重大突發(fā)事件處置中法治政府建設(shè)論綱＊

王春業(yè)

（河海大學(xué)法學(xué)院，南京 211100）

重大突發(fā)事件，①《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》將突發(fā)事件界定為“突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴(yán)重社會(huì)危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對(duì)的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件”，并根據(jù)事件的社會(huì)危害程度、影響范圍等因素，將突發(fā)事件分為特別重大、重大、較大和一般四級(jí)。而本文所研究的重大突發(fā)事件，并非是《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》嚴(yán)格意義上的分級(jí)，而是強(qiáng)調(diào)其程度的嚴(yán)重性?！耙话阒竿蝗话l(fā)生，對(duì)全國(guó)或部分地區(qū)的國(guó)家安全和法律制度、社會(huì)安全和公共秩序、公民的生命和財(cái)產(chǎn)安全已經(jīng)或可能構(gòu)成重大威脅和損害，造成巨大的人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失和社會(huì)影響的，涉及公共安全的緊急公共事件”。［1］與重大突發(fā)事件相近的一個(gè)概念是緊急狀態(tài)，②緊急狀態(tài)的詞意起源于中世紀(jì)法國(guó)“三十年戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)”的“圍場(chǎng)狀態(tài)”，主要是針對(duì)國(guó)家生存可能面臨的外敵侵害，即武裝力量暴動(dòng)或戰(zhàn)爭(zhēng)等緊急危機(jī)下的一種社會(huì)狀態(tài)。緊急狀態(tài)法律制度主要解決的是國(guó)家、社會(huì)和政府的存亡問題，像國(guó)際公約與聯(lián)合國(guó)公民權(quán)利所說的有關(guān)“國(guó)家生命”的問題，或者就其內(nèi)涵而言，緊急狀態(tài)與突發(fā)事件并不是完全等同的概念。兩者的區(qū)別在于，后者是指特別重大的突發(fā)事件，涉及到國(guó)家、社會(huì)和政府的存亡問題，其影響范圍、嚴(yán)重程度、危害結(jié)果等比重大突發(fā)事件要嚴(yán)重得多。在重大突發(fā)事件處置中，要不要加強(qiáng)法治政府建設(shè)、與常規(guī)狀態(tài)下法治政府建設(shè)有何不同、如何在重大突發(fā)事件中加強(qiáng)法治政府建設(shè)等問題，不僅是一個(gè)實(shí)踐問題，也是一個(gè)重要的理論問題。③面對(duì)重大突發(fā)事件的處置，在中外的理論界就存在著法治肯定論與否定論，其中，以德國(guó)卡爾·施密特為代表的法治否定論就認(rèn)為：“危機(jī)之所以為危機(jī)，在于它們無法包含在憲法規(guī)范中。憲法理論中的危機(jī)概念就如同神學(xué)理論中的奇跡概念一樣，是無法界定的，因此，在憲法或法律規(guī)范中并不存在適用于混亂狀態(tài)的規(guī)范，因?yàn)槊恳粋€(gè)規(guī)范都是以正常狀態(tài)為前提的，而在正常狀態(tài)結(jié)束后變得毫無意義了?！眳⒁姡鄣拢菘枴な┟滋兀骸墩蔚纳駥W(xué)》，劉宗坤、吳增定等譯，上海人民出版社2015年版。目前，我國(guó)常規(guī)狀態(tài)下的法治政府建設(shè)已經(jīng)比較健全，但對(duì)重大突發(fā)事件這種非常規(guī)狀態(tài)的法治政府建設(shè)則研究不夠，有必要進(jìn)一步加強(qiáng)。

一、建設(shè)的緊迫性：重大突發(fā)事件處置中更要強(qiáng)調(diào)法治政府建設(shè)

“法治政府的核心是以法律制度規(guī)范政府公共權(quán)力的行使”，［2］1然而，重大突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，整個(gè)社會(huì)呈現(xiàn)較為混亂和無序狀態(tài)，需盡快采取果斷措施進(jìn)行恢復(fù)和穩(wěn)定。于是，有人就認(rèn)為，法治的方式太慢，不能按照法治方式來處置，不能強(qiáng)調(diào)法治政府建設(shè)，法治政府建設(shè)只有在常規(guī)狀態(tài)下才行得通，而如果過于強(qiáng)調(diào)法治政府建設(shè)，就會(huì)延誤對(duì)事件處置的時(shí)機(jī)和效果；并進(jìn)而主張，為了應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件，應(yīng)當(dāng)根據(jù)處置的需要，采取任何可能采取的手段，而不必受法治的約束，更不要談什么法治政府建設(shè)。而在實(shí)踐中，也確實(shí)出現(xiàn)了一些偏離法治的處理措施，偏離了法治政府的軌道。例如，在新冠肺炎疫情期間，一些基層執(zhí)法人員擅自闖到公民家中進(jìn)行執(zhí)法，對(duì)正在打麻將的一家?guī)卓谶M(jìn)行所謂的執(zhí)法，并名之曰是為了阻止“人員”聚集；有些地方為了防疫，采取斷路、拆橋等方式，理由是為了斷絕人員往來，實(shí)行有效隔離；有的地方一度曾對(duì)具有武漢、湖北身份證的人員一律采取隔離措施，名之為重點(diǎn)疫區(qū)人員；甚至對(duì)不服從指揮的人采取戴手銬、游街方式，名之為警示教育，等等。其實(shí)，越是在關(guān)鍵時(shí)刻，越要強(qiáng)調(diào)法治的作用，越要加強(qiáng)法治政府建設(shè)。非常時(shí)期并非法律真空時(shí)期，相反，在突發(fā)事件襲來的非常時(shí)期，政府比在常態(tài)時(shí)更要依法行政。［3］在重大突發(fā)事件處置期間強(qiáng)調(diào)法治政府建設(shè)，至少有以下幾方面的作用和價(jià)值。

（一）確保重大突發(fā)事件得到快速有效處置

對(duì)突發(fā)事件的處置，需要理性和規(guī)則，而法治具備了這兩個(gè)特性。

首先，重大突發(fā)事件的處置需要理性。重大突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，人們處于慌亂之中，也是最易失去理智的期間，是一種非理性時(shí)期，如果政府不能理性地處理，將會(huì)產(chǎn)生更多更大的混亂?？梢哉f，越是慌亂之際，越需要理性的支撐。而法治被稱為理性之治，是理性的產(chǎn)物，“法律恰恰正是免除一切情欲影響的神祗和理智的體現(xiàn)”。［4］169強(qiáng)調(diào)法治政府建設(shè)，要求政府運(yùn)用法治方式，可以減少處置中的沖動(dòng)和慌亂，有效處置突發(fā)事件。

其次，重大突發(fā)事件的處置需要規(guī)則。重大突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，及時(shí)作出有效處置是第一要?jiǎng)?wù)，而處理任何事情都需要有效的規(guī)則。在重大突發(fā)事件處置方面雖然具有緊迫性，但也需要借助于有效的規(guī)則，而且越是在緊急情況下，越要強(qiáng)調(diào)規(guī)則的作用，否則，就會(huì)因無規(guī)則或規(guī)則不當(dāng)，造成亂上加亂，給事件的處置帶來不利，影響處置的效果，猶如雪上加霜。而法治是規(guī)則之治，在治理中具備特有的優(yōu)勢(shì)，可以有效減少處置的盲目性，為處置重大突發(fā)事件提供可靠的規(guī)范依據(jù)和制度保障?！胺ㄖ巫鳛橐环N規(guī)則治理相對(duì)于眾多其他治理方式而言避免了任意性、隨意性，提升了透明性、可預(yù)見性和穩(wěn)定性，對(duì)于社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展起到了其他任何一種治理方式無可比擬的作用”。［5］333

（二）有效規(guī)制行政權(quán)力的行使

重大突發(fā)事件處置期間，政府要發(fā)揮著主導(dǎo)作用，“可能導(dǎo)致正常秩序的喪失甚至危及生存本身，政府因?yàn)楸旧砺氊?zé)和功能所在，被推向前臺(tái)，賦予其超越正常狀態(tài)的權(quán)力，目的是挽救危機(jī)、盡快恢復(fù)正常秩序”。［6］147為了達(dá)到對(duì)突發(fā)事件快速處置的目的，必然要賦予行政機(jī)關(guān)以較大的行政應(yīng)急權(quán)，行政權(quán)的行使必然要對(duì)法律的規(guī)定進(jìn)行必要突破，必然會(huì)對(duì)某些利益進(jìn)行舍棄而專注于眼前最緊急的事項(xiàng)處理，必然要允許行政機(jī)關(guān)采取更加強(qiáng)有力的措施，這對(duì)盡快恢復(fù)社會(huì)秩序具有很大作用和必要。但行政權(quán)是一把雙刃劍，稍有不慎，就會(huì)導(dǎo)致失范和法律的弱化，并可能產(chǎn)生一種“極權(quán)”問題，該權(quán)力“一直是個(gè)人自由之保護(hù)措施不斷蒙遭侵蝕的一個(gè)借口——此外，一旦這些保護(hù)措施被中止，那么任何一個(gè)掌控了這種緊急狀態(tài)權(quán)力的人都極容易確使這種緊急狀態(tài)持續(xù)下去”。［7］451因此，在發(fā)揮其積極作用的同時(shí)，也具有造成巨大危害的可能性。如果不強(qiáng)調(diào)法治政府建設(shè)，不強(qiáng)調(diào)依法處置，就會(huì)給少數(shù)法治觀念不強(qiáng)的執(zhí)法者提供濫用職權(quán)的借口，侵害相對(duì)人的合法權(quán)益，并對(duì)國(guó)家的法治造成極大破壞，甚至是毀滅性的破壞，“歷史經(jīng)驗(yàn)告訴我們，緊急狀態(tài)來臨之時(shí)，往往是法治原則受到挑戰(zhàn)之時(shí)，也是公民基本權(quán)利受到嚴(yán)重威脅的時(shí)候”，［8］使得民眾不僅受到來自重大突發(fā)事件的侵害，也會(huì)進(jìn)一步遭受來自政府權(quán)力濫用的次傷害，造成社會(huì)的更大混亂和更多的社會(huì)危機(jī)?！霸跈?quán)力未受到控制時(shí)，可以把它比作自由流動(dòng)、高漲的能量，而其結(jié)果往往具有破壞性。權(quán)力的行使，常常以無情的和不可忍受的壓制為標(biāo)志；在權(quán)力統(tǒng)治不受制約的地方，它極易造成緊張、摩擦和突變。再者，在權(quán)力可以通行無阻的社會(huì)制度中，發(fā)展趨勢(shì)往往是社會(huì)上的權(quán)勢(shì)者壓迫或剝削弱者”。［9］360

因此，為了防止權(quán)力濫用所帶來的更多次侵害，在重大突發(fā)事件面前，強(qiáng)調(diào)法治政府建設(shè)更具有非常強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)性。在有利于對(duì)重大突發(fā)事件處置的同時(shí)，要盡力把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里。“依法行政的本質(zhì)是依法規(guī)范、約束行政權(quán)力。具體來說，依法行政是依法治權(quán)，不是依法治事；是依法治官，不是依法治民；是依法治自己，不是依法治別人”，［10］12尤其是對(duì)公民權(quán)利的減損，必須在法治的軌道上，依據(jù)法治的程序，才能防止對(duì)權(quán)利的侵犯。

（三）進(jìn)一步完善國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)涵

黨的十九屆四中全會(huì)作出了推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定，不僅對(duì)法治政府建設(shè)提出了更高要求，包括完善行政體制、優(yōu)化政府職責(zé)體系、優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)、理順中央與地方職責(zé)關(guān)系等內(nèi)容，而且對(duì)法治政府建設(shè)也提出了具體的構(gòu)建舉措。對(duì)法治政府建設(shè)而言，既有常規(guī)狀態(tài)下的情形，也有像重大突發(fā)事件這種特殊時(shí)期法治政府的建設(shè)問題，尤其是特殊時(shí)期法治政府建設(shè)，更是對(duì)我國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的嚴(yán)峻考驗(yàn)。

加強(qiáng)重大突發(fā)事件處置中法治政府建設(shè)，將填補(bǔ)法治政府建設(shè)的空白，將與常規(guī)狀態(tài)下法治政府建設(shè)一道，構(gòu)成國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的完整內(nèi)容?！皣?guó)家治理既體現(xiàn)在日常社會(huì)運(yùn)行中，也體現(xiàn)在國(guó)家和社會(huì)面臨重大挑戰(zhàn)時(shí)”，［11］“一個(gè)有較高治理水平的法治政府，不僅能在正常社會(huì)狀態(tài)下運(yùn)用法律維護(hù)好社會(huì)秩序和國(guó)民權(quán)益，而且能在非常時(shí)期作到依法（包括一般法和特別法）辦事?！保?］為此，重大突發(fā)事件處置期間的法治政府建設(shè)，要按照十九屆四中全會(huì)的要求，“構(gòu)建統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)?、反?yīng)靈敏、上下聯(lián)動(dòng)的應(yīng)急管理體制，優(yōu)化國(guó)家應(yīng)急管理能力體系建設(shè)，提高防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力”。

綜上，在重大突發(fā)事件處置中，政府要自覺運(yùn)用法治思維和法治方式來處置重大突發(fā)事件中的相關(guān)問題，要嚴(yán)格執(zhí)行我國(guó)應(yīng)急處置方面的法律法規(guī)，要依法決策，要依法行政，要講究處置程序，違法行政依然要依法承擔(dān)相應(yīng)的法律后果。

二、建設(shè)的難點(diǎn)：重大突發(fā)事件處置期間法治政府建設(shè)的難點(diǎn)問題辨析

法治政府建設(shè)的關(guān)鍵是政府依法行政，體現(xiàn)為：一切行政行為必須根據(jù)法律作為或不作為，一切行政行為必須符合法律，行政機(jī)關(guān)必須采取措施保證法律規(guī)范的實(shí)施。［12］7然而，常規(guī)狀態(tài)法治政府建設(shè)的相關(guān)規(guī)則難以適應(yīng)重大突發(fā)事件處置的需要，非常規(guī)狀態(tài)下法治政府建設(shè)也面臨諸多問題，對(duì)此，必須做出合理辨析。

（一）法律依據(jù)的缺乏性，難以做到嚴(yán)格依法行政

法治政府建設(shè)首先必須有法律規(guī)范的存在，以法律規(guī)范作為作出行政行為的依據(jù)，正如哈耶克所說的那樣：“除去所有專門性特質(zhì)不論，法治的意思就是指政府在一切行動(dòng)中都受到事前規(guī)定并宣布的規(guī)章的約束——這種規(guī)章使得一個(gè)人有可能十分肯定地預(yù)見到當(dāng)局在某一情況中會(huì)怎樣使用它的強(qiáng)制權(quán)力，和根據(jù)這種了解計(jì)劃它自己的個(gè)人事務(wù)”。［13］71然而，重大突發(fā)事件的主要特點(diǎn)之一，就是其突發(fā)性，即是在人們預(yù)料范圍之外發(fā)生的，具有不確定性，事前沒有辦法作好處置的準(zhǔn)備。突發(fā)事件不僅發(fā)生得很突然，而且所發(fā)生的事情往往在常規(guī)狀態(tài)中也是不多見的，就像2003年的SARS、2019年底至今仍在肆虐的新冠肺炎等，都是人們從前聞所未聞、見所未見的。因此，針對(duì)此類事件處置的法律不可能提前制定出來，處置的依據(jù)往往非常匱乏，而按照已有的法律規(guī)范則難以奏效，甚至還會(huì)產(chǎn)生不利的處置后果。即使當(dāng)下的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，在SARS發(fā)生期間并沒有制定出來，而是之后在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上才逐步完成的。如果按照通常理解的法治政府的依法行政，首先得有法，無法律則無行政，先有法律規(guī)范，然后才有依法行政、法治政府建設(shè)。然而，重大突發(fā)事件所面對(duì)的恰恰是法律依據(jù)的不足，難以找到所依之法，如果過于強(qiáng)調(diào)法律規(guī)范的存在，過于強(qiáng)調(diào)依“法”行政，將使得政府無所作為，法治政府建設(shè)也將無從談起。

（二）重大突發(fā)事件處置的緊急性與迅速性，難以做到嚴(yán)格依據(jù)法定程序

法治政府通常要求，政府必須依法定程序行政，必須講究法律程序，按照法定程序作出行政行為，“應(yīng)當(dāng)是遵循法律的程序行政，實(shí)施行政行為要告知相對(duì)人并說明理由，必須聽取相對(duì)人的陳述和申辯”。［14］5此外，還有時(shí)限方面的要求等，而沒有按照法定程序作出的行政行為，可能導(dǎo)致該行政行為的無效。

然而，重大突發(fā)事件是在人們毫無防備的情況下發(fā)生的事件，涉及到公民的生命健康、國(guó)家和公民的重大財(cái)產(chǎn)保護(hù)問題，而且發(fā)展迅速、破壞性極強(qiáng)，是“一種特別的、迫在眉睫的危機(jī)或危險(xiǎn)局勢(shì)，影響全體公民，并對(duì)整個(gè)社會(huì)的正常生活構(gòu)成威脅”，［15］處置效果與時(shí)間賽跑，具有處置的緊急性，如果不及時(shí)、快捷地處置，其后果非常嚴(yán)重。若按照常規(guī)狀態(tài)下的法治程序，必然需要一定時(shí)限，要經(jīng)過若干步驟等，會(huì)因此耽誤對(duì)重大突發(fā)事件的處置效果，甚至可以說，任何過于強(qiáng)調(diào)程序的行為都是對(duì)快速處置的阻礙，也是對(duì)公民權(quán)利和社會(huì)公共利益的不作為或緩作為，都是不允許的。這就使得重大突發(fā)事件期間法治政府具有自身特點(diǎn)，不能套用常規(guī)狀態(tài)下法治政府建設(shè)的路子，政府必須在第一時(shí)間內(nèi)采取果斷措施進(jìn)行應(yīng)對(duì)，必須在極短的時(shí)間內(nèi)作出迅速處理。

（三）維護(hù)公民利益和公共利益的要求，難以恪守有限政府的要求

有限政府是法治政府的基本特征之一。所謂有限政府，其預(yù)設(shè)的前提是，政府不是萬能的，政府的功能也是有限的，尤其是隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府的有限性越來越體現(xiàn)出來；政府的權(quán)力是有限的，政府的權(quán)力與其職能相對(duì)應(yīng)，政府的權(quán)力具有邊界性，要受到法律的嚴(yán)格限制。因此，有限政府的特點(diǎn)要求政府有所為、有所不為，凡是市場(chǎng)或社會(huì)組織可以做到的事情，政府原則上不介入或不干預(yù)，其核心是限制政府的權(quán)力。此外，按照通常的法治理論，政府應(yīng)當(dāng)遵循法無授權(quán)不可為的法治原則，沒有法律的授權(quán)，行政機(jī)關(guān)輕易不能作出行政行為。

然而，面對(duì)重大突發(fā)事件，由于有關(guān)法律法規(guī)的不健全，法律中經(jīng)常難以找到政府應(yīng)當(dāng)作為的規(guī)定。但“法治政府應(yīng)當(dāng)是維權(quán)政府，必須維護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益的政府”，［5］9政府天然就具有保護(hù)公民權(quán)利的職責(zé)，這種職責(zé)不管在法律中是否已經(jīng)作出明確規(guī)定，都不影響對(duì)政府的要求，政府不能以任何理由或借口而不作為，“政府所有的一切權(quán)力，既然只是為社會(huì)謀幸福，因而不應(yīng)該是專斷的和憑一時(shí)高興的”。［16］86為此，法律規(guī)定的，政府必須積極作為；法律沒有規(guī)定的，但對(duì)公民權(quán)利或社會(huì)公共利益即將構(gòu)成侵害的，政府也要主動(dòng)作為，必須積極履行對(duì)公民權(quán)利保護(hù)的職責(zé)，履行保護(hù)國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的職責(zé)，盡最大努力將重大突發(fā)事件所帶來的損失減少到最小程度，這是重大突發(fā)事件期間法治政府建設(shè)的第一要義，也是與常規(guī)狀態(tài)下法治政府建設(shè)的最大區(qū)別。

（四）處置效率的需要，難以踐行“有權(quán)利必有救濟(jì)”的要求

有權(quán)利必有救濟(jì)，這是古老的法律原則，是權(quán)利的核心要素，也是在常規(guī)狀態(tài)下法治政府建設(shè)的基本要求，必須保證權(quán)利受到損害的一方，及時(shí)得到有效救濟(jì)。

然而，在重大突發(fā)事件發(fā)生期間，過于強(qiáng)調(diào)相對(duì)人的權(quán)利救濟(jì)，強(qiáng)調(diào)有權(quán)利必須得到及時(shí)充分地救濟(jì)，將會(huì)影響行政機(jī)關(guān)對(duì)重大突發(fā)事件處置的效率和效果，并進(jìn)而影響到更多人權(quán)利的保護(hù)?！罢顟B(tài)下，法治所保障的權(quán)力和權(quán)利具有相對(duì)應(yīng)的邏輯關(guān)系。但在國(guó)家緊急狀態(tài)權(quán)力下，權(quán)利和權(quán)力內(nèi)容會(huì)發(fā)生明顯變化，權(quán)利的結(jié)構(gòu)性變化就是緊急失權(quán)制度，這是指國(guó)家緊急權(quán)力下公民權(quán)利被克減、限制或中止的范圍、方式及其除外規(guī)定的制度安排”，［17］299“對(duì)這種權(quán)利的侵害或剝奪，公民有義務(wù)容忍，這是一個(gè)公民作為社會(huì)的一員應(yīng)該負(fù)的，而不是由于所謂的行政緊急處置行為決定的?！保?8］217-218因此，在面對(duì)重大突發(fā)事件的處置與相對(duì)人權(quán)利救濟(jì)兩者之間發(fā)生沖突時(shí)，及時(shí)處置應(yīng)當(dāng)放在第一位，而對(duì)公民權(quán)利的救濟(jì)往往要暫時(shí)作出適當(dāng)讓步，這種讓步是為了實(shí)現(xiàn)公民更大和更為持久的基本權(quán)利。只要不是過分損害，不突破法治的底線，都可以暫時(shí)不受救濟(jì)程序的約束。當(dāng)然，對(duì)公民權(quán)利的適當(dāng)限制具有臨時(shí)性，屬于暫時(shí)中止，而且，對(duì)權(quán)利救濟(jì)的限制并非是不救濟(jì)，而是在重大突發(fā)事件處理完畢后的后續(xù)救濟(jì)。一旦重大突發(fā)事件結(jié)束，就要對(duì)被限制的公民權(quán)利進(jìn)行全面恢復(fù)，就要對(duì)受到損害的公民權(quán)利進(jìn)行必要的救濟(jì)，以達(dá)致對(duì)受損權(quán)利補(bǔ)救和維護(hù)的目的。

綜上，在重大突發(fā)事件期間，如果仍然秉承著常規(guī)狀態(tài)下法治政府建設(shè)的要求，將使得法治政府無法建設(shè)，或所建設(shè)的法治政府難以適應(yīng)重大突發(fā)事件處置的現(xiàn)實(shí)需要。

三、建設(shè)的內(nèi)容：重大突發(fā)事件處置中法治政府建設(shè)應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)特殊要求

法治的內(nèi)容往往與所處的社會(huì)環(huán)境緊密相連，法治政府建設(shè)也必須與所處的社會(huì)環(huán)境相聯(lián)系。由于重大突發(fā)事件發(fā)生期間，所處的社會(huì)環(huán)境發(fā)生了很大變化，與常規(guī)狀態(tài)也有較大懸殊，因此，特殊時(shí)期的法治政府建設(shè)也應(yīng)呈現(xiàn)出不同于常規(guī)狀態(tài)的特點(diǎn)和要求。

（一）制定多層次具有立法性質(zhì)的處置規(guī)范成為法治政府建設(shè)的必然選擇

法治政府的建設(shè)首先需要法律規(guī)范的供給，即使在重大突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，也不能病急亂投醫(yī)，必須按照一定的規(guī)則才能作出高效率的處置。然而，重大突發(fā)事件期間，已經(jīng)超出了常規(guī)狀態(tài)法律所規(guī)范的范圍，沒有或很少有現(xiàn)存的法律作為處置的依據(jù)。即使我們是成文法的國(guó)家，具有提前立法的豐富經(jīng)驗(yàn)，也很難預(yù)測(cè)到可能出現(xiàn)的各種情況，也不可能通過預(yù)測(cè)的方式在重大事件發(fā)生之前將處置的所有可能性都提前寫入相關(guān)法律之中，不可能憑空想象可能發(fā)生的問題并制定一部所謂超前性的法律，那是違背法律是社會(huì)現(xiàn)象反映這一客觀規(guī)律的。

但政府處置重大突發(fā)事件也必須有一定的依據(jù)，在常規(guī)狀態(tài)法治難以適應(yīng)的情況下，必須通過別的方式來加強(qiáng)處置規(guī)范的供給。重大突發(fā)事件期間，立法機(jī)關(guān)的正常立法計(jì)劃被打亂，應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件的特殊需要的立法程序被簡(jiǎn)化、時(shí)間被縮短，而且還可以通過各種授權(quán)立法方式，委托行政機(jī)關(guān)行使包括授權(quán)立法在內(nèi)的各種“緊急處置權(quán)”從而事實(shí)上幾乎中止立法機(jī)關(guān)的職權(quán)。［19］由于重大突發(fā)事件發(fā)生的突然性和處置的緊急性，不可能按照常規(guī)狀態(tài)下法律規(guī)范供給方式來提供法律規(guī)范，不可能采取通常的立法程序由相關(guān)立法機(jī)關(guān)來制定法律規(guī)則，而必須采取適應(yīng)處置需要的特殊的規(guī)范供給方式。

這種特殊的規(guī)范供給方式，不僅包括規(guī)范制定主體的多樣性，而且也包括規(guī)范形式的多樣性。比如，在新冠肺炎疫情期間，不僅全國(guó)人大常委會(huì)發(fā)布了一些有關(guān)疫情防控的措施，①例如，2020年2月24日第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十六次會(huì)議通過了《關(guān)于全面禁止非法野生動(dòng)物交易、革除濫食野生動(dòng)物陋習(xí)、切實(shí)保障人民群眾生命健康安全的決定》。而且還有20多個(gè)省級(jí)人大常委會(huì)也出臺(tái)了專門的決定。②自2020年2月7日以來，北京、河北、吉林、上海、江蘇、浙江、安徽、福建、江西、重慶、四川、廣東等?。ㄊ校┤舜蟪Ｎ瘯?huì)，以及杭州、溫州、寧波、常州、懷化等設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)臨時(shí)召開常委會(huì)會(huì)議，審議通過了各自的關(guān)于依法全力做好當(dāng)前新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控工作的決定。例如，江蘇省人大常委會(huì)出臺(tái)了《江蘇省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于依法防控新型冠狀病毒感染肺炎疫情 切實(shí)保障人民群眾生命健康安全的決定》，對(duì)全省范圍內(nèi)防控疫情的有關(guān)活動(dòng)及其管理工作作出了規(guī)范，被人們稱為“最嚴(yán)措施”，為打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)提供了及時(shí)有力的法治保障。［20］甚至一些基層地方政府也出臺(tái)了轄區(qū)內(nèi)疫情防控措施，“這些決定的內(nèi)容均突出管用有效，重點(diǎn)規(guī)范本地當(dāng)前防控新型冠狀病毒感染肺炎疫情中政府相關(guān)職責(zé)、單位和個(gè)人權(quán)利義務(wù)以及應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任等內(nèi)容；堅(jiān)持聚焦重點(diǎn)，抓防控和抓救治并舉，積極為當(dāng)前疫情防控中道口篩查、社區(qū)管控、醫(yī)療救治等方面的工作提供法治支撐”，［21］為疫情防控提供了強(qiáng)有力的法治保障。因此，加強(qiáng)多層次、多形式、管用務(wù)實(shí)的規(guī)范供給，是重大突發(fā)事件處置中法治政府建設(shè)的重要特點(diǎn)。

（二）運(yùn)用法律精神處置行為成為法治政府建設(shè)的必需

“任何權(quán)力的行使必然具體化、外化為某種行為，行使行政應(yīng)急職權(quán)應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件乃是行政機(jī)關(guān)的主要職責(zé)，行政機(jī)關(guān)行使行政應(yīng)急職權(quán)應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件的外在、具體表現(xiàn)是一系列行政行為”。［22］常規(guī)狀態(tài)下，政府應(yīng)當(dāng)依據(jù)法律的規(guī)定作出某種行為，體現(xiàn)為嚴(yán)格的依法行政。但重大突發(fā)事件期間，在法律供給不足、也沒有其他規(guī)范作為依據(jù)的情況下，行政機(jī)關(guān)為了及時(shí)有效地處理重大突發(fā)事件，就遇到了法律依據(jù)的問題，但行政機(jī)關(guān)不能以此為由而拒絕行政，仍需要作出及時(shí)有效處置。

實(shí)際上，在沒有明確法律依據(jù)的情況下，政府仍具有依法行政的可能，那就是政府可以根據(jù)法律精神作出處置，特別是重大突發(fā)事件的發(fā)生，有時(shí)需要法律條款之外的措施進(jìn)行應(yīng)對(duì)，而此時(shí)，法律精神就起著非常重要的作用。一般而言，法律內(nèi)容不僅體現(xiàn)在具體條文中，也體現(xiàn)在法律條文背后或法律條文之外的法律精神之中。所謂法律精神，是“法的靈魂、核心、精髓，是滲透在法、法律中的，帶有根本性、原則性的東西”，［23］在法律條文沒有做出明確規(guī)定或規(guī)定不明確的情況下，法律精神就起到補(bǔ)充和解釋的作用，它“似乎看不見，摸不著，但它是客觀存在的”。［24］而對(duì)于重大突發(fā)事件處置而言，在成文法規(guī)范不到的地方，政府可以依據(jù)法律精神對(duì)事件作出有效處置，以體現(xiàn)依法行政的要求和法治政府建設(shè)的特點(diǎn)。

（三）必要時(shí)可以縮減法律已有的規(guī)定

即使有相關(guān)法律規(guī)范，而且法律對(duì)行政行為作出的程序進(jìn)行了明確規(guī)定，但行政機(jī)關(guān)如果機(jī)械地適用法律條款、嚴(yán)格遵守法定程序，將會(huì)在重大突發(fā)事件處置面前束手無策或無能為力，也將貽誤戰(zhàn)機(jī)。因此，行政機(jī)關(guān)必然要突破常規(guī)狀態(tài)下法律運(yùn)行模式，可以根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)處置事件的需要，快速處置任何影響重大突發(fā)事件處理的人和事，處置中所適用的程序要遠(yuǎn)遠(yuǎn)比常規(guī)狀態(tài)下進(jìn)行大幅度地縮減，所適用的時(shí)限要縮短，具有很大的靈活性和裁量性，一切以處置的結(jié)果為導(dǎo)向，在最短的時(shí)間內(nèi)做出高效率的處置；要進(jìn)一步體現(xiàn)關(guān)口前移和重心下移的特點(diǎn)，形成上下資源調(diào)配、橫向互通有無，以加強(qiáng)重大突發(fā)事件處置的高效性，實(shí)現(xiàn)快速處置的效力和效果?！叭绻鎸?duì)緊急狀態(tài)視而不見、充耳不聞或泰然處之，或者面對(duì)緊急狀態(tài)仍然恪守常規(guī)的法律規(guī)則，采取太平時(shí)期的措施和手段應(yīng)對(duì)，則人民的生命健康和財(cái)產(chǎn)將受到極大的損害，國(guó)家、社會(huì)或公共利益將遭受難于彌補(bǔ)的損失”。［8］

這里主要是指行政機(jī)關(guān)對(duì)違法相對(duì)人的處罰，對(duì)相對(duì)人違法行為的處理，不可能按照常規(guī)狀態(tài)下的處理程序和時(shí)限要求，甚至都要突破法律規(guī)定的范圍。比如，在新冠肺炎疫情期間，某些公民不配合政府防控要求，在公共場(chǎng)合沒有戴口罩或不配合體溫檢測(cè)，而遭到相關(guān)機(jī)關(guān)的行政處罰，即使在處罰金額較大的情況下，也實(shí)行現(xiàn)場(chǎng)處罰，而不適用普通程序的處罰，超出了《行政處罰法》規(guī)定的程序要求，這是特殊時(shí)期所允許的處置行為。而對(duì)于乘機(jī)哄抬物價(jià)、發(fā)國(guó)難財(cái)?shù)?，不服從防控指令、甚至?bào)復(fù)性傳播疾病的，打著募捐之名而騙取財(cái)物的，［20］都要進(jìn)行快速處罰，以確保疫情防控效果，維護(hù)良好的社會(huì)秩序。

（四）基層政府不經(jīng)過事前授權(quán)或委托就可以作出臨時(shí)處置

不同級(jí)別的行政機(jī)關(guān)有不同的行政權(quán)限，不能隨意越權(quán)，這是法治政府的基本要求，而且法無授權(quán)不可為，相關(guān)行政機(jī)關(guān)必須在獲得法律或上級(jí)的授權(quán)后，才能從事某些行為。然而，重大突發(fā)事件的特點(diǎn)之一，就是發(fā)生突然且在短時(shí)間內(nèi)就會(huì)造成非常嚴(yán)重后果，必須盡快采取比常規(guī)狀態(tài)更加嚴(yán)厲的非常規(guī)手段作出處置，這就需要在處置體制機(jī)制設(shè)計(jì)上作出科學(xué)的安排。

現(xiàn)實(shí)情況是，能夠迅速采取處置措施的主要是重大突發(fā)事件發(fā)生地的基層人民政府，他們身處第一線，對(duì)情況更為熟悉，卻沒有處置的權(quán)限；而具有處置權(quán)的高級(jí)別的行政機(jī)關(guān)，卻常常距離重大突發(fā)事件現(xiàn)場(chǎng)較遠(yuǎn)，面對(duì)各地不同的情形，并不一定有處置的經(jīng)驗(yàn)和辦法。此時(shí)，基層人民政府如果自己作出處置，就必須由具有處理權(quán)限的機(jī)關(guān)經(jīng)過法定程序授權(quán)或委托后才能作出，但授權(quán)或委托都需要一段時(shí)間和過程，如果等到授權(quán)決定發(fā)布后，就錯(cuò)過了最佳處置時(shí)機(jī)，甚至嚴(yán)重延誤了處置時(shí)機(jī)。此時(shí)，不能固守常規(guī)狀態(tài)下的傳統(tǒng)授權(quán)，而應(yīng)當(dāng)由身處重大突發(fā)事件第一線的基層政府迅速行動(dòng)起來，盡快作出反應(yīng)，需要處置重心下移，而不能單純由所謂較高行政級(jí)別的機(jī)關(guān)作為處置主體。為此，可以由基層政府采取先處置、后授權(quán)，允許地方先斬后奏，允許基層政府大膽處置和應(yīng)對(duì)。只要對(duì)處置重大突發(fā)事件有利的，只要主觀上沒有惡意，就不能對(duì)相關(guān)機(jī)關(guān)和工作人員進(jìn)行追責(zé)和讓其承擔(dān)不利后果。

（五）處置行為的合法性將留待事后審查

重大突發(fā)事件處置期間，無論是行政機(jī)關(guān)制定臨時(shí)性處置措施，還是縮減法律規(guī)定所作出的處置行為，都體現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)處置的較大主動(dòng)權(quán)，或很大自由裁量空間，這里必然會(huì)涉及到處置措施或處置行為的合法性問題。如果按照常規(guī)狀態(tài)下合法性審查的要求，要事前經(jīng)過合法性審查程序后才能付諸行動(dòng)，而且如果按照法律法規(guī)的規(guī)定，這些行為和措施常常還存在合法性問題。因此，常規(guī)狀態(tài)下的事前合法性審查程序和嚴(yán)格的合法性審查標(biāo)準(zhǔn)，將會(huì)成為阻礙政府快速處置重大突發(fā)事件的羈絆。為此，在重大突發(fā)事件處置期間，一般先不進(jìn)行事前和事中的合法性審查，以便給予行政機(jī)關(guān)以更多的處置空間。此時(shí)，行政機(jī)關(guān)享有采取暫時(shí)性應(yīng)變措施的權(quán)力，“有不受平時(shí)法制拘束，為應(yīng)變措施的權(quán)力”。［25］

然而，在賦予政府行政應(yīng)急處置的同時(shí)，并不是不審查，更不是對(duì)違法處置行為的不追責(zé)，而是將這種審查和追責(zé)放到重大突發(fā)事件處置完畢之后。為了防止某些行政機(jī)關(guān)以重大突發(fā)事件為由而濫用權(quán)力或出現(xiàn)不作為的瀆職問題，必須建立事后合法性審查機(jī)制，將合法性審查留在處置完畢之后，并建立相應(yīng)的責(zé)任追究機(jī)制，以確保權(quán)力的正確有效行使。通過事后審查，可以倒逼行政機(jī)關(guān)必須及時(shí)履行保護(hù)人民生命財(cái)產(chǎn)的職責(zé)，必須合法履行法定職責(zé)，堅(jiān)決杜絕以重大突發(fā)事件處置為由而牟取私利、侵犯公民權(quán)益現(xiàn)象發(fā)生。

四、建設(shè)的原則：重大突發(fā)事件處置中法治政府建設(shè)必須固守的基本底線

雖然重大突發(fā)事件處置期間，行政機(jī)關(guān)的權(quán)力將得到較大擴(kuò)展，并擁有很大的自由裁量空間，但并非不受限制，不是可以為所欲為，必須堅(jiān)守一定的法治底線，且任何情況下，都不能突破法治的底線，否則，就不符合法治的要求，就不是法治政府。

（一）合目的性原則

重大突發(fā)事件期間，政府所采取的處置行為可能會(huì)作出許多在法律上找不到依據(jù)或法律規(guī)定較為模糊的行為，這是特殊時(shí)期所允許的，但無論如何，政府的行為必須合乎預(yù)設(shè)的目的。這個(gè)目的就是為了人民群眾的生命健康和財(cái)產(chǎn)的安全、為了重大公共利益不受重大損失，為了處置重大突發(fā)事件的客觀需要，而不能有任何其他無關(guān)的目的?！肮娴木S護(hù)和提倡，可以說是現(xiàn)代國(guó)家積極的任務(wù)，也是許多政治運(yùn)作所追求的目標(biāo)之一”，［26］181這是法治政府的核心要義，這個(gè)目的，無論是常規(guī)狀態(tài)下還是重大突發(fā)事件期間，都是相同的，而且在我們這樣一個(gè)社會(huì)主義國(guó)家，更是如此。在新冠肺炎疫情防控期間，習(xí)總書記多次強(qiáng)調(diào)，“在重大疫情面前，我們一開始就鮮明提出把人民生命安全和身體健康放在第一位。人民至上、生命至上，保護(hù)人民生命安全和身體健康可以不惜一切代價(jià)”，［27］體現(xiàn)了大國(guó)領(lǐng)袖的人民情懷，也是我國(guó)處置重大突發(fā)事件時(shí)目的性的最佳表述。“國(guó)家權(quán)力的配置和運(yùn)作，只有為了保障主體權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，協(xié)調(diào)權(quán)利之間的沖突，制止權(quán)利之間的相互侵犯，維護(hù)和促進(jìn)權(quán)利平衡，才是合法的、正當(dāng)?shù)?、合理的”，?8］397政府存在的目的，“只是為了人民的和平，安全和公眾福利”。［16］80行政機(jī)關(guān)的處置行為，只有合目的性，才具有合理性和正當(dāng)性。在合目的性的前提下，可以采取服務(wù)于此目的的任何有效措施；同樣，任何與處置重大突發(fā)事件無關(guān)的目的，都是法治政府建設(shè)所不允許的。

（二）不違反比例原則

在行政法上，廣義的比例原則包含了三個(gè)具體原則：適當(dāng)性原則，即所采取的手段要與所實(shí)現(xiàn)的目的具有相關(guān)性；必要性原則，即所選擇的手段應(yīng)當(dāng)具有最小傷害性；狹義的比例原則，即所采取的手段與所追求的目的之間應(yīng)當(dāng)“適當(dāng)”“正當(dāng)”“理性”或“均衡”。［29］122比例原則是現(xiàn)代法治國(guó)家所奉行的一項(xiàng)基本法治原則，最早出現(xiàn)在德國(guó)，①也有學(xué)者認(rèn)為比例原則是源于雅典的梭倫和其后的亞里士多德，認(rèn)為雅典的立法者梭倫早已對(duì)限度與過度的思想給予高度的重視，其哲學(xué)思想的要點(diǎn)用極短的語句來表示，即“別太過分”。他將正義作為目的，將限度作為社會(huì)秩序的界線，使其成為以后立法者的楷模。亞里士多德從內(nèi)容結(jié)構(gòu)上也闡述了類似的思想，認(rèn)為公平是比例相稱的可能性之間的中部，“因?yàn)槌杀壤褪侵胁?，公平就是比例相稱”。參見范劍虹：《歐盟與德國(guó)的比例原則——內(nèi)涵、淵源、適用與在中國(guó)的借鑒》，《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》2000年第5期，第99頁。德國(guó)行政法鼻祖奧托·麥耶在《德國(guó)行政法學(xué)》一書中提出，“行政權(quán)追求公益應(yīng)有凌越私益的優(yōu)越性，但行政權(quán)力對(duì)人民的侵權(quán)必須符合目的性，并采取最小侵害之方法”，［30］強(qiáng)調(diào)任何機(jī)關(guān)所采取的措施以及措施的強(qiáng)度都必須與所要保護(hù)的公共利益相適應(yīng)，并盡可能將對(duì)公民損害的程度降到最低。

在重大突發(fā)事件處置中，比例原則就是要求行政機(jī)關(guān)所采取的對(duì)公民合法權(quán)益有重大影響的強(qiáng)制性措施，應(yīng)當(dāng)是一種必不可少的，除了采取此種措施外，其他任何措施都難以維護(hù)社會(huì)公共秩序或保護(hù)公民生命健康和財(cái)產(chǎn)的安全，沒有比這種手段更好的方式，且盡量以較少損害公民權(quán)利和利益為原則，“使其對(duì)相對(duì)人利益造成的損害與所追求的行政目的或所要實(shí)現(xiàn)的公共利益相適應(yīng)”，［31］193“在應(yīng)急情況下以‘利益衡量’的方式，衡量應(yīng)急行政行為的‘目的’與人民‘權(quán)利損失’兩者是否‘成比例’”。［32］而那種動(dòng)輒以強(qiáng)制性手段而不顧是否必要的做法，顯然不符合重大突發(fā)事件處置中法治政府建設(shè)的基本要求。新冠肺炎疫情期間，某些執(zhí)法機(jī)關(guān)擅自闖入公民私宅，以阻斷疫情傳播為由，對(duì)公民私有財(cái)產(chǎn)進(jìn)行砸打，對(duì)公民人身權(quán)利進(jìn)行侵害，已經(jīng)超越了必要的度，違反了比例性原則，也不符合法治政府建設(shè)的基本要求。

（三）不得侵犯公民的生命健康權(quán)和人格尊嚴(yán)原則

重大突發(fā)事件期間，各種意料之外的事情都會(huì)發(fā)生，快速處理的緊急性決定了行政機(jī)關(guān)可以采取任何有利于處置的強(qiáng)制性措施，極易對(duì)公民權(quán)利造成損害。然而，即使強(qiáng)制性措施具有非常大的必要性，行政機(jī)關(guān)也必須堅(jiān)守一定的法治底線。關(guān)于重大突發(fā)事件處置中的底線范圍有不同的表述和內(nèi)容，②有的表述為：公民的生命健康權(quán)，人格尊嚴(yán)權(quán)，隱私權(quán)，思想和良心、宗教和信仰的自由權(quán)等。但本人認(rèn)為，在我國(guó)，最關(guān)鍵的有兩個(gè)：不能侵害公民的生命健康權(quán)；不能侵犯公民的基本尊嚴(yán)。

首先，公民的生命健康權(quán)不容侵犯。允許行政機(jī)關(guān)在重大突發(fā)事件中行使比常規(guī)狀態(tài)更大的權(quán)力，也是為了保護(hù)公民的生命健康權(quán)。因此，行政機(jī)關(guān)無論采取怎樣的處置措施，都不能以犧牲公民的生命健康為代價(jià)，也不能用犧牲一部分人的生命健康來換取另一部分人的生命健康，尤其在社會(huì)主義國(guó)家，更是如此。正如習(xí)總書記在多個(gè)不同場(chǎng)合中所強(qiáng)調(diào)的那樣，“堅(jiān)持依法防控，要始終把人民群眾生命安全和身體健康放在第一位”①習(xí)近平總書記2020年2月5日在中央全面依法治國(guó)委員會(huì)第三次會(huì)議上的講話?！按_保人民群眾生命安全和身體健康，是我們黨治國(guó)理政的一項(xiàng)重大任務(wù)”②習(xí)近平總書記2020年2月14日在中央全面深化改革委員會(huì)第十二次會(huì)議上的講話?！叭说纳挥幸淮?，必須把它保住，我們辦事情一切都從這個(gè)原則出發(fā)”。［33］正因?yàn)槿绱?，無論對(duì)公民權(quán)利如何克減，公民的生命健康權(quán)都不能克減。

其次，公民的人格尊嚴(yán)不受侵犯。印度作家普列姆昌德說過，對(duì)人來說，最最重要的東西是尊嚴(yán)。尊重人權(quán)和保障人權(quán)是人類文明進(jìn)步的發(fā)展趨勢(shì)，人權(quán)的發(fā)展史就是人類通向現(xiàn)代化和人的尊嚴(yán)逐漸被認(rèn)可并得到平等保障的發(fā)展史。［34］而且人的尊嚴(yán)不得受到無端侵害的理念是當(dāng)今世界文明的一個(gè)核心要素，即使一個(gè)人犯了重罪甚至被處以極刑，也要給予其足夠的尊嚴(yán)。在對(duì)重大突發(fā)事件處置時(shí)，也不能以任何理由突破這些底線，任何突破底線的做法都是對(duì)法治政府建設(shè)的一種嚴(yán)重破壞。而新冠肺炎防控期間，某些地方對(duì)不聽指揮的公民采取所謂示眾游街的做法，顯然是不可取的，也是法治政府建設(shè)的大忌。

（四）符合不歧視原則

在重大突發(fā)事件處置期間，政府為了防止危害的擴(kuò)大和將損害縮減到最低限度而采取的行政應(yīng)急措施，必須對(duì)所有的人都要一視同仁，而不能基于不同性別、種族、膚色、宗教、語言、貧富、社會(huì)地位等的不同而有所區(qū)別，不能有任何歧視。

不歧視原則是各國(guó)甚至國(guó)際上都公認(rèn)的一種處置重大突發(fā)事件的標(biāo)準(zhǔn)和要求。聯(lián)合國(guó)通過的《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》第2條第1款規(guī)定了公民在權(quán)利方面享有“不分種族、膚色、性別、語言、宗教、政治或其他見解、國(guó)籍或社會(huì)出身、財(cái)產(chǎn)、出生或其他身份等任何區(qū)別”；第26條繼續(xù)強(qiáng)調(diào)，“所有的人在法律前平等，并有權(quán)受法律的平等保護(hù)，無所歧視。在這方面，法律應(yīng)禁止任何歧視并保證所有的人得到平等的和有效的保護(hù)，以免受基于種族、膚色、性別、語言、宗教、政治或其他見解、國(guó)籍或社會(huì)出身、財(cái)產(chǎn)、出生或其他身份等任何理由的歧視”。

而在重大突發(fā)事件處置期間法治政府建設(shè)也同樣必須堅(jiān)持不歧視原則，否則，就是濫用權(quán)力或權(quán)力的不當(dāng)行使，并可能為某些行政機(jī)關(guān)達(dá)到私利、排擠某些人群提供借口，是法治政府建設(shè)所不允許的。在現(xiàn)實(shí)中，不歧視原則往往容易會(huì)忽視，不知不覺地帶上了歧視的色彩。例如，在新冠肺炎防控的某段時(shí)間里，某些地方對(duì)湖北籍、武漢籍人士以及湖北車牌照的歧視，限制他們的權(quán)利，對(duì)他們進(jìn)行排斥等，就是典型的例子。

五、建設(shè)的方式：重大突發(fā)事件處置中法治政府建設(shè)的推進(jìn)路徑

對(duì)重大突發(fā)事件的處置措施與規(guī)則，不可能總是在每次重大突發(fā)事件發(fā)生時(shí)才臨時(shí)制定，臨時(shí)抱佛腳，如果那樣，處置效果就不具有可預(yù)見性，法治政府也無從建設(shè)。為此，必須盡可能在重大突發(fā)事件發(fā)生之前就做好未雨綢繆，為事件的處置盡可能提前提供相對(duì)完備的法律規(guī)范和處置規(guī)則，為法治政府建設(shè)提供法律依據(jù)。

（一）制定綱要來指導(dǎo)重大突發(fā)事件處置中的法治政府建設(shè)

這是從常規(guī)狀態(tài)下我國(guó)法治政府建設(shè)的歷程中獲得的有益啟示和經(jīng)驗(yàn)借鑒。

我國(guó)法治政府建設(shè)經(jīng)歷了從初步建設(shè)到全面發(fā)展的歷程，是一步一個(gè)腳印往前推進(jìn)的過程。除了相關(guān)立法對(duì)法治政府建設(shè)具有一定的推動(dòng)作用外，作為整體推進(jìn)的重要方式，當(dāng)屬于國(guó)家層面制定的法治政府相關(guān)綱要的作用。

例如，1999年國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定》（國(guó)發(fā)〔1999〕23號(hào)），提出“各級(jí)政府和政府各部門的領(lǐng)導(dǎo)要認(rèn)清自己的歷史責(zé)任，帶頭依法行政”；2004年國(guó)務(wù)院頒布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》（國(guó)發(fā)〔2004〕10號(hào)）更是一個(gè)具有時(shí)代意義的法治政府建設(shè)的宏偉藍(lán)圖，成為行政法治的重要指導(dǎo)，該綱要提出了依法行政的基本要求，包括合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠(chéng)實(shí)守信、權(quán)責(zé)統(tǒng)一；2015年中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020年）》，對(duì)法治政府建設(shè)的主要任務(wù)、具體措施、組織保障、落實(shí)措施等作了全面規(guī)定，有效推動(dòng)了全國(guó)各地各系統(tǒng)法治政府建設(shè)。從我國(guó)不同時(shí)期法治政府建設(shè)綱要的情況看，往往是在相關(guān)立法不完善而又需要在一段時(shí)間內(nèi)加強(qiáng)政府法治建設(shè)，于是，通過綱要形式，規(guī)定法治政府建設(shè)目標(biāo)，明確法治政府建設(shè)基本方向和基本原則，成為某一時(shí)期法治政府建設(shè)的基本綱領(lǐng)。

然而，上述綱領(lǐng)性文件，都是針對(duì)常規(guī)狀態(tài)下的法治政府建設(shè)，很難適用于重大突發(fā)事件期間的法治政府建設(shè)。為此，需要專門就重大突發(fā)事件等特殊狀態(tài)下法治政府建設(shè)問題制定專門的綱要，為重大突發(fā)事件法治政府的建設(shè)提供路線圖和施工圖，也為進(jìn)一步完善相關(guān)立法提供指導(dǎo)。

重大突發(fā)事件期間的法治政府建設(shè)，既要吸收常規(guī)狀態(tài)下法治政府建設(shè)的內(nèi)容，也要強(qiáng)調(diào)某些方面的內(nèi)容，還要對(duì)原有內(nèi)容賦予新的含義，創(chuàng)新法治政府的內(nèi)涵。為此，可以結(jié)合2003年的非典、2019年底以來的新冠肺炎疫情防控等的經(jīng)驗(yàn)與不足情況，制定國(guó)家層面的重大突發(fā)事件處置中的法治政府建設(shè)綱要。該綱要要體現(xiàn)以下內(nèi)容：重大突發(fā)事件處置中法治政府建設(shè)的重要性與緊迫性；重大突發(fā)事件期間法治政府建設(shè)的指導(dǎo)思想和建設(shè)目標(biāo)；重大突發(fā)事件期間法治政府建設(shè)的基本原則和要求；重大突發(fā)事件期間處置的機(jī)制體制建設(shè)；重大突發(fā)事件處置的事后審查機(jī)制建設(shè)；重大突發(fā)事件處置中行政救濟(jì)和補(bǔ)償機(jī)制等。

（二）完善立法為重大突發(fā)事件處置中法治政府建設(shè)提供法律依據(jù)

在重大突發(fā)事件發(fā)生之前，加強(qiáng)必要的立法是一種必然要求，盡管很難像常規(guī)狀態(tài)那樣制定完美無缺的法律規(guī)范，但有規(guī)范總比沒有規(guī)范要強(qiáng)，“現(xiàn)代法治不允許法律不加限制地交給政府一張空白支票，讓政府在緊急狀態(tài)下自己去任意確定自己行使何種權(quán)力”，［35］法治政府建設(shè)首先需要立法，需要法律規(guī)范的供給，然后要求政府依法行政。

實(shí)際上，法治發(fā)達(dá)的國(guó)家都有較為健全的重大突發(fā)事件處置的法律體系。以日本為例，日本是一個(gè)自然災(zāi)害頻發(fā)的國(guó)家，重大突發(fā)事件時(shí)有發(fā)生，在長(zhǎng)期與重大突發(fā)事件斗爭(zhēng)的過程中，日本建立了一套具有自身特色的應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件處置的法律體系，包括重大突發(fā)事件管理法律體系、預(yù)防法律體系、對(duì)策法律體系以及恢復(fù)重建法律體系等，其不再僅僅局限于處置與救援，而且也注重預(yù)防以及處置后的重建與恢復(fù)方面。

我國(guó)于2007年制定的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》及相關(guān)單行法，①我國(guó)關(guān)于重大突發(fā)事件處置方面的法律，除了《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》之外，還有《傳染病防治法》《防震減災(zāi)法》《氣象法》《消防法》《安全生產(chǎn)法》《動(dòng)物防疫法》等其他法律和《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》《重大動(dòng)物疫情應(yīng)急條例》《傳染病防治法實(shí)施辦法》等應(yīng)急類法規(guī)、規(guī)章。都對(duì)重大突發(fā)事件的處置問題作了規(guī)定。尤其是《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，“基本確立了中國(guó)應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的法律制度結(jié)構(gòu)”，［36］對(duì)處置重大突發(fā)事件的法治政府建設(shè)具有里程碑的意義，被稱為應(yīng)急管理的“龍頭法”。［37］但現(xiàn)有的有關(guān)重大突發(fā)事件處置方面的法律法規(guī)仍存在亟待完善之處，②胡建淼針對(duì)新冠疫情中的相關(guān)法律問題，認(rèn)為我國(guó)現(xiàn)行的應(yīng)急法律和體制暴露出的一些問題，包括現(xiàn)行法律對(duì)傳染病的分類與措施的對(duì)應(yīng)關(guān)系設(shè)置不科學(xué)；現(xiàn)行法律對(duì)政府部門如何確認(rèn)和宣布應(yīng)急狀態(tài)的程序和形式規(guī)定不夠明確；現(xiàn)行法律對(duì)政府部門如何及時(shí)準(zhǔn)確公布疫情信息規(guī)定不夠具體；配套立法需要修改。參見胡建淼：《新型冠狀病毒感染肺炎防治戰(zhàn)的法治基礎(chǔ)》，https：//www.sohu.com/a/369922612_120205650，最后訪問時(shí)間：2020年8月10日。體現(xiàn)在：一是立法站位不當(dāng)。沒有站在非常態(tài)化狀態(tài)的視角來設(shè)計(jì)相關(guān)的法律制度，而是站在常規(guī)狀態(tài)的角度來看待重大突發(fā)事件處置工作，用一種常規(guī)狀態(tài)的思維來設(shè)計(jì)重大突發(fā)事件處置的法律制度，站位不當(dāng)，立法不具有針對(duì)性，這也是在重大突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，尤其是此次新冠肺炎疫情防控中，相關(guān)法律法規(guī)難以發(fā)揮法律依據(jù)作用的重要原因之一。二是與相關(guān)法律存在不協(xié)調(diào)問題?！锻话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法》出臺(tái)后，相關(guān)的法律、法規(guī)、規(guī)章等也紛紛出臺(tái)。然而，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》并未起到統(tǒng)領(lǐng)作用，其他相關(guān)法律也各自在不同領(lǐng)域起作用。由于缺少一部具有宏觀統(tǒng)領(lǐng)作用的法律進(jìn)行整體性調(diào)整，反而帶來了適用中的混亂與不協(xié)調(diào)問題。三是內(nèi)容不夠全面。各領(lǐng)域突發(fā)應(yīng)急方面的法律法規(guī)還處于一事一立法的立法模式，而實(shí)踐中的許多難點(diǎn)問題沒有在相關(guān)法律法規(guī)中得到體現(xiàn)，難以覆蓋重大突發(fā)事件的現(xiàn)實(shí)情形，存在一定的立法真空，也由此影響了其作用的發(fā)揮，等等。為此，我國(guó)應(yīng)當(dāng)借鑒國(guó)外一些國(guó)家的做法，完善重大突發(fā)事件處置的相關(guān)法律體系，改變事后型體制、現(xiàn)場(chǎng)即興型做法，使得重大突發(fā)事件處置具有超前性、可預(yù)見性等，形成對(duì)重大突發(fā)事件處置的“有備而來”的局面，也為重大突發(fā)事件處置的法治政府建設(shè)提供法律基礎(chǔ)。

值得注意的是，國(guó)家立法機(jī)關(guān)啟動(dòng)了《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的修改工作，以“重點(diǎn)圍繞這次疫情防控暴露出來的短板和不足，補(bǔ)短板、堵漏洞、強(qiáng)弱項(xiàng)，切實(shí)增強(qiáng)法律的完整性、可操作性、統(tǒng)一性”。［38］為此，可以選擇的完善模式有兩種：一是對(duì)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》進(jìn)行大幅度修改，而不是修修補(bǔ)補(bǔ)式地修改；二是重新制定可以名之為《重大突發(fā)事件處置法》的法律，是一種另起爐灶式的修改方式。筆者認(rèn)為，后一種模式可能更能解決重大突發(fā)事件處置中的難題，因?yàn)椤锻话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法》本身就存在立法的先天不足問題，修修補(bǔ)補(bǔ)解決不了根本性問題。為此，首先，應(yīng)當(dāng)制定一部站位更高的、專門針對(duì)重大突發(fā)事件處置問題的法律規(guī)范，對(duì)其他相關(guān)領(lǐng)域的法律法規(guī)能起到統(tǒng)領(lǐng)作用，并對(duì)重大突發(fā)事件處置的相關(guān)制度、相關(guān)原則作出明確規(guī)定，為法治政府建設(shè)提供強(qiáng)有力的法律依據(jù)。其次，制定相關(guān)領(lǐng)域的重大突發(fā)事件處置的單行法律。由于重大突發(fā)事件涉及多種領(lǐng)域，而且每個(gè)領(lǐng)域的處置方式與處置情況也不盡相同，有必要在各領(lǐng)域都制定相應(yīng)的處置單行法律，包括公共衛(wèi)生領(lǐng)域、公共安全領(lǐng)域等。這些單行法律應(yīng)當(dāng)以上述高位階的立法作為基礎(chǔ)和依據(jù)，同時(shí)體現(xiàn)各領(lǐng)域自己的處置特色，從而實(shí)現(xiàn)各自適用而又相互協(xié)調(diào)的效果。再次，在法律覆蓋較為全面的情況下，再制定相應(yīng)的行政法規(guī)、地方性法規(guī)，以解決具體適用問題，由此構(gòu)成了一個(gè)較為完整的重大突發(fā)事件處置的法律體系。