行政公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)權(quán)的界定＊

周海源

（華東政法大學(xué)中國(guó)法治戰(zhàn)略研究中心，上海 201620）

一、問(wèn)題的提出

檢察機(jī)關(guān)依據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，對(duì)環(huán)境破壞、國(guó)有資產(chǎn)流失等領(lǐng)域的行政違法行為提起行政公益訴訟是檢察機(jī)關(guān)發(fā)揮其法律監(jiān)督功能、維護(hù)公共利益的重要制度機(jī)制，其本質(zhì)是檢察機(jī)關(guān)與審判機(jī)關(guān)“聯(lián)手”對(duì)行政機(jī)關(guān)展開的監(jiān)督，對(duì)法治政府建設(shè)具有重要意義。然而，行政公益訴訟調(diào)查核實(shí)權(quán)運(yùn)行存在種種亂象，這可能造成行政公益訴訟的制度功能大打折扣。

行政公益訴訟的開展要求強(qiáng)有力的調(diào)查核實(shí)權(quán)。其一，行政公益訴訟的被告是行政機(jī)關(guān)，調(diào)查取證的主要對(duì)象當(dāng)然也是行政機(jī)關(guān)。而行政機(jī)關(guān)作為國(guó)家機(jī)關(guān)，其合法享有和行使國(guó)家權(quán)力，這使其具備了對(duì)抗檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證的能力。更為重要的是，行政機(jī)關(guān)大都制定了復(fù)雜嚴(yán)格的內(nèi)部信息管理制度，［1］部分行政事務(wù)也有保密需要，這成為行政機(jī)關(guān)拒絕檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證的“合法”借口。尤其是在監(jiān)察體制改革、檢察院職務(wù)犯罪偵查部門轉(zhuǎn)隸的背景下，檢察機(jī)關(guān)缺乏針對(duì)行政機(jī)關(guān)的制約手段，其調(diào)查取證更是面臨層層牽掣。其二，在檢察機(jī)關(guān)向企業(yè)等行政機(jī)關(guān)以外的主體進(jìn)行調(diào)查取證時(shí)，其他主體也有可能以隱私、商業(yè)秘密保護(hù)等為由拒絕配合。上海市青浦區(qū)人民檢察院提供的一組數(shù)據(jù)顯示，在其調(diào)查的5起案件中，首次調(diào)查核實(shí)時(shí)得到企業(yè)或者個(gè)人配合的案件為4起，另1起案件遭到拒絕，但在主承辦人直接持取證通知書到現(xiàn)場(chǎng)做出要求后還是選擇配合；在第二次進(jìn)行調(diào)查取證涉及到的3起案件中，配合的僅有1人，另外2人則以各種理由推諉。［2］

然而，在開展行政公益訴訟有效監(jiān)督行政違法行為的實(shí)際需求下，部分地方的改革實(shí)踐中調(diào)查核實(shí)權(quán)界限又存在不當(dāng)擴(kuò)展。實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)借助多種形式拓展其調(diào)查核實(shí)范圍。例如，常州檢察機(jī)關(guān)運(yùn)用無(wú)人機(jī)“主動(dòng)出擊”，前往轄區(qū)內(nèi)方山森林林木被毀案件、全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位仙姑村廟西土墩墓群疑似被破壞事發(fā)現(xiàn)場(chǎng)，對(duì)現(xiàn)場(chǎng)情況進(jìn)行監(jiān)督取證。［3］重慶市檢察機(jī)關(guān)更是于2019年6月出臺(tái)了《重慶市檢察機(jī)關(guān)公益訴訟巡查工作辦法（試行）》，這是全國(guó)首個(gè)公益訴訟巡查辦法。該辦法針對(duì)線索來(lái)源渠道較窄、線索發(fā)現(xiàn)能力不足等問(wèn)題，建立公益訴訟檢察官巡查機(jī)制，固定巡查機(jī)構(gòu)或人員，配備巡查裝備，制定巡查方案，以檢察官組織司法警察、技術(shù)人員開展巡山、巡河、巡湖、巡田等為主要內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)巡查常態(tài)化、多樣化、科技化。但實(shí)際上，檢察機(jī)關(guān)在調(diào)查核實(shí)方面“主動(dòng)出擊”可能存在合法性問(wèn)題，亦即依《人民檢察院組織法》的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)只有在履行職責(zé)的過(guò)程中方可進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，這就要求調(diào)查核實(shí)應(yīng)以刑事公訴、行政公益訴訟等法定職權(quán)的啟動(dòng)為前提，在沒有法定職權(quán)啟動(dòng)的情況下展開調(diào)查核實(shí)，這就有可能不當(dāng)擴(kuò)大調(diào)查核實(shí)權(quán)的行使范圍。

總而言之，調(diào)查核實(shí)權(quán)能夠?yàn)闄z察機(jī)關(guān)提供切實(shí)有效的職權(quán)行使保障，是檢察機(jī)關(guān)開展行政公益訴訟的利刃，行政公益訴訟制度的有效運(yùn)行，離不開這一手段的保障。尤其是檢察機(jī)關(guān)偵查職權(quán)轉(zhuǎn)隸而造成檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)之監(jiān)督缺乏有力抓手的情況下，調(diào)查核實(shí)權(quán)對(duì)行政公益訴權(quán)的保障作用更加突出。這也是部分地方檢察機(jī)關(guān)在改革實(shí)踐中不斷強(qiáng)化調(diào)查核實(shí)權(quán)的成因。然而，問(wèn)題的關(guān)鍵在于，依職權(quán)法定原則，調(diào)查核實(shí)權(quán)作為具有公共屬性的權(quán)力形式，其性質(zhì)、范圍和啟動(dòng)程序應(yīng)有明確的法律依據(jù)。且基于檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)之間的適度分工，調(diào)查核實(shí)權(quán)的不當(dāng)擴(kuò)張將可能造成檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政權(quán)力運(yùn)作過(guò)程的過(guò)多干預(yù)。如何強(qiáng)化調(diào)查核實(shí)權(quán)這一利刃以為行政公益訴訟提供強(qiáng)有力的武器，又避免調(diào)查核實(shí)權(quán)不當(dāng)擴(kuò)展破壞檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)之間的分工關(guān)系，這就需要回歸法律規(guī)范層面對(duì)調(diào)查核實(shí)權(quán)予以準(zhǔn)確界定，在此基礎(chǔ)上方能為調(diào)查核實(shí)權(quán)的拓展提供合理渠道。

二、調(diào)查核實(shí)權(quán)界定的理論爭(zhēng)議

應(yīng)該說(shuō)，自2018年修改通過(guò)的《人民檢察院組織法》第21條明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查核實(shí)權(quán)之后，調(diào)查核實(shí)權(quán)的享有和行使具備了充足的合法性依據(jù)。當(dāng)然，行政公益訴訟中調(diào)查取證難普遍存在與部分地方調(diào)查取證范圍不當(dāng)擴(kuò)展的現(xiàn)象，表明實(shí)踐中調(diào)查核實(shí)權(quán)運(yùn)行的不規(guī)范，其根源則在于立法雖明確賦予了檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)權(quán)，但對(duì)調(diào)查核實(shí)權(quán)的性質(zhì)、范圍等要素的界定不夠明確。具體而言，《人民檢察院組織法》第21條規(guī)定，人民檢察院行使本法第20條規(guī)定的法律監(jiān)督職權(quán)，可以進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，并依法提出抗訴、糾正意見、檢察建議。依該條的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)在行使法律監(jiān)督職權(quán)的過(guò)程中，可以針對(duì)相關(guān)情況進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，這是檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)權(quán)的法律依據(jù)。當(dāng)然，耐人尋味的是，依通常理解，《人民檢察院組織法》第20條規(guī)定檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)，主要包括刑事偵查、刑事案件審查起訴和提起公益、民事和行政公益訴訟、訴訟監(jiān)督等權(quán)力；而調(diào)查核實(shí)并非并列規(guī)定于第20條的職權(quán)當(dāng)中，這使調(diào)查核實(shí)在組織法上是否具備“權(quán)力”的屬性存在爭(zhēng)議；不僅如此，該法更是沒有規(guī)定調(diào)查核實(shí)的性質(zhì)、范圍和保障舉措。在此基礎(chǔ)上，最高人民法院和最高人民檢察院聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》則進(jìn)一步規(guī)定，人民檢察院辦理公益訴訟案件，可以向有關(guān)行政機(jī)關(guān)以及其他組織、公民調(diào)查收集證據(jù)材料；有關(guān)行政機(jī)關(guān)以及其他組織、公民應(yīng)當(dāng)配合；需要采取證據(jù)保全措施的，依照《民事訴訟法》《行政訴訟法》相關(guān)規(guī)定辦理。實(shí)際上，這一條款仍規(guī)避了對(duì)調(diào)查核實(shí)權(quán)之性質(zhì)的規(guī)定；更為重要的是，依該條的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)在調(diào)查核實(shí)過(guò)程中需要采取證據(jù)保全措施的，依照《民事訴訟法》《行政訴訟法》相關(guān)規(guī)定辦理，這實(shí)際上就意味著檢察機(jī)關(guān)不能自主采取強(qiáng)制措施，而只能通過(guò)行政訴訟程序申請(qǐng)人民法院采取證據(jù)保全措施?！稒z察機(jī)關(guān)行政公益訴訟案件辦案指南》則規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)審查行政公益訴訟案件應(yīng)當(dāng)查明的事實(shí)范圍，主要包括：行政機(jī)關(guān)的法定職責(zé)、權(quán)限和法律依據(jù)；行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為的證據(jù)；國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的事實(shí)及狀態(tài)；行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為與損害后果之間存在因果關(guān)系；其他需要查明的內(nèi)容。當(dāng)然，該文件對(duì)調(diào)查核實(shí)權(quán)的性質(zhì)和運(yùn)行程序同樣缺乏明確具體的規(guī)定，且上述辦案指南實(shí)際上難以作為有法律效力的權(quán)力依據(jù)。基于上述相關(guān)立法、司法解釋對(duì)調(diào)查核實(shí)權(quán)之定位模糊，實(shí)踐中，調(diào)查核實(shí)權(quán)的理解與界定還存在以下理論爭(zhēng)議。

（一）調(diào)查核實(shí)權(quán)是權(quán)力還是權(quán)利

調(diào)查核實(shí)權(quán)屬于權(quán)力還是權(quán)利，這跟檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中的地位緊密相關(guān)。有學(xué)者認(rèn)為，行政公益訴訟當(dāng)中檢察機(jī)關(guān)的角色是公益訴訟起訴人，“檢察機(jī)關(guān)以公益訴訟起訴人的身份提起行政公益訴訟，其目的是為了保護(hù)特定公共利益”。［4］基于檢察機(jī)關(guān)之公益訴訟起訴人的地位，更有學(xué)者提出，檢察機(jī)關(guān)于行政公益訴訟當(dāng)中的地位相當(dāng)于行政訴訟的原告。［5］而此種認(rèn)識(shí)也與相關(guān)司法解釋相印證。《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第4條規(guī)定，人民檢察院以公益訴訟起訴人身份提起公益訴訟，依照《民事訴訟法》《行政訴訟法》享有相應(yīng)的訴訟權(quán)利，履行相應(yīng)的訴訟義務(wù)。依此條的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟過(guò)程中依《行政訴訟法》的規(guī)定“享有相應(yīng)的訴訟權(quán)利，履行相應(yīng)的訴訟義務(wù)”，由此看來(lái)，其在訴訟中的地位與其他訴訟當(dāng)事人無(wú)異，調(diào)查核實(shí)權(quán)應(yīng)當(dāng)理解為權(quán)利。當(dāng)然，也有學(xué)者認(rèn)為，調(diào)查核實(shí)權(quán)屬于公權(quán)力?！罢{(diào)查核實(shí)權(quán)，是屬于檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)中的一般權(quán)力，不論在民事公益訴訟的提起前還是在檢察建議的提起前還是在行政公益訴訟的提起前，均可自主行使的權(quán)力?！保?］

（二）調(diào)查核實(shí)權(quán)是否具備強(qiáng)制性

最高人民檢察院檢察長(zhǎng)張軍于2019年10月23日在第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十四次會(huì)議上所作的《最高人民檢察院關(guān)于開展公益訴訟檢察工作情況的報(bào)告》中指出，檢察機(jī)關(guān)當(dāng)前尚存在線索發(fā)現(xiàn)、調(diào)查取證和庭審應(yīng)對(duì)能力欠缺等問(wèn)題。檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟當(dāng)中存在調(diào)查取證難問(wèn)題的直接原因在于調(diào)查取證的強(qiáng)制性不足。一方面，檢察機(jī)關(guān)在調(diào)查取證過(guò)程中不能采用查封、扣押等手段，這在《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》中有明確規(guī)定。該實(shí)施辦法在《行政訴訟法》修改并正式建立行政公益訴訟制度之后失效，但后續(xù)相關(guān)文件也未規(guī)定檢察機(jī)關(guān)可以采用強(qiáng)制手段進(jìn)行調(diào)查取證。另一方面，對(duì)不配合調(diào)查取證之行為的規(guī)制不足?！稒z察機(jī)關(guān)行政公益訴訟案件辦案指南（試行）》對(duì)不配合調(diào)查的法律責(zé)任有所規(guī)定，但法律責(zé)任強(qiáng)度過(guò)弱，這無(wú)疑可能造成被調(diào)查對(duì)象的不配合。

調(diào)查核實(shí)權(quán)之強(qiáng)制性不足，甚至造成了調(diào)查核實(shí)權(quán)是權(quán)利還是權(quán)力的學(xué)理爭(zhēng)議。依調(diào)查核實(shí)權(quán)為權(quán)利的觀點(diǎn)，調(diào)查核實(shí)權(quán)當(dāng)然不具有強(qiáng)制性。在具體論證依據(jù)方面，有學(xué)者從規(guī)范分析的角度出發(fā)，認(rèn)為《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》第6條規(guī)定調(diào)查核實(shí)不得采取限制人身自由以及查封、扣押、凍結(jié)財(cái)產(chǎn)等強(qiáng)制性措施，且上述辦案指南規(guī)定調(diào)查核實(shí)的展開主要運(yùn)用不具有強(qiáng)制性的手段，主要包括查詢、調(diào)取、復(fù)制相關(guān)證據(jù)材料；詢問(wèn)當(dāng)事人或案外人；咨詢專業(yè)人員；委托鑒定、評(píng)估、審計(jì)；勘驗(yàn)物證、現(xiàn)場(chǎng)等，因此不具有強(qiáng)制性。［7］當(dāng)然，有學(xué)者認(rèn)為，調(diào)查核實(shí)權(quán)具有間接強(qiáng)制性；［1］更有學(xué)者提出，強(qiáng)制性是公權(quán)力內(nèi)在的固有特征，調(diào)查核實(shí)權(quán)的強(qiáng)制性表現(xiàn)為相關(guān)單位對(duì)檢察機(jī)關(guān)依法行使行政公益訴訟調(diào)查核實(shí)權(quán)“應(yīng)當(dāng)予以配合，并及時(shí)將采納糾正意見、檢察建議的情況書面回復(fù)人民檢察院”。［8］另外，在這一問(wèn)題上，也有學(xué)者繞開《人民檢察院組織法》關(guān)于調(diào)查核實(shí)權(quán)的規(guī)定，而另行論證檢察機(jī)關(guān)應(yīng)享有具有強(qiáng)制性的調(diào)查取證權(quán)。［9-10］

（三）調(diào)查核實(shí)權(quán)是獨(dú)立的權(quán)力還是其他權(quán)力行使的保障手段

從其本質(zhì)上而言，調(diào)查核實(shí)權(quán)指向于證據(jù)材料的收集。從詞義上進(jìn)行解讀，所謂的“調(diào)查”，是指對(duì)事物進(jìn)行系統(tǒng)周密的考察和了解；所謂的“核實(shí)”，則是指審核相關(guān)情況是否屬實(shí)。“調(diào)查核實(shí)”具體到行政公益訴訟案件的辦理，基于“以事實(shí)為依據(jù)、以法律為準(zhǔn)繩”的訴訟法原則，調(diào)查核實(shí)是指檢察機(jī)關(guān)通過(guò)證據(jù)材料的收集而實(shí)現(xiàn)對(duì)案件事實(shí)的系統(tǒng)掌握和了解，并審核行政機(jī)關(guān)侵犯公共利益的相關(guān)線索是否屬實(shí)。在此意義上而言，調(diào)查核實(shí)權(quán)應(yīng)當(dāng)是行政公益訴權(quán)的附屬性權(quán)力，其需要服務(wù)于行政公益訴權(quán)。“調(diào)查核實(shí)權(quán)力在行使上從屬于法律監(jiān)督職能的需要，須圍繞實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督目的和職能的充分履行而展開?！保?1］“調(diào)查核實(shí)權(quán)是法律監(jiān)督權(quán)得以實(shí)現(xiàn)的手段?！保?2］當(dāng)然，也有學(xué)者認(rèn)為調(diào)查核實(shí)權(quán)是具有獨(dú)立性的權(quán)力，“調(diào)查權(quán)本身也應(yīng)具有相對(duì)獨(dú)立性，并不能完全將其定義為檢察機(jī)關(guān)提出檢察建議和提起行政公益訴訟的前提”。［6］基于調(diào)查核實(shí)具有獨(dú)立性的理由，甚至有實(shí)務(wù)專家提出調(diào)查核實(shí)權(quán)可以往自主偵查的方向發(fā)展，“未來(lái)不斷上升的證據(jù)要求，日漸復(fù)雜化的證據(jù)領(lǐng)域，對(duì)法律監(jiān)督的實(shí)現(xiàn)提出了新的要求。更加專業(yè)化，行政領(lǐng)域細(xì)分化，相關(guān)行為痕跡的數(shù)據(jù)化，意味著調(diào)查和取證標(biāo)準(zhǔn)的更具獨(dú)立特征”。［2］

（四）調(diào)查核實(shí)權(quán)的范圍

應(yīng)該說(shuō)，《人民檢察院組織法》規(guī)定檢察機(jī)關(guān)在履行法律監(jiān)督職責(zé)中可以進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，這也限定了調(diào)查核實(shí)權(quán)的范圍為核實(shí)法律監(jiān)督案件的相關(guān)情況。而且，相關(guān)辦案指南規(guī)定，所要調(diào)查核實(shí)的行政公益訴訟案件線索限于檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)的情形。當(dāng)然，實(shí)踐中，調(diào)查核實(shí)權(quán)的范圍還存在系列問(wèn)題。一方面，檢察機(jī)關(guān)采取巡查、排查等方式進(jìn)行調(diào)查取證，盡管其目的是為行政公益訴訟提供證據(jù)，但巡查、排查能否成為調(diào)查核實(shí)的方式？換言之，檢察機(jī)關(guān)能否在公益訴訟案件尚未立案的情況下以巡查、排查等方式對(duì)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行調(diào)查核實(shí)？有學(xué)者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)的職能并不局限于預(yù)防和減少違法犯罪，還包括參與社會(huì)治理、保護(hù)社會(huì)公共利益。因此，檢察機(jī)關(guān)還應(yīng)當(dāng)通過(guò)主動(dòng)調(diào)查取證獲取公共利益受損信息。［13］實(shí)際上，上文所述的實(shí)務(wù)專家提出調(diào)查核實(shí)權(quán)可以往自主偵查的方向發(fā)展，其涉及的根本問(wèn)題也在于調(diào)查核實(shí)的范圍能否超出已立案之公益訴訟案件的范圍，由檢察機(jī)關(guān)借調(diào)查核實(shí)對(duì)行政機(jī)關(guān)的正常執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。另一方面，實(shí)踐中，諸多地方檢察機(jī)關(guān)通過(guò)公益舉報(bào)中心收集大量公益訴訟案件線索，檢察機(jī)關(guān)對(duì)這些線索能否開展調(diào)查核實(shí)，這同樣涉及到調(diào)查核實(shí)范圍的界定。簡(jiǎn)言之，《人民檢察院組織法》規(guī)定檢察機(jī)關(guān)在履行法律監(jiān)督職責(zé)中可以進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，履行職責(zé)的范圍即調(diào)查核實(shí)的范圍，而這一范圍尚需要加以明確。

三、專門法律監(jiān)督理論下調(diào)查核實(shí)權(quán)的定位

調(diào)查核實(shí)權(quán)的直接依據(jù)為2018年修改的《人民檢察院組織法》第21條，但問(wèn)題在于，《人民檢察院組織法》的這一規(guī)定缺乏對(duì)調(diào)查核實(shí)權(quán)之性質(zhì)與范圍的界定，這就是上述亂象產(chǎn)生的根本原因。有鑒于此，檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)權(quán)的定位首先需要在學(xué)理上加以明確?！度嗣駲z察院組織法》第21條規(guī)定的調(diào)查核實(shí)權(quán)是檢察院職權(quán)的重要保障，需要放置于檢察院之憲法地位及其職權(quán)體系中進(jìn)行理解。

檢察機(jī)關(guān)作為專門法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的地位，決定了調(diào)查核實(shí)權(quán)的有限性。具體而言，我國(guó)憲法第134條將檢察機(jī)關(guān)界定為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，對(duì)其中的“法律監(jiān)督”形成了兩種解讀，即一般法律監(jiān)督和專門法律監(jiān)督。前者認(rèn)為基于憲法第134條的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)享有一般法律監(jiān)督權(quán)，此種監(jiān)督權(quán)具有全面性，不限于訴訟監(jiān)督的范圍，能夠?qū)ζ渌麢C(jī)關(guān)尤其是行政機(jī)關(guān)的違法行為進(jìn)行監(jiān)督，“法律監(jiān)督權(quán)蓋然地具有概括性的、全面性的公訴權(quán)，即刑事公訴權(quán)、民事公訴權(quán)和行政公訴權(quán)”；［14］“在憲法沒有對(duì)法律監(jiān)督作出明確限定的情況下，把檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督限定在訴訟監(jiān)督的范圍內(nèi)，使檢察機(jī)關(guān)無(wú)法對(duì)行政執(zhí)法進(jìn)行監(jiān)督是不恰當(dāng)?shù)摹?。?5］后者則認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督只能在組織法規(guī)定的范圍內(nèi)實(shí)施的監(jiān)督，通過(guò)偵查、公訴和審判監(jiān)督等方式所實(shí)施的監(jiān)督。［16-17］當(dāng)然，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)應(yīng)采取第二種解釋，這在當(dāng)前學(xué)界也基本獲得共識(shí)。也就是說(shuō)，從體系解釋的角度出發(fā)，憲法作為最高法，其他法律盡管不能對(duì)其規(guī)定進(jìn)行擴(kuò)大或限縮，但可以補(bǔ)充和細(xì)化。而在由憲法和法律構(gòu)成的規(guī)范體系中，法律當(dāng)然可以反過(guò)來(lái)用來(lái)理解和解釋憲法規(guī)定。既然《人民檢察院組織法》第20條規(guī)定了檢察院的職權(quán)，憲法第134條規(guī)定的“法律監(jiān)督”應(yīng)當(dāng)結(jié)合《人民檢察院組織法》第20條進(jìn)行理解，其法律監(jiān)督限于組織法第20條的范圍，而不享有一般性法律監(jiān)督權(quán)。檢察機(jī)關(guān)作為專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)意味著其監(jiān)督權(quán)的有限性。從這一角度出發(fā)，調(diào)查核實(shí)權(quán)作為檢察機(jī)關(guān)之法律監(jiān)督權(quán)的一部分，其應(yīng)當(dāng)定位為有限的法律監(jiān)督權(quán)。

（一）調(diào)查核實(shí)權(quán)以《人民檢察院組織法》第21條為全部依據(jù)

其一，調(diào)查核實(shí)權(quán)直接源于《人民檢察院組織法》第21條。依“一般法律監(jiān)督”理論，憲法關(guān)于檢察院法律監(jiān)督機(jī)關(guān)地位的規(guī)定成為了檢察機(jī)關(guān)的“武器庫(kù)”，檢察機(jī)關(guān)在實(shí)踐中所需的權(quán)力都可以從憲法的這一規(guī)定中找到依據(jù)。當(dāng)然，如上所述，自82憲法之后，檢察機(jī)關(guān)在我國(guó)憲法秩序中的地位被限定為專門法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。這表明其法律監(jiān)督職權(quán)的有限性，只能限于《人民檢察院組織法》所明確規(guī)定的職權(quán)。換言之，憲法關(guān)于檢察機(jī)關(guān)之法律監(jiān)督機(jī)關(guān)性質(zhì)的規(guī)定不能直接派生檢察院的職權(quán)，其職權(quán)需要從組織法中尋找依據(jù)。同樣道理，就檢察機(jī)關(guān)之調(diào)查核實(shí)權(quán)而言，其只能以《人民檢察院組織法》第21條的規(guī)定為依據(jù)，權(quán)力形式、程序和范圍同樣受限于第21條的規(guī)定，既不能以憲法為直接依據(jù)，更不能依憲法關(guān)于檢察院之法律監(jiān)督機(jī)關(guān)性質(zhì)的規(guī)定而不當(dāng)擴(kuò)大其行使范圍。

其二，調(diào)查核實(shí)權(quán)并非調(diào)查取證的權(quán)利，不是源自《行政訴訟法》。將調(diào)查核實(shí)權(quán)視為“權(quán)利”的理由為，基于控辯平衡的原則，檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中的角色是公益起訴人，其權(quán)利義務(wù)與其他當(dāng)事人平等，因此調(diào)查核實(shí)權(quán)是訴訟權(quán)利的組成部分。這一理解甚至可以得到《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第4條的印證，該條規(guī)定，人民檢察院以公益訴訟起訴人身份提起公益訴訟，依照《民事訴訟法》《行政訴訟法》享有相應(yīng)的訴訟權(quán)利。當(dāng)然，筆者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟案件進(jìn)入法院審理程序之后，其以公益起訴人的身份依訴訟法的規(guī)定享有訴訟權(quán)利，這確是訴訟過(guò)程中當(dāng)事人地位平等的基本要求。然而，調(diào)查核實(shí)不同于調(diào)查取證，檢察機(jī)關(guān)依訴訟法的規(guī)定享有調(diào)查取證的權(quán)利，但這一權(quán)利不能與調(diào)查核實(shí)權(quán)相混同。調(diào)查核實(shí)權(quán)源于《人民檢察院組織法》的規(guī)定，因此應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為權(quán)力而非權(quán)利。

（二）調(diào)查核實(shí)權(quán)不等同于行政檢察權(quán)

調(diào)查核實(shí)權(quán)不能以一般法律監(jiān)督權(quán)為依托，也不能以行政檢察監(jiān)督為依托，甚至不能在行政檢察中加以動(dòng)用。實(shí)際上，近年來(lái)，檢察機(jī)關(guān)廣泛開展了行政執(zhí)法檢察監(jiān)督活動(dòng)。例如，平頂山市于2014年建立了針對(duì)行政違法行為的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的常態(tài)化行政執(zhí)法檢察，檢察機(jī)關(guān)可以在訴訟程序之外展開對(duì)行政活動(dòng)的監(jiān)督；［18］鎮(zhèn)江、青島、滄州等地人大常委會(huì)也出臺(tái)了關(guān)于加強(qiáng)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督工作的決議，《滄州市人大常委會(huì)關(guān)于加強(qiáng)人民檢察院法律監(jiān)督工作的決議》更是將行政執(zhí)法檢察監(jiān)督與訴訟監(jiān)督并列，作為獨(dú)立的法律監(jiān)督類型。當(dāng)然，基于上文分析，筆者認(rèn)為，檢察院作為專門法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其全部職權(quán)應(yīng)體現(xiàn)于《人民檢察院組織法》當(dāng)中，行政檢察監(jiān)督并非《人民檢察院組織法》規(guī)定的法律監(jiān)督職權(quán)。在此意義上而言，行政檢察監(jiān)督展開的過(guò)程縱使存在一定的調(diào)查取證行為，此種調(diào)查取證不同于調(diào)查核實(shí)；換言之，調(diào)查核實(shí)權(quán)不能以行政檢察監(jiān)督權(quán)為權(quán)力源頭。更為重要的是，由于《人民檢察院組織法》第21條規(guī)定，只有在檢察機(jī)關(guān)行使第20條規(guī)定之職權(quán)時(shí)，方可展開調(diào)查核實(shí)。由于行政檢察監(jiān)督并非《人民檢察院組織法》第20條規(guī)定的法律監(jiān)督職權(quán)，行政檢察監(jiān)督中檢察機(jī)關(guān)也不能動(dòng)用調(diào)查核實(shí)權(quán)。在此意義上而言，上文所述的常州檢察機(jī)關(guān)采取無(wú)人機(jī)進(jìn)行的“巡查”活動(dòng)，只能作為其展開行政檢察監(jiān)督的工作方式，而不能作為調(diào)查核實(shí)的實(shí)施方式，更不能裹上“調(diào)查核實(shí)”的外衣而動(dòng)用調(diào)查核實(shí)權(quán)中的取證手段和保障措施。

（三）調(diào)查核實(shí)權(quán)是行政公益訴權(quán)等權(quán)力的保障手段

調(diào)查核實(shí)權(quán)不具有獨(dú)立性，是一種派生性權(quán)力，由行政公益訴訟權(quán)等權(quán)力派出，在行政訴訟領(lǐng)域需要依附于行政公益訴權(quán)而存在，只有在行政公益訴訟案件獲得立案時(shí)方可啟動(dòng)。具體而言，作為調(diào)查核實(shí)權(quán)之直接來(lái)源的《人民檢察院組織法》第21條規(guī)定，人民檢察院行使本法第20條規(guī)定的法律監(jiān)督職權(quán)，可以進(jìn)行調(diào)查核實(shí)。由此看來(lái)，第20條規(guī)定的法律監(jiān)督職權(quán)是調(diào)查核實(shí)權(quán)得以啟動(dòng)的前提，只有檢察機(jī)關(guān)在履行第20條規(guī)定的行政公益訴權(quán)等法律監(jiān)督職權(quán)的前提下，檢察機(jī)關(guān)才能啟動(dòng)調(diào)查核實(shí)權(quán)，對(duì)法律監(jiān)督過(guò)程中的相關(guān)事實(shí)和證據(jù)予以核實(shí)。據(jù)此，調(diào)查核實(shí)權(quán)相對(duì)于法律監(jiān)督職權(quán)存在依隨關(guān)系，是為了確保法律監(jiān)督職權(quán)得以更好履行而設(shè)置的權(quán)力。另一方面，《人民檢察院組織法》第21條與第20條應(yīng)當(dāng)是補(bǔ)充關(guān)系。也就是說(shuō)，第20條明確列舉了檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)，包括對(duì)有關(guān)刑事案件行使偵查權(quán)、對(duì)刑事案件進(jìn)行審查、提起公益訴訟等，這些職權(quán)可視為檢察機(jī)關(guān)享有的具有獨(dú)立性的職權(quán)。而調(diào)查核實(shí)權(quán)并不在第20條所列舉的職權(quán)范圍內(nèi)。至于第21條，應(yīng)當(dāng)是為確保第20條之職權(quán)得以有效行使的保障性和補(bǔ)充性規(guī)定，其一方面規(guī)定了“調(diào)查核實(shí)”這一過(guò)程性的保障手段，另一方面又規(guī)定了結(jié)果性的抗訴、糾正意見、檢察建議等處理措施。不管是過(guò)程性的保障手段，還是結(jié)果性的處理措施，其都應(yīng)當(dāng)依托于法律監(jiān)督職權(quán)，同時(shí)也以服務(wù)法律監(jiān)督職權(quán)為目的。在此意義上而言，調(diào)查核實(shí)權(quán)就不具有相對(duì)于行政公益訴權(quán)的獨(dú)立性。另外，如果將調(diào)查核實(shí)權(quán)理解為獨(dú)立職權(quán)，這將使調(diào)查核實(shí)趨同于偵查權(quán)。［19］也就是說(shuō)，如果將調(diào)查核實(shí)權(quán)理解為獨(dú)立職權(quán)，則檢察機(jī)關(guān)無(wú)須借助具象化的刑事案件審查、公訴和民事、行政公益訴權(quán)而啟動(dòng)證據(jù)材料的收集，這將使調(diào)查核實(shí)權(quán)的啟動(dòng)程序具有相當(dāng)?shù)闹鲃?dòng)性，其范圍也超出保障刑事案件審查、公訴和民事、行政公益訴權(quán)等權(quán)力有效運(yùn)行的范圍，據(jù)此使調(diào)查核實(shí)權(quán)與偵查權(quán)在啟動(dòng)程序與行使范圍上具有相當(dāng)大程度的同構(gòu)性。此種情況既使第21條規(guī)定的調(diào)查核實(shí)權(quán)之范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出第20條第1項(xiàng)的刑事偵查權(quán)范圍，造成這兩項(xiàng)規(guī)定的沖突，同時(shí)也不符合監(jiān)察體制改革背景下檢察機(jī)關(guān)大部分刑事偵查職能轉(zhuǎn)隸的現(xiàn)實(shí)。

（四）“調(diào)查”的范圍限于“核實(shí)”案件相關(guān)情況

需要明確的是，調(diào)查核實(shí)權(quán)不能異化為所謂的一般法律監(jiān)督權(quán)。調(diào)查核實(shí)本身是重要的法律監(jiān)督形式，通過(guò)調(diào)查核實(shí)權(quán)的行使而收集據(jù)以保障其他權(quán)力行使的相關(guān)事實(shí)證據(jù)，這為公益訴訟等法律監(jiān)督權(quán)的行使提供依據(jù)。當(dāng)然，如上所述，由于現(xiàn)行憲法將檢察機(jī)關(guān)定位為專門法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，法律監(jiān)督權(quán)的范圍受到《人民檢察院組織法》的嚴(yán)格限制。基于專門法律監(jiān)督的理念，調(diào)查核實(shí)也不能依托于一般法律監(jiān)督權(quán)，亦即檢察機(jī)關(guān)不能在沒有刑事公訴、行政公訴等法律監(jiān)督職權(quán)行使的情況下，啟動(dòng)調(diào)查核實(shí)權(quán)收集其他機(jī)關(guān)的權(quán)力行使證據(jù)，更不能以“廣撒網(wǎng)”的巡查方式尋找案源。

當(dāng)然，對(duì)“調(diào)查核實(shí)”內(nèi)涵的解讀有兩種：一種為調(diào)查與核實(shí)是并列關(guān)系，調(diào)查因法律監(jiān)督職權(quán)行使而啟動(dòng)，但其范圍不限于核實(shí)當(dāng)前辦理案件的相關(guān)情況，而可對(duì)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法情況進(jìn)行系統(tǒng)性的調(diào)查。另一種解讀則為，調(diào)查與核實(shí)是串聯(lián)關(guān)系，檢察機(jī)關(guān)所展開的調(diào)查活動(dòng)，其目的必須限于“核實(shí)”當(dāng)前辦理的案件，調(diào)查是手段，核實(shí)是目的。筆者認(rèn)為，調(diào)查核實(shí)的理解應(yīng)采取第二種解釋，調(diào)查的啟動(dòng)應(yīng)當(dāng)以核實(shí)法律監(jiān)督職權(quán)行使所涉及之事實(shí)問(wèn)題為限。其緣由在于：其一，從字義解釋的角度展開，調(diào)查是對(duì)事物進(jìn)行系統(tǒng)周密的考察和了解，其范圍實(shí)際上包含了對(duì)相關(guān)事實(shí)情況進(jìn)行審核而展開的“核實(shí)”活動(dòng)；如果二者是并列關(guān)系，這將造成立法用語(yǔ)的重復(fù)使用。實(shí)際上，“核實(shí)”應(yīng)當(dāng)理解為“調(diào)查”的限定語(yǔ)，調(diào)查的目的在于核實(shí)法律監(jiān)督職權(quán)行使過(guò)程中的相關(guān)情況。換言之，調(diào)查與核實(shí)相牽連，調(diào)查指向于證據(jù)材料的收集，而核實(shí)則將證據(jù)材料收集的范圍限于當(dāng)前辦理的法律監(jiān)督事項(xiàng)，這方符合《人民檢察院組織法》第21條的立法原意。其二，調(diào)查的范圍限于核實(shí)案件相關(guān)情況，這也與調(diào)查核實(shí)權(quán)作為派生性權(quán)力的屬性相契合。具體而言，依《人民檢察院組織法》第21條的規(guī)定，調(diào)查核實(shí)以檢察機(jī)關(guān)履行第20條之法律監(jiān)督職權(quán)為前提，調(diào)查核實(shí)權(quán)是法律監(jiān)督職權(quán)的派生性權(quán)力，既依附于法律監(jiān)督職權(quán)，又服務(wù)于法律監(jiān)督職權(quán)。而要求調(diào)查的范圍限于核實(shí)案件相關(guān)情況，則表明調(diào)查核實(shí)權(quán)的展開，應(yīng)當(dāng)始終以法律監(jiān)督職權(quán)為中心，對(duì)法律監(jiān)督職權(quán)運(yùn)行所涉及之案件情況展開調(diào)查取證，確保法律監(jiān)督職權(quán)的有效行使。調(diào)查的范圍如超出核實(shí)法律監(jiān)督職權(quán)涉及事項(xiàng)之需，則違背了《人民檢察院組織法》將調(diào)查核實(shí)權(quán)界定為法律監(jiān)督職權(quán)之派生性權(quán)力的立法原意。其三，如上所述，調(diào)查核實(shí)權(quán)與偵查權(quán)具有截然不同的性質(zhì)，調(diào)查核實(shí)既不能獨(dú)立于第20條之法律監(jiān)督職權(quán)而啟動(dòng)，也不能超出法律監(jiān)督職權(quán)之所需。而將“調(diào)查核實(shí)”理解為“調(diào)查”的范圍限于“核實(shí)”案件相關(guān)情況，則恰好能夠?qū)φ{(diào)查核實(shí)權(quán)之范圍進(jìn)行一定程度的限制，從而避免其范圍過(guò)寬而混同于偵查權(quán)。

四、余論：調(diào)查核實(shí)權(quán)的適度強(qiáng)化

行政公益訴訟的順利展開，要求檢察機(jī)關(guān)具備強(qiáng)有力的調(diào)查核實(shí)權(quán)。實(shí)踐中，各地檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟方面也展開了諸多探索，其核心在于通過(guò)調(diào)查核實(shí)權(quán)這一組織法明確規(guī)定的職權(quán)的靈活運(yùn)用，推動(dòng)行政公益訴權(quán)的“主動(dòng)出擊”。應(yīng)該說(shuō)，這些改革確實(shí)能夠達(dá)到激活行政公益訴權(quán)、實(shí)現(xiàn)公益保護(hù)和違法行政行為監(jiān)督的雙重目的，對(duì)探索新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)的功能定位及促進(jìn)依法行政皆有積極意義。然而，基于行政公益訴訟需要而推動(dòng)的調(diào)查核實(shí)權(quán)擴(kuò)張改革，一定需要立足于調(diào)查核實(shí)權(quán)作為有限監(jiān)督權(quán)之行使手段的這一定位，既不能超出這一定位，更不能超出調(diào)查核實(shí)權(quán)作為行政公益訴權(quán)之手段的屬性。在此基礎(chǔ)上，調(diào)查核實(shí)權(quán)的擴(kuò)展方可通過(guò)以下渠道加以實(shí)現(xiàn)。

一是適當(dāng)放寬行政公益訴訟的立案標(biāo)準(zhǔn)。調(diào)查核實(shí)的展開以行政公益訴訟的立案為前提，因此，調(diào)查核實(shí)的“前移”可通過(guò)行政公益訴訟立案標(biāo)準(zhǔn)的放寬而實(shí)現(xiàn)。在一定程度上而言，《檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟案件辦案指南（試行）》規(guī)定的立案標(biāo)準(zhǔn)甚至高于《行政訴訟法》規(guī)定的起訴標(biāo)準(zhǔn)。具體而言，辦案指南規(guī)定，經(jīng)審查認(rèn)為生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，可能侵害國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益，應(yīng)當(dāng)報(bào)請(qǐng)檢察長(zhǎng)決定立案。據(jù)此，行政公益訴訟的立案標(biāo)準(zhǔn)為“經(jīng)審查認(rèn)為”行政違法行為或不作為的存在及可能侵害國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益。而《行政訴訟法》第25條規(guī)定的起訴標(biāo)準(zhǔn)為“發(fā)現(xiàn)”行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害。從字義上進(jìn)行解讀，“經(jīng)審查認(rèn)為”一般需要起碼的證據(jù)加以支持，而“發(fā)現(xiàn)”則僅需要相關(guān)的線索指向于違法行政行為侵害公共利益情況的存在。為解決這一問(wèn)題，辦案指南可參考《行政訴訟法》第25條，規(guī)定檢察機(jī)關(guān)在“發(fā)現(xiàn)”行政違法行為侵害公共利益的線索并初步核實(shí)時(shí)，可予以立案，進(jìn)而啟動(dòng)調(diào)查核實(shí)權(quán)收集相關(guān)證據(jù)。

二是完善舉報(bào)機(jī)制。實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)廣泛使用舉報(bào)機(jī)制收集公益訴訟案件線索。例如，上海檢察機(jī)關(guān)建立了“公益訴訟舉報(bào)平臺(tái)”，市民可通過(guò)手機(jī)或電腦網(wǎng)絡(luò)登錄該平臺(tái)進(jìn)行舉報(bào)；江蘇、重慶、廣東等地的檢察機(jī)關(guān)也建立了相應(yīng)舉報(bào)平臺(tái)。當(dāng)然，問(wèn)題的關(guān)鍵在于，受理公益舉報(bào)是否屬于《行政訴訟法》第20條規(guī)定的檢察機(jī)關(guān)“履行職責(zé)”？筆者認(rèn)為，一方面，就檢察機(jī)關(guān)職權(quán)而言，《人民檢察院組織法》第20條的兜底條款規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)可行使“法律規(guī)定的其他職權(quán)”；另一方面，我國(guó)憲法第41條規(guī)定，中華人民共和國(guó)公民對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，對(duì)于公民的申訴、控告或者檢舉，有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)必須查清事實(shí)，負(fù)責(zé)處理。由此可見，受理公民的申訴、控告或者檢舉是包括檢察機(jī)關(guān)在內(nèi)的所有國(guó)家機(jī)關(guān)的職責(zé)，［20］檢察機(jī)關(guān)通過(guò)舉報(bào)機(jī)制收集公益訴訟案件線索并不違反《行政訴訟法》第25條關(guān)于“在履行職責(zé)中”的規(guī)定。

三是建立與監(jiān)察部門的銜接機(jī)制。依《監(jiān)察法》第11條的規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)對(duì)涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費(fèi)國(guó)家資財(cái)?shù)嚷殑?wù)違法和職務(wù)犯罪進(jìn)行調(diào)查，公職人員存在違法行為的，則作出政務(wù)處分；涉嫌職務(wù)犯罪的，移送檢察機(jī)關(guān)處理。由此可見，在監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)察監(jiān)督的過(guò)程中，未構(gòu)成犯罪的職務(wù)違法行為不屬于移送檢察機(jī)關(guān)處理的范圍，針對(duì)公務(wù)人員的政務(wù)處分也不能解決其中可能發(fā)生的浪費(fèi)國(guó)家資財(cái)?shù)惹趾怖嬷袨榈呢?zé)任問(wèn)題。據(jù)此，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)立足于行政公益訴訟建立與監(jiān)察部門的銜接機(jī)制，由檢察機(jī)關(guān)向監(jiān)察機(jī)關(guān)征尋其處理的職務(wù)違法行為侵害公共利益的線索。當(dāng)然，針對(duì)與監(jiān)察部門銜接以征尋線索是否超出檢察機(jī)關(guān)“履行職責(zé)”的問(wèn)題，上述辦案指南規(guī)定了“履行職責(zé)”包括公益監(jiān)督。因此，基于公益監(jiān)督的需要，通過(guò)與監(jiān)察部門銜接以征尋線索應(yīng)不超出“履行職責(zé)”的范疇。