司法機關(guān)參與環(huán)境治理的實踐闡釋及匡正路徑

■陳幸歡

對兩高工作報告等的分析表明，司法機關(guān)通過個案生態(tài)修復(fù)、司法或檢察建議、配合黨政機關(guān)的治理行動、行政執(zhí)法與司法銜接等方式參與環(huán)境治理。這契合了環(huán)保行政機關(guān)治理能力不足的制度需求；并產(chǎn)出了高性價比的司法效益。經(jīng)此，司法權(quán)在環(huán)境治理領(lǐng)域得以擴張，司法機關(guān)在體制內(nèi)的競爭力和影響力得以提升，環(huán)境司法及治理功能的正當性得到證明。但弊病在于，司法權(quán)行使方向偏離導(dǎo)致功能異化；著力點錯位導(dǎo)致環(huán)境行政權(quán)虛化和效能低下。據(jù)此匡正路徑在于：模式上基于功能主義對方向進行糾偏，司法機關(guān)從參與治理轉(zhuǎn)向保障督促行政機關(guān)履職；路徑上基于邊際均衡各有側(cè)重，檢察機關(guān)以行政公益訴訟為主，法院致力于修復(fù)性和預(yù)防性判決，行政處罰應(yīng)擴張修復(fù)功能。

對于司法機關(guān)而言，“多出快出司法政績的利益驅(qū)使是最直接的動力機制”［1］(P86)。左衛(wèi)民實證分析認為：“司法機構(gòu)的一些實踐，表現(xiàn)為出于部門利益而進行某種擴權(quán)式的實踐創(chuàng)新。”［2］(P129)那么在蓬勃發(fā)展的環(huán)境司法領(lǐng)域，法檢兩院除辦案職能之外，是否可通過生態(tài)修復(fù)等方式，不斷涉入環(huán)境治理領(lǐng)域，實際上承擔環(huán)境治理功能，進而提升自己在體制內(nèi)的競爭力和影響力，是值得思考的問題。若確實如此，則其參與環(huán)境治理的方式、效果、問題及改進等，學(xué)界鮮有觸及。環(huán)境治理是社會治理和國家治理的重要組成部分，研究上述問題對推進我國國家治理能力現(xiàn)代化具有不可或缺之意義?；诖?，本文以2015—2020年的兩高工作報告，以及江蘇、福建、貴州三個環(huán)境司法先進省份的省級兩院工作報告為基礎(chǔ)進行基于文本的分析。為解決工作報告表述簡短原則，而導(dǎo)致樣本不足的問題，同時結(jié)合無錫中院、龍巖中院、漳州中院、清鎮(zhèn)法院，在全國環(huán)境資源司法實踐基地第二屆聯(lián)席會議上所提交的書面經(jīng)驗交流材料（以下簡稱基地會議材料）進行分析。①

一、司法機關(guān)參與環(huán)境治理的方式

法檢兩院作為主業(yè)辦案的司法機構(gòu)，在環(huán)境司法領(lǐng)域，通過個案生態(tài)修復(fù)、司法或檢察建議、參與黨政機關(guān)的環(huán)境治理行動、兩法銜接等方式，循序漸進地參與本屬于行政機關(guān)職責領(lǐng)域的環(huán)境治理。

（一）通過個案的生態(tài)修復(fù)

兩高工作報告均自2015年開始存在通過具體案件的辦理情況表述了生態(tài)修復(fù)和環(huán)境治理的內(nèi)容。且均表述了泰州市環(huán)保聯(lián)合會提起的環(huán)境民事公益訴訟案，該案法院判決污染企業(yè)賠償1.6億余元的修復(fù)費用。這表明法檢兩院在就案辦案以外，開始以環(huán)境公益訴訟為抓手參與環(huán)境治理。

最高人民法院（以下簡稱最高法）2016年的工作報告和最高人民檢察院（以下簡稱最高檢）2015年的工作報告，均首次采用“勞務(wù)代償”“異地補植”“補植復(fù)綠”等修復(fù)性責任承擔方式，并將上述修復(fù)性責任的承擔，作為衡量案件辦理效果的指標。換言之，法檢兩院開始將環(huán)境修復(fù)的效果作為自身的工作業(yè)績，并主動承擔環(huán)境治理功能。最高檢在工作報告中對于環(huán)境治理效果的表述，較之最高法更為直接和具體，這或許與檢察機關(guān)擁有具有主動性的偵查權(quán)有關(guān)。

法檢兩院在工作報告中，對于通過具體案件實現(xiàn)環(huán)境治理效果的表述方式，分為具體事例、司法模式或舉措、具體數(shù)據(jù)三種。具體事例方面，2016年最高檢的工作報告，表述了貴州省錦屏縣7家石材公司排污的事例。該事例中，檢察機關(guān)對于不履行監(jiān)管職責的環(huán)保行政機關(guān)提起行政公益訴訟，經(jīng)過法院判決確認違法之后，該案的環(huán)境治理效果開始顯現(xiàn)。從該縣環(huán)保局不履行監(jiān)管職責，到該縣對全縣非煤礦山進行集中整治，該案推動環(huán)境治理的效果超出了具體案件所涉7家公司，實現(xiàn)了對全縣非煤礦山的環(huán)境治理。

2019年最高檢工作報告中涉及長沙飲用水保護區(qū)和重慶瀨溪河養(yǎng)殖戶污水直排的兩個事例，以及2020年最高檢工作報告中的山西礦企生態(tài)破壞案和黑龍江二次供水案，檢察機關(guān)通過檢察建議或生態(tài)環(huán)境公益訴訟，都達到了環(huán)境有效治理的效果。

環(huán)境治理的司法模式或舉措方面，據(jù)最高檢2017年的工作報告表述，我們可歸結(jié)為以“專業(yè)化法律監(jiān)督+恢復(fù)性司法實踐+社會化綜合治理”三位一體的模式，來實現(xiàn)環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)的目的。該生態(tài)檢察模式，就包括了環(huán)境修復(fù)和綜合治理的內(nèi)容，其目的也是為推動環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)。該模式的提出，表明檢察機關(guān)開始將其環(huán)境治理職能正當化和制度化。最高檢2020年的工作報告中，提出了“最高檢督辦+地方黨委政府重視支持+三級檢察院聯(lián)動”這一上下級檢察院聯(lián)動同時積極爭取地方黨政支持的工作模式，反映出檢察機關(guān)在通過公益訴訟等方式參與環(huán)境治理的過程中，工作方式方法更加務(wù)實，意識到只有取得地方黨委政府的支持，才能通過典型案件的辦理，取得生態(tài)環(huán)境修復(fù)實實在在的效果。

最高法2020年的工作報告中，重點提出了設(shè)立環(huán)境司法專門法庭集中管轄，以及加強流域法院司法協(xié)作的舉措，旨在克服地方法院難以協(xié)作應(yīng)對跨域環(huán)境污染案件的弊病。福建高院2017年的工作報告中，將漳州法院的環(huán)境司法機制總結(jié)為“多層修復(fù)+立體保護”，將南平法院的環(huán)境司法機制提煉為“懲治+修復(fù)+聯(lián)防”。這兩個司法機制均將修復(fù)環(huán)境的治理職能作為其環(huán)境司法的核心職能。

具體數(shù)據(jù)方面，最高檢2017年的工作報告中，首次通過數(shù)據(jù)的方式表述其環(huán)境治理效果，其后的2018年和2019年，進一步通過對應(yīng)的數(shù)據(jù)顯示了其環(huán)境治理效果的逐年優(yōu)化。如督促恢復(fù)被污染耕地等的數(shù)據(jù)：12.8萬公頃（2017年）→14.3萬公頃（2018年）→14.1萬公頃（2019年）。又如索賠恢復(fù)生態(tài)等的費用：2億元（2017年）→4.7億元（2018年）→30億元（2019年）?；蛟S因為疫情影響，難以準確統(tǒng)計全面的數(shù)據(jù)，2020年最高檢工作報告中，沒有延續(xù)前三年表述整體環(huán)境治理數(shù)據(jù)的風格，轉(zhuǎn)而使用了典型個案推動的生態(tài)治理數(shù)據(jù)4萬余畝來凸顯業(yè)績。貴州省檢工作報告也表述了環(huán)境治理數(shù)據(jù)：補植454萬余株（2016年）→501.6萬株（全國第一，2017年）。

不斷優(yōu)化的數(shù)字指標，成了展示環(huán)境治理成果和環(huán)境司法業(yè)績的直觀方式，且數(shù)字具有可比較性，既可以縱向與自己往年的數(shù)據(jù)進行對比，展示工作業(yè)績的進展，亦可以橫向與其他同類單位進行比較，展示自己優(yōu)于他人的工作成果。在指標最優(yōu)的中軸原理下，法檢兩院參與環(huán)境治理的動力顯而易見。②

（二）通過司法或檢察建議

司法或檢察建議方面，江蘇省檢2017年的工作報告中表述：“宜興市檢督促危廢物品處置，常熟市環(huán)保局接受建議，積極履職。省檢向省人大常委會提出嚴禁非法采砂的立法建議?！睙o錫中院在基地會議材料中，對司法建議工作及其效果進行了重點表述，內(nèi)容包括：對在跨界傾倒生活垃圾案件審理中關(guān)注到的市容監(jiān)管部門的監(jiān)管漏洞，并就此向上海市容管理部門發(fā)出要求積極采取垃圾綜合整治措施的司法建議；針對在審理非法狩獵、非法捕撈案件中發(fā)現(xiàn)的問題，向無錫農(nóng)林部門、烹飪餐飲協(xié)會發(fā)出督促加強日常監(jiān)管、強化行業(yè)自律的司法建議。

（三）配合黨政機關(guān)主導(dǎo)的環(huán)境治理行動

福建省檢2015—2017年的工作報告中，均體現(xiàn)了積極參與黨政機關(guān)主導(dǎo)的環(huán)境治理行動的情況，2015年是“參與六江兩溪重點流域整治”，2016年是“參與環(huán)境綜合整治”，2017年是“參與土壤污染防治行動”。貴州省檢2015年工作報告中，表述了“參與環(huán)保利劍專項行動”的情況，2016年工作報告中表述了“開展生態(tài)環(huán)境保護檢察專項行動”的情況。

無錫中院在基地會議材料中，將參與黨政機關(guān)主導(dǎo)的“兩減六治三提升”專項行動、整治電鍍排污利劍行動、治理畜禽養(yǎng)殖污染等專項活動，作為工作亮點和業(yè)績予以突出。清鎮(zhèn)法院在基地會議材料中，表述了為配合貴州省在全省開展的森林保護“六個嚴禁”執(zhí)法專項行動，該院有針對性地選取非法占用農(nóng)用地等典型案件，進行集中公開審理和宣判的情況。

“司法治理化是指黨委政府促使其不斷突破自身規(guī)律，從而為地方經(jīng)濟發(fā)展保駕護航的司法趨向?！保?］(P182)參與或者配合黨政機關(guān)主導(dǎo)的環(huán)境治理行動，在一定程度上體現(xiàn)了法檢兩院在環(huán)境司法領(lǐng)域的司法治理化傾向。

（四）通過聯(lián)動或兩法銜接

江蘇省檢在2015年和2016年的工作報告中，均包含了聯(lián)動執(zhí)法或兩法銜接的內(nèi)容?！叭z察機關(guān)與法院、公安、環(huán)保等部門加強環(huán)保聯(lián)動執(zhí)法司法”，2018年的工作報告中，表述了鎮(zhèn)江和宿遷市檢察機關(guān)聯(lián)合公安機關(guān)，分別開展打擊長江沿岸等地非法采砂的專項行動，專項行動成效顯著，以涉嫌非法采礦罪追究了數(shù)十名犯罪嫌疑人的刑事責任。

貴州省檢在2015年工作報告中表述：“與林業(yè)、環(huán)保等部門聯(lián)合執(zhí)法,參與整頓違法排污等企業(yè)987家”，并表述了關(guān)停污染企業(yè)的數(shù)據(jù)。龍巖中院的基地會議材料，設(shè)專段表述了“建立環(huán)保執(zhí)法協(xié)作機制”的情況，內(nèi)容包括與國土、環(huán)保、林業(yè)等部門建立生態(tài)環(huán)境資源執(zhí)法協(xié)作機制，聯(lián)合出臺加強兩法銜接的文件，建立26項銜接機制，在生態(tài)修復(fù)等六大領(lǐng)域進行有效的協(xié)作?！胺ㄔ菏聦嵣鲜峭ㄟ^府院聯(lián)席會議之類的組織形式，來實現(xiàn)其政治性參與目的?！保?］(P1)

二、司法機關(guān)參與環(huán)境治理的效果

法檢兩家司法機關(guān)需要借助環(huán)境治理領(lǐng)域的業(yè)績，來證明環(huán)境司法職能及司法權(quán)涉入環(huán)境治理領(lǐng)域的正當性?！胺ㄔ簽榱嗽诟偁幹腥〉糜欣恢茫瑧?yīng)當增加信息流入?！保?］(P51)法檢兩院參與環(huán)境治理，司法權(quán)在環(huán)境資源保護領(lǐng)域不斷擴張，在總體上提升了其在政治體制中的競爭力和影響力。

（一）工作領(lǐng)域得以延伸，影響力得以提升

工作領(lǐng)域方面，福建省檢2015年和2016年工作報告中分別表述為“從單一林業(yè)檢察拓展到環(huán)境、國土等生態(tài)領(lǐng)域”“受案范圍覆蓋山、水、林、田、氣、礦等”，2018年工作報告表述為“從林業(yè)檢察拓展為生態(tài)檢察”。

貴州省檢2015年工作報告中，對工作領(lǐng)域全覆蓋程度進行了表述：“配備生態(tài)檢察專門人員207名,實現(xiàn)了重點河流、重點生態(tài)功能區(qū)法律保護全覆蓋?！斌w現(xiàn)出檢察機關(guān)不斷開拓環(huán)境資源司法的工作領(lǐng)域和范圍，總體工作領(lǐng)域不斷延伸，同時在領(lǐng)域內(nèi)不斷細化受案范圍，并通過不斷增加檢察專門機構(gòu)和人員來實現(xiàn)對延伸領(lǐng)域的有效覆蓋。龍巖中院在基地會議材料中，明確了延伸司法保護領(lǐng)域：“首批選定市環(huán)保局、紫金礦業(yè)公司等10個單位為環(huán)境資源司法實踐基地聯(lián)系點?！辈Ⅲw現(xiàn)了工作效果：“部分全國人大代表來龍巖視察，龍巖生態(tài)司法工作受到了代表們的一致好評。”

清鎮(zhèn)法院在基地會議材料中，將其環(huán)境治理模式的效果表述為：“清鎮(zhèn)市非對抗環(huán)境治理模式，獲評為2016年度貴州省全面深化改革優(yōu)秀案例?！边@說明，該院推行的生態(tài)保護機制的影響力，跨出了司法系統(tǒng)和司法領(lǐng)域，衍生為覆蓋整個清鎮(zhèn)市并具有推廣意義的環(huán)境治理模式。

（二）得到黨委政府的認可在體制內(nèi)的地位得以提升

無錫中院在基地會議材料中，將參與黨政機關(guān)主導(dǎo)的專項行動的效果表述為：“獲得市委市政府高度認可?！鼻彐?zhèn)法院在基地會議材料中，將積極探索省級人民政府提起生態(tài)損害賠償案件審理的工作效果表述為：“清鎮(zhèn)市長親筆簽字表揚清鎮(zhèn)法院?！苯K省檢在2018年工作報告中有如下表述：“各設(shè)區(qū)市市委書記、市長及有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)作出批示520份?！?/p>

除得到黨委政府認同這一表述方式外，積極支持其他行政機關(guān)工作的表述，也可視為法檢兩院在體制內(nèi)地位提升的表現(xiàn)。這說明法檢兩院的影響力不再局限于自身職能范圍，已能輻射到體制內(nèi)的其他單位。如江蘇高院在2017年工作報告中有如下表述：“依法支持、監(jiān)督國土、林業(yè)、水利等部門履行生態(tài)資源保護職責?！迸c法院的被動中立相比，檢察機關(guān)在工作報告中對環(huán)境資源司法工作業(yè)績的表述，表現(xiàn)出了明顯的主動性。江蘇省檢在2018年工作報告中有如下表述：“主動與政府部門合作，省檢察院與省國土廳會簽了合作意見。”貴州省檢2018年工作報告中，對檢察公益訴訟試點工作有如下表述：“省黨政主要領(lǐng)導(dǎo)同志高度重視?！?/p>

（三）環(huán)境司法及環(huán)境治理功能的正當性得到證明

工作或者職能的正當性源于工作需求及效果，法檢兩院欲證明環(huán)境司法及承擔環(huán)境治理功能的正當性，就必須從工作需求及工作實際效果兩方面入手。工作需求方面，2020年的最高檢工作報告，使用回復(fù)整改率、同比上升率兩個指標，對訴前檢察建議的效果進行了量化評估和表述，兩個指標值分別為“87.5%”和“15.8個百分點”。高比率的回復(fù)整改率證明了檢察建議的精準性和有效性，同比上升的比率說明檢察建議工作日臻完善，存在的正當性無可爭議。以量化數(shù)據(jù)表述的效果也更加直觀和更具說服力。

2018年的江蘇省檢工作報告表述，淮安市檢建立司法修復(fù)基地得到市委市政府的支持及公安法院的協(xié)助，泰州市檢實施禁漁期的檢察建議也得到了市政府和省主管部門的支持，說明其工作乃市委市政府及相關(guān)職能部門所需要。2018年的貴州省檢工作報告表述：“發(fā)出檢察建議3939件，已采納糾正3253件。”其通過行政機關(guān)所采納的檢察建議數(shù)量，證明了該省生態(tài)檢察建議工作的正當性和實效性。

無錫中院在全國環(huán)境資源司法實踐基地會議材料中，對環(huán)境司法工作需求情況進行了表述：“農(nóng)林部門、烹飪餐飲協(xié)會主動要求通過兩法銜接，完善行政執(zhí)法與司法聯(lián)動機制?！蓖ㄟ^農(nóng)林部門、烹飪餐飲協(xié)會等承擔環(huán)境治理職責的部門，主動要求兩法銜接的方式，證明自身參與環(huán)境治理的正當性。

清鎮(zhèn)法院在基地會議材料中，對其訴前禁令措施的工作需求表述為：“禁止令有效解決了行政行為做出后，行為人的違法行為未得到及時制止的行政執(zhí)法短板問題?！边@段表述說明該院采取能動性的訴前禁令措施，進行環(huán)境治理的原因在于，行政執(zhí)法存在短板，無法及時制止行為人的違法行為，訴前禁令措施確有必要。環(huán)保行政機關(guān)也樂于借助司法機關(guān)來推動其環(huán)境保護工作。

2016年3月13日，最高法工作報告做出之后，2016年3月16日的《人民法院報》刊登了全國人大代表、河北省環(huán)境保護廳廳長陳國鷹，對該工作報告所做的發(fā)言和感想：“我越來越感覺到司法工作在推動環(huán)境保護中發(fā)揮的關(guān)鍵作用?！保?］工作報告做出之后，在最高法的官方報紙刊登省級環(huán)保行政機關(guān)負責人的贊同性意見，說明最高法需要借助環(huán)保行政機關(guān)的需求來證明自身工作的正當性和必要性，而環(huán)保行政機關(guān)需要借助具有強制力的法院來增強行政執(zhí)法的威懾力，進而保障自身工作的順利進行。

參與環(huán)境治理的實際工作效果方面,2018年的貴州省檢工作報告有如下表述：“督促補種樹木501.6萬株、修復(fù)生態(tài)3.76萬畝，名列全國第一?！蓖ㄟ^具體量化的數(shù)字指標和全國排名來說明實際工作效果。2018年的江蘇省檢工作報告，大篇幅地表述了該省檢察機關(guān)通過提起環(huán)境公益訴訟所達到的實際工作效果：“推進復(fù)墾耕地林地2240畝，督促治理被污染水源地504畝，阻止了8萬余噸醫(yī)療廢物流向市場?！鄙鲜霰硎鲋?，江蘇檢察機關(guān)公益訴訟的實際效果，包括以精確數(shù)字量化的復(fù)耕復(fù)綠以及治理污染水源地的總面積；既包括個案中復(fù)耕的量化面積，也包括推動國土部門整改違法用地；既有污染之后的生態(tài)環(huán)境修復(fù)效果，也有提前預(yù)防生態(tài)環(huán)境污染的效果。

而2018年的福建省檢工作報告，分生態(tài)檢察和檢察公益訴訟兩部分，表述了具體的環(huán)境治理業(yè)績。生態(tài)檢察的環(huán)境治理業(yè)績，除常見的補種林木的具體數(shù)量外，開始出現(xiàn)生態(tài)修復(fù)令機制等經(jīng)驗總結(jié)和參與環(huán)境綜合治理的表述，這說明福建檢察機關(guān)經(jīng)過實踐探索，在環(huán)境治理方面，脫離就案辦案的模式，開始總結(jié)環(huán)境治理的經(jīng)驗，將其上升為機制和模式，逐漸在環(huán)境治理方面生產(chǎn)司法知識。關(guān)于檢察公益訴訟業(yè)績的表述中，參與環(huán)境治理的效果除常見的恢復(fù)耕地、林地的數(shù)量外，首次出現(xiàn)了關(guān)停企業(yè)數(shù)量和挽回國有資產(chǎn)數(shù)額的內(nèi)容，這表明檢察機關(guān)通過環(huán)境公益訴訟，拓展了參與環(huán)境治理的方式，其效果的呈現(xiàn)方式也趨于多元。

“在市場經(jīng)濟發(fā)展中作為處理利益沖突、代表中立一方的司法制度變得重要起來。”［7］(P57)此外，環(huán)境司法的正當性及其得以蓬勃發(fā)展的緣由，在于環(huán)境司法滿足了環(huán)境治理的制度性需求，以及其實際承擔的科層監(jiān)控功能③、央地關(guān)系調(diào)節(jié)功能④等制度性需求。

三、司法機關(guān)參與環(huán)境治理之弊病

司法機關(guān)通過四種方式參與環(huán)境治理，取得了三個方面的效果，提升了自身在體制內(nèi)的競爭力和影響力，其參與環(huán)境治理的動因，系帶有功利性的司法效益導(dǎo)向，在此導(dǎo)向的影響下，司法機關(guān)逾越自身職責界限，直接替代行政機關(guān)履行環(huán)境治理職責，混淆了司法權(quán)和行政權(quán)之間的界限和分工，若長此以往，將導(dǎo)致環(huán)境治理行政權(quán)虛化和環(huán)境治理效能低下的弊病。

（一）司法權(quán)行使方向偏離導(dǎo)致功能異化

我國環(huán)境司法的發(fā)展在一定程度上與行政訴訟具有相似性，環(huán)境司法的發(fā)展過程中，“地方法院在策略性服從行為下，進行了自利性操作，法院在地方政治中的地位提升”［8］(P103)。

法檢兩院涉入自身職責以外的環(huán)境治理領(lǐng)域，原因有二，一是環(huán)保行政機關(guān)治理能力不足或存在短板，法檢兩院的涉入彌補了該短板。換言之，法檢兩院參與環(huán)境治理，契合了行政機關(guān)環(huán)境治理的制度需求。二是法檢兩院在該領(lǐng)域以“投入—產(chǎn)出比”計算的司法效益較高。根據(jù)2018年福建高院工作報告的表述，“全省法院辦結(jié)各類案件3337434件，審結(jié)生態(tài)環(huán)境案件13259件”，生態(tài)環(huán)境案件只占案件總量的0.39%，不到兩百分之一的數(shù)量，但其效果和產(chǎn)出卻良好。福建的生態(tài)司法工作已經(jīng)通過經(jīng)驗總結(jié)上升為“福建樣本”，并得到推廣應(yīng)用，最高法專門出臺支持發(fā)展的規(guī)范性文件。該工作報告提出對污染防治的司法服務(wù)保障是今后三大重點工作任務(wù)之一。以不到兩百分之一的案件數(shù)量來保障三大重點工作任務(wù)之一，環(huán)境司法的司法效益無疑頗佳。在此情形下，同樣作為理性經(jīng)濟人的法檢兩院，“利用自身的司法專業(yè)技術(shù)，實現(xiàn)策略性目標”［9］(P58)。

“作為生產(chǎn)裁判的法院，效用目標就是以最小的投入得到最大的產(chǎn)出。”［10］(P116)環(huán)境司法比之傳統(tǒng)的民事、刑事領(lǐng)域產(chǎn)出的效益更高，對于兩院工作報告而言，其最為直接的效用就是獲得更多的贊成票，故法檢兩院會將能夠獲得最大認同的工作內(nèi)容寫入工作報告。根據(jù)中國青年報2018年兩會大數(shù)據(jù)調(diào)查，作為新生代的00后最為關(guān)注的兩會熱點是重拳整治大氣污染。⑤為了保證經(jīng)濟的增長，環(huán)境污染將在一段時間內(nèi)持續(xù)存在，比之通常僅影響少數(shù)個體當事人利益的民刑案件，環(huán)境案件通常牽涉不特定多數(shù)人的利益。環(huán)境司法能夠消除不特定多數(shù)的公眾對于環(huán)境污染問題的焦慮，并由此獲得公眾的信任和認可，從而提高司法公信力。將公眾普遍關(guān)注的環(huán)境司法工作寫入工作報告，無疑能使法檢兩院的工作報告獲得更多認同和贊成票。

從法檢兩院的工作報告可以看出，法檢兩院都積極地以環(huán)境司法為切入口，循序漸進地通過參與環(huán)境治理的方式，將自己融入國家環(huán)境治理體系。但被動中立的司法權(quán)，與主動直接的行政權(quán)之間，有著明顯的界限和職能分工，在當前環(huán)境保護的行政能力供給不足的情況下，法檢兩院能動司法，以司法的力量彌補行政保護供給不足的缺口，體現(xiàn)法檢兩院環(huán)境司法工作的正當性，除來源于其作為司法機關(guān)的職能，也來源于環(huán)保行政機關(guān)對司法機關(guān)作為環(huán)境治理補充力量的需求，法檢兩院也借此參與環(huán)境治理，并“強化和擴張自身在環(huán)境治理和社會治理中的作用，從而提升自己在體制內(nèi)外的地位和影響力”［11］(P175)。這也說明，“法院急切地回應(yīng)其對社會需求所做的努力，其在權(quán)力場域中的話語權(quán)有待增強”［12］(P107)。

權(quán)力存在的領(lǐng)域由其功能所決定，行政權(quán)系直接的控制權(quán)和規(guī)制權(quán)，而司法權(quán)則是基于糾紛解決目的的中立判斷權(quán)。規(guī)制和判斷的功能區(qū)分，決定了兩者對于環(huán)境保護作用于不同領(lǐng)域。行政權(quán)的功能主要是預(yù)防和治理，司法權(quán)的功能主要是督促和保障。若司法權(quán)行使方向偏離，泛化至治理領(lǐng)域，則在功能上，司法權(quán)將行政化，偏離了原有的職能定位。

（二）司法權(quán)著力點錯位導(dǎo)致環(huán)境行政權(quán)虛化和效能低下

司法機關(guān)過度越位，直接參與環(huán)境治理，替代了專屬于環(huán)保行政機關(guān)的職責，將導(dǎo)致環(huán)境治理行政權(quán)虛化。相較于主動且反應(yīng)快速的行政權(quán)，司法權(quán)被動中立且程序復(fù)雜，參與環(huán)境治理的效率低下。印度司法權(quán)強勢直接介入環(huán)境治理，導(dǎo)致環(huán)境治理行政權(quán)虛化的實踐，為我國司法權(quán)如何合理助力環(huán)境治理提供了借鑒。

印度負有環(huán)境保護職責的行政機關(guān)，地位不高，且長期存在懶政之弊病?！坝《拳h(huán)境影響評價的虛置和公眾參與的缺乏導(dǎo)致環(huán)境訴訟案件激增?！保?3］(P16)經(jīng)由《國家綠色法庭法》等的助推，印度法院在一定程度上，替代了環(huán)保行政機關(guān)進行環(huán)境治理，并制定環(huán)境治理政策?！坝《确ㄔ和ㄟ^公益訴訟成了政策制定者?！保?4］(P199)但印度法院替代行政機關(guān)履行環(huán)境治理職責之舉，混淆了司法權(quán)與行政權(quán)的職能分工，“違背了經(jīng)濟學(xué)的最優(yōu)成本規(guī)則”［15］(P77)，僅是頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的權(quán)宜之計，未能督促印度行政機關(guān)強基固本，增強環(huán)境治理行政執(zhí)法能力，無法從根本上改變環(huán)境治理效能低下之弊病。

我國中央政府工作報告中表述的環(huán)境資源保護措施，除行政執(zhí)法、處罰外，還包括綜合運用科技、經(jīng)濟、法律、政策和行政等多種方式,以及命令、管制、公眾參與、市場誘導(dǎo)等多種手段，并可以從獎勵和懲罰正反兩方面進行推進?！八痉ú⒉皇黔h(huán)境治理的主要途徑，地方各級人民政府是環(huán)境治理的主要責任主體?！保?6］(P5)

四、司法機關(guān)參與環(huán)境治理之匡正路徑

對于司法機關(guān)參與環(huán)境治理，因權(quán)力行使方向偏離，導(dǎo)致權(quán)力功能異化及權(quán)力著力點錯位，進而形成環(huán)境治理行政權(quán)虛化和效率低下的弊病，需要從模式和路徑兩方面協(xié)同匡正。

（一）模式上基于功能主義方向糾偏，司法機關(guān)轉(zhuǎn)向保障督促行政機關(guān)履職

1.基于功能主義司法機關(guān)不再直接參與環(huán)境治理?！肮δ苤髁x的權(quán)力配置原則，要求將職權(quán)配置給在組織、結(jié)構(gòu)、程序、人員上具有功能優(yōu)勢的機關(guān)。”［17］(P281)相比較而言，行政機關(guān)保護環(huán)境資源的手段和方式更加多樣，效率更高，司法權(quán)替代行政權(quán)行使環(huán)境治理職能，只能是權(quán)宜之計。長久來看，法檢兩院只能在自身辦案職能范圍內(nèi)實現(xiàn)方式方法的細化和強化，而行政機關(guān)能夠綜合運用經(jīng)濟、行政、政策等多種方式，全方位多層次地實現(xiàn)環(huán)境治理和資源保護，這與行政機關(guān)的職能定位、權(quán)限、能調(diào)用的資源均息息相關(guān)。2020年3月，中辦、國辦印發(fā)的《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》，作為我國環(huán)境治理的綱領(lǐng)性文件，其在總體要求中明確，要強化環(huán)境治理中的政府主導(dǎo)作用。對于司法機關(guān)在環(huán)境治理中的職能定位，則強調(diào)其司法保障功能，并未涉及司法機關(guān)直接參與環(huán)境治理的內(nèi)容。

法檢兩院參與環(huán)境治理的主要理論依據(jù)是司法能動主義，程磊通過構(gòu)建經(jīng)濟學(xué)模型進行分析后得出結(jié)論：“當立法充足、法規(guī)明確，司法克制主義就會取代司法能動主義?！保?8］(P97)法檢兩院在環(huán)境司法領(lǐng)域不斷能動司法的部分原因在于，作為新興領(lǐng)域的環(huán)境司法領(lǐng)域，法律規(guī)定尚不完備，空白地帶頗多，這就給了法檢兩院在空白地帶能動司法進行突破和創(chuàng)新的機遇。隨著環(huán)境司法領(lǐng)域法律和司法解釋的不斷完善，環(huán)境司法逐漸發(fā)展成熟，司法能動主義存在的空間將日漸消亡。此時，環(huán)境司法領(lǐng)域的司法克制主義就會取代司法能動主義，法檢兩院參與環(huán)境治理的理論基礎(chǔ)和制度需求均將消失。司法機關(guān)應(yīng)回歸中立裁判的職能定位，不再直接參與環(huán)境治理。

2.轉(zhuǎn)向保障督促行政機關(guān)履職間接助力環(huán)境治理。德國司法權(quán)通過司法監(jiān)督間接促進環(huán)境治理，一方面通過司法權(quán)的強制力和打擊震懾功能，保障行政機關(guān)在環(huán)境治理中依法履職，另一方面，對于行政機關(guān)在環(huán)境治理中履職不到位的情況，則通過裁判環(huán)保公益組織提起的行政公益訴訟的方式，督促整改，落實環(huán)境治理職責，但司法權(quán)并不越位直接進行環(huán)境治理。由此，司法權(quán)與行政權(quán)在環(huán)境治理方面形成良性互動，“司法監(jiān)督行政機構(gòu)切實遵守環(huán)境法，是德國高效環(huán)境治理的制度動力”［19］(P92)。

“環(huán)境司法在外觀上雖有環(huán)保功能，但本質(zhì)上仍是個案糾紛裁判生成系統(tǒng)?！保?0］(P263)司法機關(guān)在環(huán)境資源司法保護領(lǐng)域的職能發(fā)展方向,應(yīng)是監(jiān)督和督促行政機關(guān)履行環(huán)境治理職能，在行政機關(guān)環(huán)境治理能力不足的情況下，應(yīng)當恪守能動司法直接參與環(huán)境治理的邊界，在行政機關(guān)環(huán)境治理能力提升能夠滿足環(huán)境治理需求之時，應(yīng)當將職能的發(fā)展方向定位于保障和督促行政機關(guān)履行環(huán)境治理職能。“法院通過司法審查對行政檢查權(quán)進行控制，對行政不作為進行監(jiān)督?！保?1］(P93)

（二）路徑上基于邊際均衡各有側(cè)重，檢察、法院、行政三機構(gòu)良性互動

經(jīng)濟學(xué)中的邊際均衡理論認為，權(quán)力只有在邊界之內(nèi)運行，且各有側(cè)重，相互之間維持邊際均衡才能并行不悖，良性互動。［22］（P20）基于此，檢察機關(guān)和法院側(cè)重于具有督促保障功能的行政公益訴訟和修復(fù)性判決；行政機關(guān)則側(cè)重于實現(xiàn)行政處罰的修復(fù)功能。三機構(gòu)對于環(huán)境治理，應(yīng)各有側(cè)重，形成良性互動，共同促進國家環(huán)境治理能力現(xiàn)代化。

1.檢察機關(guān)以行政公益訴訟為主。司法督促方面，對于環(huán)保行政機關(guān)不依法履行環(huán)境治理職責的行為，檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)，應(yīng)先通過檢察建議的方式督促整改。檢察建議無效果，則可根據(jù)《行政訴訟法》第25條之規(guī)定，提起環(huán)境檢察行政公益訴訟，由法院判決行政機關(guān)依法履行環(huán)境治理職責。而檢察機關(guān)提起的民事公益訴訟，“其民事責任與環(huán)境行政執(zhí)法的行政責任存在功能重疊”［23］（P17），其在訴權(quán)的取得、公權(quán)力介入民事領(lǐng)域的正當性等方面一直存有爭議。故在現(xiàn)代化環(huán)境治理體系的司法保障中，檢察機關(guān)以行政公益訴訟為主。“行政公益訴訟作為環(huán)境公益訴訟制度的主要發(fā)展方向。”［24］(P49)同時，借鑒德國《聯(lián)邦自然保護法》之規(guī)定，在環(huán)境行政公益訴訟領(lǐng)域，賦予社團原告資格。［25］(P9)以避免檢察機關(guān)作為唯一起訴者可能存在的選擇性訴訟行為，且可以相互監(jiān)督和促進。

2.法院致力于修復(fù)性和預(yù)防性判決。法院對于環(huán)境治理，宜采用間接助力而非直接參與的方式。間接助力體現(xiàn)在法院對于行政機關(guān)治理職責的保障和督促兩個方面。司法保障方面，刑事案件中，行政機關(guān)在環(huán)境治理中發(fā)現(xiàn)的違法犯罪案件線索，通過兩法銜接的方式，及時移送司法機關(guān)處理，法院通過判處刑罰的方式震懾和打擊違法行為。在行政案件中，法院對于行政機關(guān)依法履行環(huán)境治理職責的案件，依法判決支持其進行環(huán)境治理的具體行政行為。

而法院對于已經(jīng)產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境破壞，通過及時作出判決來對環(huán)境治理進行保障,并致力于作出修復(fù)性判決。對于賠償額度，通過“小額訴訟引入計算機模型計算”［26］(P163)，以解決環(huán)境訴訟周期長費用高的弊端。在具體修復(fù)方面，判決生態(tài)環(huán)境破壞者直接修復(fù)，或者由行政機關(guān)、專業(yè)修復(fù)機構(gòu)代履行修復(fù)義務(wù)，并“注重生態(tài)修復(fù)方案的制定和環(huán)境評估技術(shù)的自身構(gòu)建”［27］(P152)。但法院基于其被動中立的特點，在判決之外，并不直接參與環(huán)境治理和修復(fù)，而是通過判決的方式，保障和助力環(huán)保行政機關(guān)的環(huán)境治理。對于存在重大環(huán)境風險的項目，則通過作出預(yù)防性判決的方式間接助力環(huán)境治理。

3.行政處罰中擴張修復(fù)功能。司法機關(guān)參與環(huán)境治理，只能通過“起訴—審理—判決—執(zhí)行”這樣被動性的程序來實現(xiàn)，若缺少起訴者，則程序無從啟動。而行政機關(guān)則通過主動直接的“檢查—命令—執(zhí)行”方式，實現(xiàn)治理功能，更加快捷高效，且不存在缺乏啟動者這一掣肘因素。行政處罰作為行政治理的主要手段，目前存在缺陷，一是處罰數(shù)額受到限制，二是處罰尚缺乏修復(fù)功能。為此，行政機關(guān)有意愿借助司法機關(guān)來實現(xiàn)其治理目標。這也是司法機關(guān)參與環(huán)境治理的制度性需求所在。但借助司法權(quán)只能是權(quán)宜之計，而“從直接性恢復(fù)、替代性恢復(fù)和恢復(fù)性罰款三方面，構(gòu)建生態(tài)恢復(fù)行政處罰責任形式”［28］(P151)，才是強基固本之策。

注釋：

①全國環(huán)境資源司法實踐基地會議材料，來源于最高法院2017年匯編的第二屆聯(lián)席會議交流材料。兩高工作報告來源于其官方網(wǎng)站，江蘇高院和省檢工作報告來源于江蘇法院網(wǎng)、江蘇檢察網(wǎng)，貴州高院和省檢工作報告來源于貴州人大網(wǎng)和貴州檢察網(wǎng)，福建高院及省檢工作報告來源于福建人大網(wǎng)。

②張建博士借助貝爾提出的中軸原理概念，認為法院會圍繞指標最優(yōu)來策略性地行動。參見張建《指標最優(yōu)：法官行動異化的邏輯與反思》（《北方法學(xué)》2015年第5期）。

③行政訴訟體現(xiàn)了中央拘束“法團化”的地方政府的國家意志。參見盧超《產(chǎn)權(quán)變遷、行政訴訟與科層監(jiān)控》（《中外法學(xué)》2013年第4期）。

④有關(guān)央地關(guān)系司法調(diào)節(jié)功能的詳細論述參見劉海波《中央與地方政府間關(guān)系的司法調(diào)節(jié)》（《法學(xué)研究》2004年第5期）。

⑤參見王帝、杜英浩《兩會大數(shù)據(jù)，00后最關(guān)注大氣污染整治》（《中國青年報》2018年3月9日）。