xiǎn)，55.6%沒有醫(yī)療保險(xiǎn)，76.7%沒有住房公積金。2019年也有其他調(diào)研顯示，普惠性民辦園教師平均工資僅為教育行業(yè)平均工資的45.6%，且52%的教師工資低于平均值。［6］因此，民辦園聘請(qǐng)優(yōu)秀教師以保障保教質(zhì)量難度較大。而國家出臺(tái)普惠性民辦學(xué)前教育政策，要求普惠性民辦園的保教質(zhì)量達(dá)到“普惠”水平，無疑要求民辦園舉辦者要付出更多成本聘請(qǐng)優(yōu)秀教師，但政府在限制普惠性民辦園收費(fèi)的同時(shí)給予的資助卻很少，這進(jìn)一步使得其師資狀況得不到改善，普惠性民辦園的保教質(zhì)量堪憂就成為必然。

其次，在多數(shù)普惠性民辦園舉辦者未取得合理回報(bào)的情況下，2016年國家修正的《民辦教育促進(jìn)法》中要求民辦園舉辦者在營利性和非營利性辦園之間做出選擇，這進(jìn)一步影響了普惠性民辦園舉辦者取得合理回報(bào)。對(duì)于民辦園實(shí)施分類管理改革，民辦園舉辦者有的支持贊同，有的將信將疑，也有的消極不滿。［12］主要包括兩種情況：一是對(duì)于登記為營利性民辦園的舉辦者而言，分類管理改革對(duì)其回報(bào)影響不是很大。民辦園中有少部分高端園，滿足高收入家庭幼兒的需要，它們往往不申請(qǐng)普惠性民辦園而登記為營利性民辦園。分類管理改革后，這些舉辦者的回報(bào)訴求仍可以得到滿足，只是辦學(xué)結(jié)余要按有關(guān)法規(guī)處理，此前不繳稅的狀況不再繼續(xù)。二是中國多數(shù)民辦園是為適應(yīng)中、低收入家庭而設(shè)立，辦學(xué)規(guī)模不大，回報(bào)不高，對(duì)于這些民辦園舉辦者而言，分類管理改革對(duì)其取得合理回報(bào)的影響較大。如果多數(shù)普惠性民辦園舉辦者將民辦園登記為營利性的，就要與企業(yè)一樣照章納稅，不再享有政府的優(yōu)惠，且可能影響生源，其所獲得的回報(bào)將大打折扣。如果他們將民辦園登記為非營利性的，此后便只能將辦學(xué)結(jié)余用于辦學(xué)，其取得合理回報(bào)的訴求更得不到滿足?？偠灾?，多數(shù)普惠性民辦園舉辦者無論選擇“營利”還是“非營利”，都難以取得合理的投資回報(bào)。

當(dāng)烘絲機(jī)前端煙絲檢測(cè)系統(tǒng)顯示來料信號(hào)時(shí)開始計(jì)時(shí)，工藝熱風(fēng)風(fēng)機(jī)、出料罩壓力控制器關(guān)閉。一段延時(shí)后，煙絲料頭到達(dá)滾筒入口，烘絲機(jī)由準(zhǔn)備狀態(tài)切換至啟動(dòng)狀態(tài)，前饋控制程序啟動(dòng)，前饋修正值覆蓋準(zhǔn)備狀態(tài)實(shí)際值，烘絲機(jī)Ⅰ區(qū)和Ⅱ區(qū)溫度控制器啟動(dòng)，筒壁溫度急劇上升至前饋控制所修正的溫度，滾筒轉(zhuǎn)速升至生產(chǎn)階段速度，工藝熱風(fēng)風(fēng)機(jī)以設(shè)定的風(fēng)速下限值再次啟動(dòng)，出料罩壓力恢復(fù)至設(shè)定值。當(dāng)烘絲機(jī)出口水分儀檢測(cè)到煙絲且一段延時(shí)后，烘絲機(jī)由啟動(dòng)狀態(tài)切換至生產(chǎn)狀態(tài)(圖2)。

（二）政府提供的財(cái)政資源有限

普惠性民辦學(xué)前教育要正常發(fā)展，離不開政府財(cái)政資源的支持。政府購買服務(wù)、以獎(jiǎng)代補(bǔ)、派駐公辦教師等均是政府扶持普惠性民辦學(xué)前教育發(fā)展的舉措。然而，當(dāng)前政府提供給普惠性民辦園的財(cái)政資源仍很有限。從全國來看，2018年國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占幼兒園收入比例，民辦園為7.98%，公辦園為77.88%。在每個(gè)學(xué)生年均國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)中，民辦園為465.3元，公辦園為7068.4元，民辦園僅為公辦園的6.58%。可見，政府對(duì)民辦園的資助遠(yuǎn)低于公辦園。從江西來看，為提高普惠性民辦園的覆蓋率，有的地方政府通過給予少量獎(jiǎng)補(bǔ)，鼓勵(lì)民辦園主動(dòng)加入普惠性民辦園。例如，ZDJ市JC區(qū)拿出少量資金作為獎(jiǎng)補(bǔ)，給普惠性民辦園交房租、采購物資或維修園舍等。不過，這類獎(jiǎng)補(bǔ)很少，較長時(shí)間內(nèi)也未形成制度。一直到2019年7月，江西省財(cái)政廳、教育廳才發(fā)布文件要求江西省各縣（市、區(qū)）從2020年始，給予普惠性民辦園以生均不低于200元/年的補(bǔ)助，省財(cái)政對(duì)落實(shí)到位的再給予生均100元/年的獎(jiǎng)補(bǔ)。據(jù)調(diào)研，截至2021年6月初，江西有的地方對(duì)普惠性民辦園的獎(jiǎng)補(bǔ)僅為每生200元/年。顯然，江西省普惠性民辦園的生均獎(jiǎng)補(bǔ)仍不足，僅占2018年江西城鄉(xiāng)普惠性民辦園平均保教費(fèi)的2.8%、5.9%。

（三）低收入家庭無力承擔(dān)過高的民辦學(xué)前教育成本

《國家中長期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020)》中明確規(guī)定，學(xué)前教育成本由政府、舉辦者、家庭三方共擔(dān)，家庭必須分擔(dān)一部分民辦學(xué)前教育成本。家庭分擔(dān)民辦學(xué)前教育成本的能力與兩個(gè)因素密切相關(guān)：一是民辦學(xué)前教育服務(wù)的價(jià)格，主要包括保教費(fèi)、學(xué)雜費(fèi)等；二是幼兒家庭的收入。首先，在全國幼兒園人均事業(yè)費(fèi)中，2010年民辦園為2031.4元，而公辦園為894.8元，前者是后者的2.27倍。到2018年，民辦園的人均事業(yè)費(fèi)增至5049.3元，比2010年增長了1.49倍，同期的公辦園增長了1.36倍，且民辦園與公辦園的人均事業(yè)費(fèi)差距由2.27倍擴(kuò)大到2.39倍。由此可見，民辦學(xué)前教育服務(wù)價(jià)格明顯更高，家庭承擔(dān)的教育服務(wù)價(jià)格也更高。其次，中國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)雖已取得巨大成績(jī)，但人們受益不均，相當(dāng)一部分人獲益很少。2018年，20%的城鎮(zhèn)居民月均可支配收入為1198.9元；農(nóng)村居民月均可支配收入中，20%的為305.5元，20%的為709元，20%的為1044.2元，分別僅比2010年增長了2.8%、66.8%、79.4%，均未超過同期民辦園人均事業(yè)費(fèi)1.49倍的增幅。居民收入普遍不高決定了其家庭分擔(dān)民辦學(xué)前教育成本的能力有限。

因此，上述兩方面必然帶來以下結(jié)果：一是一部分低收入家庭無力購買民辦學(xué)前教育服務(wù)。2018年，中國未入園的適齡幼兒為1043萬，約占適齡幼兒總數(shù)的18.3%。其中，相當(dāng)一部分是因無力購買民辦學(xué)前教育服務(wù)而未入園。二是一部分已入園幼兒家庭進(jìn)一步分擔(dān)民辦學(xué)前教育成本的潛力降低。雖然這部分家庭的幼兒已入園，但其家庭承擔(dān)學(xué)前教育成本的能力并不高。對(duì)于低收入家庭的家長并不在意幼兒所就讀的是否為名副其實(shí)的普惠性民辦園，他們考慮的是家庭所能分擔(dān)的學(xué)前教育成本。因此，政府要將民辦園建成價(jià)廉質(zhì)優(yōu)的普惠性幼兒園，必須提高幼兒園的軟、硬件。目前學(xué)前教育尚不屬于義務(wù)教育，這部分增加的成本不會(huì)全部由政府承擔(dān)，必然有一部分要由家庭支付，而這部分家庭分擔(dān)學(xué)前教育成本的能力本身就較小，其結(jié)果就會(huì)導(dǎo)致其中一部分已入園的低收入家庭幼兒無法再入園，而另外一部分未入園的幼兒家庭更無力承擔(dān)上漲的教育成本。所以一部分低收入家庭實(shí)際并不支持目前的普惠性民辦園建設(shè)，他們也是導(dǎo)致普惠性民辦學(xué)前教育具有非普惠性的重要因素。

四、普惠性民辦學(xué)前教育發(fā)展的路徑構(gòu)建

當(dāng)前的普惠性民辦學(xué)前教育并未實(shí)現(xiàn)真正的普惠性，民辦園的舉辦者、政府、低收入家庭等均與其“非普惠性”有關(guān)，但要將民辦幼兒園建成真正的普惠性幼兒園，其關(guān)鍵還是在政府。

（一）加大對(duì)普惠性民辦學(xué)前教育的成本承擔(dān)

從世界其他國家來看，許多國家和地區(qū)政府承擔(dān)了大部分乃至全部的學(xué)前教育成本。在經(jīng)合組織國家中，政府承擔(dān)3歲以上幼兒學(xué)前教育成本的比例由2005年的80.2%增至2016年的83%。根據(jù)聯(lián)合國教科文組織的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2019年9月有84個(gè)經(jīng)濟(jì)體實(shí)施1—4年的免費(fèi)學(xué)前教育，有38個(gè)經(jīng)濟(jì)體將學(xué)前1—3年的教育納入義務(wù)教育。［13］從私立幼兒園的經(jīng)費(fèi)來源看，大部分經(jīng)合組織國家的政府為私立幼兒園提供大量財(cái)政補(bǔ)助。［14］例如，在2006年，公共教育經(jīng)費(fèi)占私立學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)的比例美國就有76.2%，英國為93.3%，德國為72.1%，法國為94.3%，比利時(shí)為94.0%，奧地利為82.1%，丹麥為82.4%。［15］從國內(nèi)政府分擔(dān)公辦學(xué)前教育的成本來看，作為普惠性幼兒園的公辦園能以較低價(jià)格為一部分幼兒提供普惠性學(xué)前教育服務(wù)，并非其效率更高，而是政府承擔(dān)了絕大部分成本。2018年，我國生均國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占公辦園生均教育經(jīng)費(fèi)的77.88%，而占民辦園生均教育經(jīng)費(fèi)僅為7.98%。綜上，我國政府與國外相比，在民辦園教育經(jīng)費(fèi)的承擔(dān)方面明顯不足。我國政府應(yīng)根據(jù)中國當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)狀況、財(cái)政狀況并結(jié)合各地教育資源的實(shí)際情況，借鑒國際上其他與我國在人口、經(jīng)濟(jì)等實(shí)力相當(dāng)?shù)膰以趯W(xué)前教育方面的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，確定政府在學(xué)前教育成本中應(yīng)承擔(dān)的比例，讓普惠性民辦園實(shí)現(xiàn)真正的普惠性，讓那些想上公立幼兒園又上不了的低收入家庭獲得真正的高質(zhì)量的普惠性學(xué)前教育。

（二）多舉措降低普惠性民辦園經(jīng)營成本，使其取得合理回報(bào)

讓普惠性民辦園舉辦者取得合理回報(bào)是調(diào)動(dòng)其提供普惠性學(xué)前教育服務(wù)積極性的前提。由于多數(shù)民辦園舉辦者投資辦園的目的是營利，如果不能合理地取得相應(yīng)的回報(bào)，就會(huì)挫傷其提供優(yōu)質(zhì)教育服務(wù)的積極性，不利于普惠性民辦學(xué)前教育的健康發(fā)展。因此，只有普惠性民辦園舉辦者取得合理的回報(bào)，才能讓民辦園按照國家的大政方針去辦好普惠性民辦園，從而降低普惠性民辦學(xué)前教育服務(wù)的價(jià)格，并聘請(qǐng)優(yōu)秀教師提供優(yōu)質(zhì)的普惠性民辦學(xué)前教育服務(wù)，解決普惠性民辦學(xué)前教育的非普惠性問題。

政府應(yīng)多舉措讓普惠性民辦園取得合理的投資回報(bào)。首先，政府應(yīng)針對(duì)不同收費(fèi)等級(jí)的民辦園制定差異化政策，比如，在稅收方面，針對(duì)一些收費(fèi)較高的高端園，在保證其基本營利的基礎(chǔ)上應(yīng)提高他們的繳稅額度，并將所征稅收用以補(bǔ)助那些普惠性民辦園。其次，政府可以盤活閑置資產(chǎn)，比如政府管理的閑置店面、樓房等，那些適合當(dāng)作民辦園舉辦場(chǎng)地的，政府可以免費(fèi)或者以低價(jià)出租給民辦園舉辦者，以實(shí)物的方式給予他們財(cái)政資助，從而降低他們的經(jīng)營成本。最后，政府可以委派一些優(yōu)秀幼兒教師去民辦園教學(xué)，工資由政府發(fā)放，一方面可以提高民辦園的保教服務(wù)質(zhì)量，另一方面可以為民辦園舉辦者降低經(jīng)營成本。政府通過多渠道為民辦園降低經(jīng)營成本，提高保教質(zhì)量，希望民辦園舉辦者能取得投資的合理回報(bào)，提高其將幼兒園辦成真正的普惠性民辦園的積極性。

（三）精準(zhǔn)幫扶低收入家庭提高教育費(fèi)用分擔(dān)能力

入園難入園貴問題在低收入家庭中尤為突出。為提高其分擔(dān)教育成本的能力，一方面政府應(yīng)采取各種措施幫助低收入家庭增收，主要可以通過為低收入家庭提供一些就業(yè)崗位，幫助他們實(shí)現(xiàn)就業(yè)，也可以針對(duì)他們的個(gè)人特長與愛好，免費(fèi)送他們?nèi)ハ鄳?yīng)的技能學(xué)校學(xué)習(xí)，提高他們的工作能力，學(xué)成后可以向當(dāng)?shù)仄髽I(yè)優(yōu)先推薦他們就業(yè)或把他們安排在政府所需的崗位，從而提高他們的收入。對(duì)于那些有創(chuàng)業(yè)想法卻沒有創(chuàng)業(yè)啟動(dòng)資金資源的家庭，政府可以請(qǐng)相關(guān)專業(yè)人士進(jìn)行一對(duì)一幫扶，在政府力所能及的范圍給予他們政策方面的便利。

政府除采取措施幫助低收入家庭增收這一長效舉措外，短期來看，還可精準(zhǔn)補(bǔ)貼有幼兒的低收入家庭，直接減輕其學(xué)前教育成本的負(fù)擔(dān)。比如美國、英國、法國、韓國、古巴、巴西、印度等，為保障弱勢(shì)幼兒平等的學(xué)前教育權(quán)，不僅先后實(shí)施了以弱勢(shì)幼兒為重點(diǎn)的免費(fèi)學(xué)前教育政策，而且還實(shí)施了主要針對(duì)弱勢(shì)幼兒的免費(fèi)學(xué)前教育項(xiàng)目。［16］從國內(nèi)來看，有的地方已出臺(tái)了針對(duì)貧困家庭幼兒的補(bǔ)助政策。例如，2020年山東青島對(duì)民辦園符合條件的幼兒，按照同類型公辦園保教費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)予以補(bǔ)助；對(duì)普惠性幼兒園中家庭經(jīng)濟(jì)困難或孤殘兒童，給予人均2000元/年的資助。［17］中國可將這一精準(zhǔn)補(bǔ)助政策在全國推廣實(shí)行，從而減輕低收入家庭承擔(dān)學(xué)前教育成本的壓力。

學(xué)前教育事關(guān)國家和民族的未來，民辦園在學(xué)前教育發(fā)展中是不可或缺的。普惠性學(xué)前教育是國家為推動(dòng)學(xué)前教育發(fā)展、讓人民共享發(fā)展成果的一項(xiàng)重大舉措。普惠性民辦學(xué)前教育要實(shí)現(xiàn)其真正的普惠性，政府至關(guān)重要。政府應(yīng)根據(jù)中國當(dāng)前的發(fā)展現(xiàn)狀及現(xiàn)實(shí)國情，因地制宜地制定差異化政策，最大限度地分擔(dān)普惠性民辦學(xué)前教育成本，讓普惠性民辦園舉辦者取得合理回報(bào)，提高低收入家庭分擔(dān)教育成本的能力，共同推動(dòng)普惠性民辦學(xué)前教育持續(xù)健康的發(fā)展。

注釋：

①文中統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)除特別注明的外，均來源于中國教育統(tǒng)計(jì)年鑒、各地統(tǒng)計(jì)年鑒及教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)報(bào)告。

②課題組于2018年8—9月對(duì)江西省城鄉(xiāng)的92所民辦園（含48所已認(rèn)定的普惠性民辦園）的舉辦者、教師及家長共發(fā)放300份問卷，有效問卷283份，有效率94.3%，并用SPSS23.0統(tǒng)計(jì)分析軟件進(jìn)行分析。盡管此次調(diào)查屬非隨機(jī)抽樣，但樣本量遠(yuǎn)超統(tǒng)計(jì)學(xué)中規(guī)定的30個(gè)，屬大樣本，有較好代表性。此外，課題組還對(duì)8位教育部門管理者進(jìn)行了深度訪談。文中未注明出處的調(diào)研資料均來源于此。

③數(shù)據(jù)是根據(jù)《江西日?qǐng)?bào)》及《江西年鑒》中的相關(guān)數(shù)據(jù)推算而來。限于篇幅，推算過程略去，如有需要可向筆者索取。