鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理職能完善與治理能力現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型

■江國華 羅棟梁

黨的十九大報告提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為我國行政管理體制的基礎(chǔ)層級，是各項改革政策落實的前沿，也是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在治理能力現(xiàn)代化背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在基層治理職能的現(xiàn)代化演進(jìn)過程中，表現(xiàn)出治理職能定位與基層治理實際存在偏差、公共服務(wù)職能擴(kuò)張與財政投入不匹配、基層治理力量下沉不足及治理理念未轉(zhuǎn)變等問題。為解決上述問題，完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理職能的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)變，應(yīng)通過治理資源向公共服務(wù)領(lǐng)域傾斜、治理重心向基層下沉、構(gòu)建協(xié)同合作的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式以及完成治理理念的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型四個方面的調(diào)整與實施，層層遞進(jìn)，以期實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基層治理職能的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。

黨的十九屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》明確提出：“構(gòu)建簡約高效的基層管理體制。加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)，夯實國家治理體系和治理能力的基礎(chǔ)。”2020年，黨的十九屆五中全會提出“十四五”期間要努力實現(xiàn)社會治理特別是基層治理水平明顯提高的目標(biāo)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為基層政權(quán)是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基石，是全面建成小康社會的“最后一公里”［1］。長期以來，鄉(xiāng)村一直是我國國家治理體系的短板所在，影響著國家治理水平的整體提升。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國國家治理體系中最基層的政權(quán)組織，與人民群眾聯(lián)系最密切、最廣泛，其在基層治理中的職能和角色非常關(guān)鍵，對推動基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有“一線”的牽引與支撐作用。［2］在加快推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的當(dāng)下，基層治理呈現(xiàn)出重心下移、資源下沉的格局，這進(jìn)一步提升了基層治理的效能。在此背景下，從學(xué)理和實踐上梳理探討鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型特別是基層治理職能的演進(jìn)與完善就具有重大的理論價值與現(xiàn)實意義。

一、基層治理的理論回顧

我國正處于轉(zhuǎn)型時期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會分化并行，不同利益群體間的沖突與矛盾頻發(fā)，引起社會關(guān)注。治理問題，特別是基層治理受到了廣泛關(guān)注。

黨的十八屆三中全會首次在國家層面明確了治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重大命題，治理問題研究迎來新發(fā)展階段。結(jié)合黨和國家的文件與會議精神，學(xué)者就治理問題各抒己見。胡鞍鋼將治理體系與治理能力現(xiàn)代化視為現(xiàn)代政治演化發(fā)展的重要因素，涉及政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化與生態(tài)等方方面面，同時治理體系與治理能力構(gòu)成相互促進(jìn)的有機(jī)體。［3］楊冠瓊、劉雯雯認(rèn)為，當(dāng)前我國治理體系與治理能力現(xiàn)代化本質(zhì)上是治理體系與公共問題的契合過程，而公共問題的性質(zhì)隨時代變遷展現(xiàn)出多重嵌入、動態(tài)演化、主觀建構(gòu)等特質(zhì)，因此需要對國家治理體系進(jìn)行積極探索。［4］許耀桐、劉祺指出，治理現(xiàn)代化意味著治理的科學(xué)化、民主化和法治化。［5］

就國家治理體系而言，胡鞍鋼認(rèn)為，國內(nèi)治理體系主要由國家法律、黨的制度與社會制度體系三個方面構(gòu)成。［3］俞可平、唐皇鳳等具體分析了治理體系的內(nèi)涵，包括有效治理的結(jié)構(gòu)與功能，以及治理的基本問題、基本要素、基本過程與評估標(biāo)準(zhǔn)。［6］［7］雖然他們對國家治理現(xiàn)代化的論述各不相同，但大體形成將其分為治理體系與治理能力現(xiàn)代化兩部分的共同意見，治理體系注重探討多元與協(xié)商共治性，治理能力現(xiàn)代化則圍繞民主、法治等主題展開論述。［8］

黨的十九屆三中全會及相關(guān)決定明確了簡約高效的基層管理體制與基層政權(quán)建設(shè)，夯實國家治理體系和治理能力的基礎(chǔ)。習(xí)近平總書記指出，提高基層工作質(zhì)量，一靠黨的領(lǐng)導(dǎo)這一最大制度優(yōu)勢，二靠構(gòu)建簡約高效的基層管理體制，二者相輔相成，有機(jī)統(tǒng)一。推進(jìn)國家治理體系的現(xiàn)代化，須加強(qiáng)黨的基層組織建設(shè)，也需改革和完善基層管理體制。

針對基層治理現(xiàn)狀以及對國家治理體系的基礎(chǔ)定位，結(jié)合學(xué)界對治理理論的探索，基層治理研究進(jìn)一步得到發(fā)展。林尚立建議加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)以夯實治理基礎(chǔ)，推動治理重心下移以充實物質(zhì)基礎(chǔ)，推進(jìn)基層政權(quán)機(jī)構(gòu)設(shè)置與公共事業(yè)部門改革，打造服務(wù)型政府。［9］周振超以條塊關(guān)系的視角，通過分析基層管理體制的結(jié)構(gòu)性，特別是對條塊矛盾、權(quán)責(zé)失衡、職責(zé)失序、考核偏差、形式主義等問題的辨析，提出了健全職責(zé)體系、完善協(xié)同機(jī)制以及規(guī)范檢查考核等建議，探索構(gòu)建簡約高效的基層管理體制。［10］曹曉東、李蓉蓉認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力現(xiàn)代化應(yīng)考察主體能力、過程能力與結(jié)果能力三方面，并關(guān)注制度環(huán)境、人才隊伍和治理對象的密切影響，從完善制度設(shè)計、強(qiáng)化制度落實、提高干部能力等方面提出關(guān)于基層治理能力現(xiàn)代化的對策。［11］［12］

由此可見，當(dāng)前對于基層治理的研究繼承和發(fā)展了政府治理理論，并抓住基層特質(zhì)所帶來的制度地方性與實踐復(fù)雜性等特點對基層治理研究提出更高要求，但是缺少以基層政府職能為視角進(jìn)行考量。因此，本文基于對基層治理現(xiàn)代化演進(jìn)中基層政府職能現(xiàn)狀與問題的陳述，對基層治理能力的提升進(jìn)行理論探索。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理職能

通過文獻(xiàn)梳理可知，社會治理體系是由社會治理主體、規(guī)則、機(jī)制以及目標(biāo)四個要素所構(gòu)成的規(guī)范社會行為的一系列制度。這其中，社會治理主體是指參與社會治理的行為主體及其在一定規(guī)則下形成的職能職責(zé)定位和網(wǎng)絡(luò)關(guān)系結(jié)構(gòu)。［13］鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在基層治理中的職能，主要是根據(jù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展、解決“三農(nóng)”問題、建設(shè)社會主義新農(nóng)村以及鄉(xiāng)村振興等需要來具體確定，其職能配置應(yīng)當(dāng)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務(wù)呈正金字塔型。［14］鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能職責(zé)定位、網(wǎng)絡(luò)關(guān)系結(jié)構(gòu)即其機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制情況直接決定了基層治理的效能與效果。當(dāng)前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在基層治理中主要存在四種職能。

一是政治引領(lǐng)職能。習(xí)近平總書記反復(fù)強(qiáng)調(diào)，旗幟鮮明講政治是我們黨作為馬克思主義政黨的根本要求，是共產(chǎn)黨人最鮮明的本質(zhì)特征，要善于從政治上把大局、看問題，善于從政治上謀劃、部署和推動工作。在新時代，必須把堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)貫穿于深入推進(jìn)國家治理能力現(xiàn)代化的全過程。我國廣大基層地區(qū)直接面向群眾，處在群眾工作的第一線,是我們黨群眾基礎(chǔ)的重要依托。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為基層治理的引導(dǎo)與落實主體，應(yīng)將黨的基本思想與路線貫徹到基層治理的全過程。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層治理中要履行好政治引領(lǐng)職能，發(fā)揮好戰(zhàn)斗堡壘作用，積極跟進(jìn)黨中央最新的指導(dǎo)思想及方針政策，以其作為基層治理的行動指南，以中國特色社會主義政治體系為引領(lǐng)，推進(jìn)社會治理現(xiàn)代化。

二是經(jīng)濟(jì)財政職能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)在基層治理事務(wù)中，都需要以一定的財力作為保障，資金一部分來源于國家財政，另一部分由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自行籌集。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府設(shè)置了財政部門專職負(fù)責(zé)財務(wù)工作，以引領(lǐng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)領(lǐng)域各項事業(yè)的發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政管理能力的提升，有利于統(tǒng)籌各項資金，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，改善人民生活。就財政制度的“收入、支出和管理”三個要素來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革的最終目標(biāo)是建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、財力和事權(quán)相匹配的行政管理體制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運行的內(nèi)在要求是服務(wù)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能履行，應(yīng)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府特定階段、職能相適應(yīng)，其財政體制也應(yīng)有所不同。［15］同時，財政收支一定程度反映了基層政府治理能力的強(qiáng)弱，基層政府財政收支方式的改變會導(dǎo)致政治結(jié)構(gòu)和活動方式的變化。［16］鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能是鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的基礎(chǔ)和支撐以及建設(shè)服務(wù)型政府的重要保障，其重要性不言而喻。

三是公共服務(wù)職能。公共服務(wù)就是提供的服務(wù)滿足公共需要，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村的公共服務(wù)體系中處于核心地位，是農(nóng)村公共服務(wù)的供給主體。［17］鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共服務(wù)職能是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行基層社會治理的一種手段，同時是自身職能的重要組成部分，被視為鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革和農(nóng)村發(fā)展的重要目標(biāo)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理一方，具有對公共資源分配的權(quán)力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一項重要職能是將公共資源轉(zhuǎn)化成對鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民公共服務(wù)的能力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是最基層的政府，主要職能是提供公共服務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供的公共服務(wù)主要涉及基本公共教育服務(wù)、勞動就業(yè)服務(wù)、社會保險服務(wù)、基本社會服務(wù)、基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、公共文化體育服務(wù)等方面。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人民日益增長的美好生活需要等實際情況，基層政府的公共服務(wù)職能呈現(xiàn)增強(qiáng)與內(nèi)容不斷豐富的趨勢。

四是社會管理職能。社會管理能力是對社會中存在及發(fā)生的事務(wù)進(jìn)行全方位協(xié)調(diào)管理的能力。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，其管理對象主要為所轄的農(nóng)村地區(qū)。這些地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)普遍較為薄弱，民眾素質(zhì)參差不齊，社會情況總體比較復(fù)雜，各種矛盾叢生，因此需要賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府充分的社會管理職能，這從這些年國家大力倡導(dǎo)和推行的政府職權(quán)下沉改革即可以看出。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》，要求到2020年現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理的制度框架和政策體系基本形成，到2035年黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系更加完善。具體任務(wù)包括：完善村黨組織領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)村治理的體制機(jī)制，發(fā)揮黨員在鄉(xiāng)村治理中的先鋒模范作用，規(guī)范村級組織工作事務(wù)，增強(qiáng)村民自治組織能力，豐富村民議事協(xié)商形式，全面實施村級事務(wù)陽光工程，積極培育踐行社會主義核心價值觀，實施鄉(xiāng)風(fēng)文明培育行動，發(fā)揮道德模范引領(lǐng)作用，加強(qiáng)農(nóng)村文化引領(lǐng)，推進(jìn)法治鄉(xiāng)村建設(shè)，加強(qiáng)平安鄉(xiāng)村建設(shè)，健全鄉(xiāng)村矛盾糾紛調(diào)處化解機(jī)制，加大基層小微權(quán)力腐敗懲治力度，加強(qiáng)農(nóng)村法律服務(wù)供給，支持多方主體參與鄉(xiāng)村治理，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村為農(nóng)服務(wù)能力，總共17項主要任務(wù)。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基層治理職能現(xiàn)代化演進(jìn)中的困境

從目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能職責(zé)定位來看，其與我國基層實際存在較大偏差，很難滿足基層事務(wù)治理的需要，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在落實基層治理職能中面臨諸多實踐困境。

（一）治理職能定位與基層治理實際存在偏差

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為最基層的行政機(jī)構(gòu)，直接負(fù)責(zé)國家各項方針政策在鄉(xiāng)村社會的落實，是聯(lián)系國家與鄉(xiāng)村社會的紐帶。［18］然而，就當(dāng)前我國法律法規(guī)以及相關(guān)中央政策對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的角色定位而言，其與基層實際尚存在一定偏差。

其一，經(jīng)濟(jì)財政職能與時代需求存在偏差。首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的經(jīng)濟(jì)措施難以適應(yīng)市場需求。改革開放后,我國經(jīng)濟(jì)體制從計劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向社會主義市場經(jīng)濟(jì),市場在資源配置中發(fā)揮越來越重要的作用,而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的經(jīng)濟(jì)激勵性措施因易忽視市場真實需求,且前置性審批程序較煩瑣，反而對鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到阻礙作用，難以適應(yīng)新時代需求。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府經(jīng)濟(jì)管理理念難以適應(yīng)市場變化?；鶎诱匾暯?jīng)濟(jì)管理而忽視經(jīng)濟(jì)服務(wù)職能，經(jīng)濟(jì)管理模式單一固化，經(jīng)濟(jì)管理理念落后，已無法適應(yīng)日益復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)環(huán)境與多元的經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢。

其二，“大部門”式機(jī)構(gòu)設(shè)置徒具形式。我國前期改革已經(jīng)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政工作機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位進(jìn)行了優(yōu)化調(diào)整，從規(guī)范機(jī)構(gòu)設(shè)置、整合管理資源角度來看，這些改革是非常必要的。但在實際工作中，“大部門”式的設(shè)置只是徒具形式，其內(nèi)部辦公仍然是相互獨立的，不利于實際工作的有序開展。在實踐中，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了便于開展工作，仍然按照先前“七站八所”式進(jìn)行分工，這使得現(xiàn)行機(jī)構(gòu)設(shè)置在運行中成了一種擺設(shè)。此外，在行政編制不足、人數(shù)空缺的情況下，行政編制總量得到控制甚至實際空缺，但行政崗位使用事業(yè)編制人員甚至使用“以錢養(yǎng)事”、公益性崗位、臨時聘用等無編制人員的現(xiàn)象，仍然較為普遍。

（二）治理職能擴(kuò)張與財政投入不匹配

地方治理的概念和傳統(tǒng)地方自治或管理的差別，主要在于地方政府并不只是扮演政策規(guī)劃和執(zhí)行的角色，而必須吸收外在參與治理主體，并充當(dāng)公共資源、公共服務(wù)的協(xié)調(diào)者角色。［19］隨著政府定位從管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)型，作為基層政權(quán)組織的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為完成這一使命的重要載體。［20］在此背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的社會管理職能與公共服務(wù)職能有所擴(kuò)張，社會管理面擴(kuò)大，服務(wù)理念增強(qiáng)，服務(wù)項目增多，這意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)在社會管理與公共服務(wù)領(lǐng)域加大人力與財力的投入。然而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政分配并未隨治理職能的擴(kuò)張而調(diào)整，這就導(dǎo)致職能擴(kuò)張與財政投入之間的緊張度加劇。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理職能的擴(kuò)張與財政投入的不匹配，引發(fā)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足、鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)負(fù)擔(dān)較重等問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向“服務(wù)型政府”的角色轉(zhuǎn)變面臨掣肘。一方面，在職能分布上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)大量社會職能，許多本不應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)的事權(quán)不斷下移，其職責(zé)涉及鄉(xiāng)村社會治理的多個領(lǐng)域。另一方面，在財權(quán)上，鄉(xiāng)級財政是典型的“吃飯”型財政。不管是基礎(chǔ)建設(shè)還是民生項目，都必須爭取上級的資金、項目支持。但是，信息不靈、規(guī)劃不強(qiáng)、規(guī)模不夠、配套資金不足等問題，使得鄉(xiāng)級財政在爭取資金時困難重重。而上級政府分配給各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移支付數(shù)額有限，無力支持鄉(xiāng)村社會各項事業(yè)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府支出高度依賴財政轉(zhuǎn)移支付，缺乏財政自主權(quán)，基本成為縣級政府的“執(zhí)行部門”。［21］

（三）治理力量下沉不足

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在基層治理中面臨的一個重要問題是治理力量下沉不足，主要表現(xiàn)在治理重心、治理人員與治理資源未全面下移?；鶎拥闹卫砹α颗c治理資源較薄弱,賦予的管理權(quán)限和資源較少。根據(jù)民政部這幾年對全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)和城市街道社區(qū)建設(shè)情況的調(diào)查可知，基層政權(quán)普遍面臨的困難是:權(quán)責(zé)不統(tǒng)一、事權(quán)大于職權(quán),經(jīng)費不足、財政運行困難,人員有限,干部能力不足，等等。［9］

第一，行政職權(quán)過窄。依照我國頂層制度設(shè)計，當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府僅享有對規(guī)劃區(qū)內(nèi)違反規(guī)劃建筑的拆除等幾項非常有限的行政職權(quán)。但實踐中，隨著市場監(jiān)管屬地管理、提高效率的實際需要，以及縣級政府主管部門基層派出機(jī)構(gòu)的大量撤銷，鄉(xiāng)鎮(zhèn)有諸多市場監(jiān)管的現(xiàn)實需要。［22］少部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可能通過法律法規(guī)規(guī)章授權(quán)或者行政委托的形式獲取了綜合行政執(zhí)法權(quán)，但絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并沒有執(zhí)法權(quán)，卻實際承擔(dān)著轄區(qū)內(nèi)除行政處罰、行政許可及行政強(qiáng)制以外的市場監(jiān)管職能。隨著簡政放權(quán)，除跨地市州執(zhí)法事項和重大行政許可事項外，絕大多數(shù)行政許可、服務(wù)、市場監(jiān)管和執(zhí)法職能被取消或下放，還有一些則轉(zhuǎn)變?yōu)榉切姓S可事項或者事中事后監(jiān)管事項，但“編隨事走，財隨事轉(zhuǎn)”未匹配和落實到位,縣級體制壓力傳導(dǎo)和下移至鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府。

第二，治理資源下沉不足。這種治理資源不足主要表現(xiàn)在以下幾方面：（1）人員調(diào)配不科學(xué)。近些年縣鄉(xiāng)關(guān)系的調(diào)整不斷弱化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力，如工商、稅收、林業(yè)等部門作為縣級職能部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的派駐機(jī)構(gòu)，人權(quán)、事權(quán)、財權(quán)屬于上級部門，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對它們的管理權(quán)名存實亡，呈現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“責(zé)任無限大，權(quán)力無限小”的怪象。（2）基層人大治理作用有待提升。基層治理主要由基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主導(dǎo)，基層人大作用被弱化，主要表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大普遍沒有充分發(fā)揮憲法和法律規(guī)定的相應(yīng)作用。［23］（3）政社治理資源未統(tǒng)籌調(diào)控。在當(dāng)前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中，重政府包攬、輕多方參與的現(xiàn)象還較為普遍，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理工作往往成了政府的“獨角戲”?；鶎诱蔀閲以谏鐓^(qū)層面的治理單元，忽視了社會力量參與基層社會治理。［24］

（四）治理理念未完成現(xiàn)代化轉(zhuǎn)變

要完成從“全能管理型政府”到“服務(wù)型政府”理念的轉(zhuǎn)變，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還需要較長時間。結(jié)合當(dāng)前實際，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在基層治理理念上主要存在以下幾點不足：（1）利用人情關(guān)系來進(jìn)行治理。比如，在村組選舉中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一般會利用人情優(yōu)勢進(jìn)行游說，找群眾談話，集合鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，對其思想進(jìn)行統(tǒng)一。（2）過度采用管控方式。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在治理時并不重視服務(wù)，無視效率和公平，只重視管理控制，沒有行政權(quán)力的邊界意識，對各個領(lǐng)域進(jìn)行過度控制，導(dǎo)致行政權(quán)力的泛化與濫用。（3）局限于行政推動方式。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在履職時沒有從實際出發(fā)，忽視多樣化和個性化需求，致使一刀切等現(xiàn)象屢屢出現(xiàn)。（4）可持續(xù)發(fā)展理念不強(qiáng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一項重要任務(wù)就是為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供支持，但其在發(fā)展經(jīng)濟(jì)時可能會忽略可持續(xù)發(fā)展。比如，為了加快當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府引進(jìn)一些高污染、高耗能的工業(yè)企業(yè)，發(fā)展理念仍停留在粗放型經(jīng)濟(jì)增長方式上。

四、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基層治理職能的完善

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)是行政系統(tǒng)不可替代的重要環(huán)節(jié),起著溝通信息、傳達(dá)政策、分配資源和組織群眾的重要作用。［25］隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型和社會職能的擴(kuò)張，原有職能定位已無法滿足服務(wù)型政府的要求?！拔逯我惑w”的基層社會治理體系的構(gòu)建，有助于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)對基層治理實踐中的困境?？茖W(xué)確權(quán)并合理配置各類資源，調(diào)動社會各方面力量，最終實現(xiàn)善治。具體而言，要在明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理主體地位的前提下，科學(xué)配置其法定職能，構(gòu)建以協(xié)力治理為核心的治理結(jié)構(gòu)并優(yōu)化治理理念。

（一）簡政放權(quán)，治理資源向公共服務(wù)領(lǐng)域傾斜

國家應(yīng)當(dāng)按照責(zé)、權(quán)、利相統(tǒng)一的原則，正確劃分縣鄉(xiāng)、縣直部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的財權(quán)、人權(quán)、事權(quán)、物權(quán)，明確縣與鄉(xiāng)、鄉(xiāng)與村之間的關(guān)系。既不能權(quán)力在上、責(zé)任在下——權(quán)責(zé)不對等，也不能籠統(tǒng)地對鄉(xiāng)鎮(zhèn)搞“屬地管理”、一票否決。相反，國家要逐步精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府減負(fù)降壓。首先，不得將縣級政府部門的職責(zé)轉(zhuǎn)嫁給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；其次，明確應(yīng)由縣級政府部門完成的行政事務(wù)，實行以縣為主、鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)助的體制，徹底厘清縣直部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)間的執(zhí)法權(quán)責(zé)問題；再次，由縣級黨委政府統(tǒng)籌縣直部門分散的監(jiān)督指導(dǎo)權(quán)，統(tǒng)籌上下級權(quán)力邊界，整合橫向監(jiān)督間的縫隙，建立縣鄉(xiāng)之間既相互制約又相互協(xié)調(diào)的行政管理體制，增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展能力；最后，支持多方主體參與鄉(xiāng)村治理，以群眾需求為導(dǎo)向、社會組織為載體和社會工作者為支撐，形成政府與社區(qū)、社會組織、社會工作者“互聯(lián)、互動、互補(bǔ)”的服務(wù)性治理方式。

（二）重心下移，推動治理力量向基層下沉

我國目前正在經(jīng)歷由“秩序行政”到“服務(wù)行政”的治理轉(zhuǎn)型，相應(yīng)的政府在治理中所扮演的角色也逐漸由“統(tǒng)治者”“管理者”向“合作者”“服務(wù)者”過渡。［26］同時，要盡可能地在人力、物力、財力上向基層作適當(dāng)傾斜,為基層開展工作創(chuàng)造必要的條件。［9］因此,基層政權(quán)的治理重心與治理資源要盡可能下沉。

第一，治理重心向基層下移，做到政策到位，機(jī)制完善。黨的十九大報告提出“深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革”“建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為直接面向人民群眾的機(jī)構(gòu)，承擔(dān)與人民群眾生產(chǎn)和生活密切相關(guān)的各項事務(wù)，因此，治理重心下移十分有必要。在重心下移的同時，相關(guān)政策與配套機(jī)制必須同步完善。首先，要有政策保障，通過立法的完善提供權(quán)限下放的法律依據(jù)［25］，通過多樣化形式將各項行政權(quán)限下放。其次，對體制機(jī)制要進(jìn)行相應(yīng)改革，構(gòu)建簡約高效的基層管理體制,推進(jìn)直接服務(wù)民生的公共事務(wù)部門改革,改進(jìn)服務(wù)方式,最大限度方便群眾。

第二，治理資源向基層下沉，確?；鶎佑腥擞袡?quán)有物。改革開放以來,基層政府承擔(dān)的公共服務(wù)、社會保障等方面的事務(wù)越來越多,許多基層政府部門擁有直接服務(wù)民生的職能和任務(wù)。為了更好地服務(wù)民生,最大限度地方便人民群眾,治理資源應(yīng)向基層下沉，以確?；鶎诱?quán)的職能擴(kuò)張落實到位。治理資源的下沉主要包括人力資源、財力資源以及基礎(chǔ)設(shè)施配套等方面，要以公共服務(wù)為著力點，創(chuàng)新服務(wù)方式，供給高質(zhì)量的治理資源，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。

（三）協(xié)同治理，構(gòu)建科學(xué)合理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理結(jié)構(gòu)

改革開放以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理變遷和角色轉(zhuǎn)型與社會轉(zhuǎn)型同步，協(xié)同治理是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的構(gòu)建方向。應(yīng)整合基層政府的審批、服務(wù)、執(zhí)法力量，提升財權(quán)、事權(quán)、人事權(quán)的落實效率，構(gòu)建科學(xué)合理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理結(jié)構(gòu)。

其一，加強(qiáng)與上級部門的聯(lián)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要落實國家的各項政策，必須加強(qiáng)與縣級部門的溝通，防止政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差。同時，必須明確縣級部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的職能和定位，縣級部門不應(yīng)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接發(fā)文，必須通過縣級政府轉(zhuǎn)發(fā)，理順二者之間的關(guān)系。至于業(yè)務(wù)指導(dǎo)工作，則應(yīng)以溝通為主，提升效率。

其二，加強(qiáng)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門的領(lǐng)導(dǎo)。國家政策的貫徹落實必須依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門的執(zhí)行。要建立完善的鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門管理體制機(jī)制，充分調(diào)動工作人員的積極性，結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H及服務(wù)需求配置專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在基層治理中的各項職能。

其三，落實派駐機(jī)構(gòu)管理。完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)與派駐機(jī)構(gòu)相互支持、協(xié)調(diào)配合的工作機(jī)制。以條塊結(jié)合的方式對派駐機(jī)構(gòu)進(jìn)行考核，其主要負(fù)責(zé)人的任免需事先征得鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委同意。鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法辦公室作為基層執(zhí)法平臺，負(fù)責(zé)統(tǒng)一協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)的執(zhí)法力量，與派駐執(zhí)法中隊進(jìn)行聯(lián)合執(zhí)法，切實加強(qiáng)基層管控合力。

其四，充分尊重鄉(xiāng)村自治，維護(hù)社會穩(wěn)定。村民自治成為鄉(xiāng)村治理的基礎(chǔ)性制度安排，鄉(xiāng)政村治成為我國農(nóng)村社會的基本治理架構(gòu)。一方面，要充分發(fā)揮村民自治組織的作用，對于農(nóng)村農(nóng)民內(nèi)部事務(wù)，通過民主程序加以解決，從而政府可以將更多精力投放在公共服務(wù)等領(lǐng)域；另一方面，落實社會穩(wěn)定工作，加強(qiáng)本區(qū)域的社會治安綜合治理工作，維護(hù)好人民安全及社會正常秩序。

（四）優(yōu)化理念，完成治理理念現(xiàn)代化轉(zhuǎn)變

其一，轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部治理思維。從源頭上根除鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部“官本位”的價值理念，強(qiáng)化服務(wù)意識，發(fā)展積極正面的政績觀。以保障農(nóng)民的利益為第一要務(wù)，各項政策的貫徹落實都必須以此為前提。

其二，強(qiáng)化對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的培養(yǎng)與使用。我國公務(wù)員考核及錄用機(jī)制的完善有力提升了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的綜合素質(zhì)，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的培養(yǎng)和使用尚有進(jìn)一步優(yōu)化空間。強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的培養(yǎng)與使用有助于加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)代化。當(dāng)前，我國已經(jīng)邁入社會轉(zhuǎn)型的發(fā)展層面，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)型的過程中，必須大力培養(yǎng)和使用高素質(zhì)綜合人才。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在選拔和錄用人才時應(yīng)提高標(biāo)準(zhǔn)，在錄用后要及時開展相應(yīng)培訓(xùn)，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部綜合素質(zhì)。

其三，建立完善的考核機(jī)制。考核機(jī)制對政府的有效運作具有重要作用?？茖W(xué)完善的考核機(jī)制，有利于提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工作熱情和工作效率?？己瞬皇峭Ａ粼诒砻嫘问?，考核的目的在于通過具體考核目標(biāo)的設(shè)置和實現(xiàn)，來優(yōu)化政府的行政能力，提升整體的政府性能，以此來響應(yīng)大眾的各類需求，達(dá)到權(quán)為民、利為民的效果。

五、結(jié)語

在國家治理能力現(xiàn)代化視域下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型也面臨相應(yīng)挑戰(zhàn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理重心在現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型中有所調(diào)整，治理職能隨之相應(yīng)改變。為完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)以治理力量與治理資源下沉為著力點，構(gòu)建協(xié)同治理的治理模式，完善事權(quán)與財權(quán)的分配方案，落實現(xiàn)代化治理理念，進(jìn)而完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理職能的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，最終提升國家治理能力現(xiàn)代化。