檢察民事公益訴訟調(diào)查核實權(quán)研究
——基于雙重路徑視角

張自成

（中國政法大學(xué)，北京 100088）

一、前言

2015年7月，檢察公益訴訟在全國十三個省市開啟試點，檢察公益訴訟自此進入公眾視野。檢察公益訴訟試點推動了立法進程，2017年7月《中華人民共和國民事訴訟法》（以下簡稱《民事訴訟法》）增加檢察院提起公益訴訟條款，標志檢察公益訴訟制度在我國初步形成。

現(xiàn)階段，在檢察民事公益訴訟案件中，仍存在些許問題與不足。調(diào)查取證難成為現(xiàn)階段人民檢察院辦理此類案件所凸顯的問題之一。調(diào)查核實權(quán)雖然在法律規(guī)范中加以規(guī)定，但對于該權(quán)利的性質(zhì)如何界定，學(xué)界和實務(wù)的觀點存在爭議。

有鑒于此，文章著眼于檢察民事公益訴訟中調(diào)查核實權(quán)的理論基礎(chǔ)，分析其規(guī)范現(xiàn)狀和權(quán)利屬性，并通過梳理現(xiàn)階段該權(quán)利所遇到的問題并加以成因分析，最后對建構(gòu)完善該權(quán)利內(nèi)外部的雙重路徑提出建議。

二、檢察民事公益訴訟調(diào)查核實權(quán)之理論基礎(chǔ)

（一）檢察民事公益訴訟調(diào)查核實權(quán)的規(guī)范現(xiàn)狀

檢察民事公益訴訟調(diào)查核實權(quán)是指在人民檢察院辦理民事公益訴訟案件時，所享有的一項調(diào)取、查閱并核實相關(guān)證據(jù)材料的權(quán)能。2015年最高檢頒布的《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》（以下簡稱《檢察院實施辦法》）第6條確定檢察公益訴訟中的調(diào)查核實權(quán)，后被2018年出臺的《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《檢察公益訴訟司法解釋》）第6條所取代。2018年10月修訂的《中華人民共和國人民檢察院組織法》（以下簡稱《檢察院組織法》）第21條正式賦予人民檢察院在法律監(jiān)督職權(quán)中享有調(diào)查核實權(quán)。雖然目前立法規(guī)范對于檢察院享有的該權(quán)利作以宏觀指引，但仔細探究不難發(fā)現(xiàn)，不同法律規(guī)范對于該權(quán)利性質(zhì)的指向不同，現(xiàn)階段理論和實務(wù)界對于該權(quán)利屬性有不同的觀點。筆者認為，欲探究該權(quán)利的性質(zhì)，需對該權(quán)利所涉法律規(guī)范進行分析，進而確定檢察院在民事公益訴訟中所享有的調(diào)查核實權(quán)的屬性。

通過檢視上述條文的規(guī)定，筆者發(fā)現(xiàn)存在如下問題：

第一，《檢察院組織法》第21條是否能夠作為檢察機關(guān)在民事公益訴訟中行使調(diào)查核實權(quán)的規(guī)范依據(jù)。該法第21條規(guī)定檢察院行使本法第20條規(guī)定的法律監(jiān)督職權(quán)，可以進行調(diào)查核實。該法第20條規(guī)定了7項檢察院的職權(quán)，其中第4項為提起公益訴訟的職權(quán)，該職權(quán)能否屬于第21條所指的法律監(jiān)督職權(quán)的范疇？學(xué)界對此持不同的觀點。有學(xué)者指出，檢察機關(guān)因法律監(jiān)督職責而獲得調(diào)查核實權(quán)，但提起民事公益訴訟不屬于法律監(jiān)督職責，［1］即否定該法第21條作為檢察民事公益訴訟調(diào)查核實權(quán)的規(guī)范依據(jù)。另有學(xué)者指出，《檢察院組織法》第21條規(guī)定，因提起公益訴訟等法律監(jiān)督職權(quán)的需要，檢察機關(guān)可以進行調(diào)查核實，［2］即認可該條文作為檢察民事公益訴訟調(diào)查核實權(quán)的依據(jù)。同時也有學(xué)者發(fā)現(xiàn)這一問題，認為《檢察院組織法》第20條規(guī)定的“法律監(jiān)督職權(quán)”的行使范圍是否包括“提起公益訴訟”具有不確定性。［3］因此，現(xiàn)階段學(xué)界對于《檢察院組織法》能否作為該權(quán)利依據(jù)的觀點不一。

第二，不同法律規(guī)范使用“調(diào)查核實”或“調(diào)查收集”的用語不統(tǒng)一?！稒z察院實施辦法》第6條針對如何調(diào)查核實等做了較為詳細的規(guī)定。兩年試點工作結(jié)束之后，該實施辦法失效，取而代之的是2018年的《檢察公益訴訟司法解釋》。該司法解釋第6條與之前實施辦法第6條相比，有兩處變動：一是不再直接使用“調(diào)查核實”一詞，而是使用“調(diào)查收集”；二是刪去原調(diào)查核實權(quán)的行使方式，現(xiàn)階段立法上對于調(diào)查收集的方式?jīng)]有明確規(guī)定，立法技術(shù)上作了模糊化處理。由此可見，立法者對于檢察機關(guān)在民事公益訴訟中行使該權(quán)利的態(tài)度出現(xiàn)轉(zhuǎn)變，由明確規(guī)定“調(diào)查核實”轉(zhuǎn)向“調(diào)查收集”，也意在表明該項權(quán)能的性質(zhì)應(yīng)與傳統(tǒng)意義上的調(diào)查核實權(quán)有所區(qū)分。

（二）檢察民事公益訴訟調(diào)查核實權(quán)的屬性分析

通過審視現(xiàn)階段檢察民事公益訴訟調(diào)查核實權(quán)的現(xiàn)狀，梳理目前規(guī)范所存在的問題，有助于從法律規(guī)范的角度對該權(quán)利的屬性進行理性闡釋。聯(lián)系上述規(guī)范現(xiàn)狀的問題，筆者認為可以運用文義解釋、體系解釋和歷史解釋的方法，對于檢察民事公益訴訟調(diào)查核實權(quán)的性質(zhì)作如下理解：

首先，按照文義解釋的思路，《檢察院組織法》第21條所指調(diào)查核實權(quán)應(yīng)為檢察機關(guān)行使法律監(jiān)督職權(quán)時享有。檢察院的職權(quán)主要包括訴訟職權(quán)和法律監(jiān)督職權(quán)兩大類，第20條第4項所指提起公益訴訟職權(quán)自然應(yīng)當落入與法律監(jiān)督職權(quán)并行的訴訟職權(quán)范圍之中。因此，僅結(jié)合第20條第4項和第21條來看，難以推導(dǎo)出檢察院在民事公益訴訟中享有調(diào)查核實權(quán)。筆者認為若結(jié)合第20條第5項和第21條來看，能夠認可該法第21條作為檢察民事公益訴訟調(diào)查核實權(quán)的依據(jù)。該法第20條第5項所指的對訴訟活動進行法律監(jiān)督，對于該訴訟活動的理解，應(yīng)當立足于人民檢察院辦理公益訴訟案件這一現(xiàn)狀，而將訴訟活動進一步擴展到公益訴訟活動領(lǐng)域之中。因此，聯(lián)系第20條第5項和第21條的規(guī)定，突出檢察院對于公益訴訟活動進行法律監(jiān)督的立法本義，是認可該法第21條作為檢察公益訴訟調(diào)查核實權(quán)規(guī)范依據(jù)的正確出路。

其次，運用體系解釋的方法，檢視作為檢察公益訴訟調(diào)查核實權(quán)直接規(guī)范依據(jù)，對于該權(quán)利的屬性進行二元區(qū)分?！稒z察院組織法》第21條規(guī)定該權(quán)利所指向的法律監(jiān)督職能應(yīng)為第20條第5項所指的為訴訟活動進行法律監(jiān)督，因此此處的調(diào)查核實權(quán)應(yīng)當側(cè)重于檢察院的訴訟監(jiān)督職能。而在民事公益訴訟領(lǐng)域中，檢察院需履行督促和建議有關(guān)主體提起民事公益訴訟的訴前程序，因此在訴前程序階段，能夠體現(xiàn)檢察院辦理公益訴訟案件時所具有的訴訟監(jiān)督職能，即在該訴前階段享有《檢察院組織法》所規(guī)定的調(diào)查核實權(quán)，此時該權(quán)能體現(xiàn)為法律監(jiān)督權(quán)。

最后，采用歷史解釋的方法，審視公益訴訟試點先后相關(guān)司法解釋的變化，以揣測立法者對于調(diào)查核實權(quán)的立法態(tài)度。如上述問題所提及，從試點前所規(guī)定的“調(diào)查核實”到試點后規(guī)定的“調(diào)查收集”，立法者對于該權(quán)利所涉的規(guī)范進行了細微的修正?！笆占币辉~能夠體現(xiàn)立法者對于檢察院提起訴訟時所享有的訴訟職能，也即在檢察院所提起的民事公益訴訟中，其享有的調(diào)查核實權(quán)的權(quán)能偏向于傳統(tǒng)民事訴訟的當事人所享有的證明權(quán)?！罢{(diào)查收集”一詞體現(xiàn)了立法者對于調(diào)查核實權(quán)應(yīng)當在訴訟程序的框架下脫離該權(quán)利固有的運行路徑的態(tài)度，即在公益訴訟程序中將檢察院所享有的此權(quán)利應(yīng)定性為當事人的證明權(quán)，而非法律監(jiān)督權(quán)。

基于上述理解和分析，筆者認為，通過審視調(diào)查核實權(quán)的相關(guān)規(guī)范，厘清“調(diào)查核實”和“調(diào)查收集”的界限，明確提起公益訴訟和訴訟法律監(jiān)督反映在訴訟不同階段的檢察院職能的差異性，檢察民事公益訴訟中調(diào)查核實權(quán)具有法律監(jiān)督權(quán)和當事人證明權(quán)的雙重屬性，即在訴前階段體現(xiàn)為法律監(jiān)督權(quán)，權(quán)力來源于《檢察院組織法》第21條，對于該權(quán)力需賦予強制力保障；在訴訟階段體現(xiàn)為當事人證明權(quán)，權(quán)利來源為《檢察公益訴訟司法解釋》第6條，此時調(diào)查核實權(quán)無需強制力保障。

三、檢察民事公益訴訟調(diào)查核實權(quán)之問題審視

（一）檢察民事公益訴訟調(diào)查核實權(quán)的問題

自試點工作開展以來，雖然一定程度上能夠證明檢察院在調(diào)查取證等領(lǐng)域的工作確實更具優(yōu)勢。但檢察院在調(diào)查核實中遇到的問題仍層出不窮。結(jié)合司法實踐中所遇到的困境，筆者試圖從該權(quán)利的內(nèi)部和外部視角出發(fā)，梳理人民檢察院行使調(diào)查核實權(quán)所遇到的問題。

1.調(diào)查核實權(quán)行使的內(nèi)部問題

第一，調(diào)查核實的手段單一?！稒z察院實施辦法》規(guī)定檢察民事公益訴訟中可采取7種調(diào)查收集證據(jù)的方式，同時還規(guī)定檢察院不得采取強制性措施。但在司法實踐過程中，這7種方式的運行效果欠佳，主要體現(xiàn)為手段單一。目前檢察院調(diào)查證據(jù)的主要手段為調(diào)閱、復(fù)制有關(guān)行政執(zhí)法卷宗材料，而對于采用委托鑒定、勘驗等手段的適用比例較小。且存在一些手段難以運行的問題，如采取評估、審計、專業(yè)勘驗等調(diào)查核實手段，專業(yè)性要求較高且運行成本較大。［4］

第二，調(diào)查核實的規(guī)范層級低。按照司法解釋的規(guī)定，檢察機關(guān)辦理公益訴訟案件，可以向有關(guān)主體行使調(diào)查收集證據(jù)材料的權(quán)利。該規(guī)定未明確指出檢察院調(diào)查收集證據(jù)材料的具體手段。對于檢察機關(guān)行使的調(diào)查核實權(quán)有較為充分說明的是由最高人民檢察院民事行政檢察廳于2018年3月頒布的《檢察機關(guān)民事公益訴訟案件辦案指南》（以下簡稱《辦案指南》）。該文件屬于最高人民檢察院的內(nèi)部規(guī)范，其在訴前程序一節(jié)中對于調(diào)查、審查等作以較為詳細的說明，其中調(diào)查包括對于調(diào)查方式、調(diào)查前期準備、調(diào)查內(nèi)容、證據(jù)收集的具體要求和調(diào)查的保障等五方面。但是該辦案指南主要是人民檢察院內(nèi)部辦案的指引，規(guī)范層級較低。但由于目前立法規(guī)定較為模糊，致使檢察機關(guān)行使調(diào)查核實的方式上缺失法律上的規(guī)范性，調(diào)查核實并不能完全達到預(yù)期效果。

第三，調(diào)查核實的保障不足。基于前述對調(diào)查核實權(quán)的分析，賦予訴前階段調(diào)查核實權(quán)強制性極具必要性?，F(xiàn)行規(guī)范尚未規(guī)定在訴前程序中對于該權(quán)利的保障，僅在該司法解釋第6條說明有關(guān)主體的配合義務(wù)，但該義務(wù)不具有強制性。而《辦案指南》的內(nèi)部規(guī)范中規(guī)定對于調(diào)查的保障，明確對于拒絕配合調(diào)查的，檢察人員應(yīng)當向其說明并警示可能妨礙公務(wù)的法律后果。但該規(guī)定僅為檢察院內(nèi)部規(guī)范，尚未上升到立法規(guī)范對該調(diào)查核實權(quán)加以保障。

2.調(diào)查核實權(quán)行使的外部問題

第一，被調(diào)查核實對象的配合度不高。司法解釋僅規(guī)定有關(guān)主體應(yīng)當配合，但未規(guī)定其出現(xiàn)不配合情況的處理措施。在試點過程中，經(jīng)常出現(xiàn)被調(diào)查取證的主體不予配合的情形，其出于自身利益考慮，會在檢察院調(diào)查取證時采取各種方式不予配合，這加大了檢察院調(diào)查案件證據(jù)材料的難度。檢察院開展相關(guān)公益訴訟工作需要多方配合，但目前對于民事公益訴訟中調(diào)查核實權(quán)的社會認可度不高，威懾力不足，且法律規(guī)定不明確，易導(dǎo)致公益損害企業(yè)不配合、第三人不配合現(xiàn)象的發(fā)生，權(quán)利的剛性不足影響了檢察民事公益訴訟的開展。［5］應(yīng)當增加有關(guān)主體在訴前程序中不履行配合義務(wù)的責任條款，切實保障調(diào)查核實權(quán)的實施。

第二，檢察人員調(diào)查核實業(yè)務(wù)能力不足。檢察民事公益訴訟案件的范圍主要集中在生態(tài)環(huán)境污染、消費者食藥安全等領(lǐng)域。其中，生態(tài)環(huán)境和資源保護類案件所占比重較多。而該類案件復(fù)雜性和專業(yè)程度較高，一般需要系統(tǒng)地評估和鑒定，確定污染源及后續(xù)修復(fù)措施。目前很多檢察人員在該類案件的知識方面有所欠缺，在調(diào)查取證等環(huán)節(jié)的能力上有待提升。公益訴訟案件范圍較為廣泛，同時對于各領(lǐng)域的專業(yè)要求較高，人民檢察院獲取證據(jù)的難度較大。由此，調(diào)查核實的能力欠缺是目前檢察院辦理此類案件遇到的困境。

（二）檢察民事公益訴訟調(diào)查核實權(quán)問題的成因

依據(jù)目前檢察民事公益訴訟調(diào)查核實權(quán)的問題，結(jié)合現(xiàn)存的立法規(guī)范和司法實踐狀況，對于以上內(nèi)外部問題的成因分析如下：

1.調(diào)查核實權(quán)內(nèi)部問題的成因

根據(jù)現(xiàn)行規(guī)范的相關(guān)規(guī)定，人民檢察院在民事公益訴訟案件中被賦予調(diào)查核實權(quán)，但現(xiàn)階段的規(guī)定尚不完善，檢察公益訴訟調(diào)查核實權(quán)的制度規(guī)定仍較為粗疏。而對于調(diào)查核實權(quán)的性質(zhì)界定不清，是調(diào)查核實權(quán)內(nèi)部問題的重要成因。

有學(xué)者認為人民檢察院行使調(diào)查核實權(quán)的屬于法律監(jiān)督權(quán)范疇。［6］該論斷是基于檢察院在公益訴訟中所處的法律監(jiān)督者的地位。有學(xué)者認為人民檢察院行使調(diào)查核實權(quán)的性質(zhì)為一般意義上的證明權(quán)。其理由為，在民事公益訴訟中，如果賦予檢察院具有強制性的調(diào)查核實權(quán)，不僅會破壞現(xiàn)有訴訟結(jié)構(gòu)中雙方平等的訴訟地位，而且該權(quán)能有被濫用的風險。因檢察機關(guān)處于普通原告的訴訟地位，其所享有的調(diào)查核實的訴訟權(quán)利為一般意義上的證明權(quán)。此外，另有學(xué)者認為該權(quán)利的性質(zhì)具有訴訟上的證明權(quán)和法律監(jiān)督權(quán)的雙重屬性。［7］從賦予檢察院調(diào)查核實權(quán)的功能角度出發(fā)，調(diào)查核實權(quán)既是維護社會公共利益的必備手段，同時也需對原告所享有的有關(guān)證明的訴訟權(quán)利加以保障。

以上三種觀點對于調(diào)查核實權(quán)的權(quán)利屬性定位不同，其分歧的本質(zhì)在于對檢察院所處的地位的理解不同，即其究竟為普通原告抑或法律監(jiān)督機關(guān)。基于對該地位理解的不同，導(dǎo)致檢察院在訴訟中所享有的權(quán)利屬性難以界定，權(quán)利邊界較為模糊。

筆者認為，對檢察民事公益訴訟而言，因檢察院在訴前程序和訴訟程序中地位的不同，在不同階段應(yīng)當享有不同的權(quán)利。具體而言，在訴前階段，因檢察院作為提起民事公益訴訟的后順位主體，扮演督促起訴人的地位，此時其享有法律監(jiān)督權(quán)的職能，因此該調(diào)查核實權(quán)的屬性為法律監(jiān)督權(quán)，賦予該權(quán)利必要的強制性便具有合理依據(jù)。而進入訴訟階段，不宜破壞民事訴訟中雙方當事人地位對等的訴訟結(jié)構(gòu)，檢察院應(yīng)作為普通原告行使在訴訟當中的權(quán)利，并履行相應(yīng)的義務(wù)，此時檢察院所享有的調(diào)查核實權(quán)屬性為民事訴訟中的證明權(quán)，在權(quán)利的性質(zhì)上并無強制性。

2.調(diào)查核實權(quán)外部問題的成因

根據(jù)前述調(diào)查核實權(quán)的外部問題分析成因，主要有兩點：一是在檢察院辦理的公益訴訟案件證據(jù)多偏在于被告。公益訴訟中，由于人民檢察院并非是訴訟中的正當當事人，而是基于法定的訴訟實施權(quán)的身份提起訴訟，且其在辦理此類案件時，由于其未親身經(jīng)歷公共利益受損害的過程，也并非為利益受損的直接相關(guān)方，因此檢察院最初難以掌握案件有關(guān)的證據(jù)材料。在其辦理的相關(guān)案件中，環(huán)境損害類案件的證據(jù)大部分集中在發(fā)生環(huán)境污染狀況的當?shù)氐拇笮推髽I(yè)，少部分存在于受污染的當?shù)鼐用裰?。消費者食品藥品安全案件的證據(jù)集中在經(jīng)營者手中，經(jīng)營者往往掌握更多的證據(jù)和信息資料。由于雙方當事人持有信息并非對等，在侵權(quán)人刻意隱藏自己的違法行為時，檢察院往往很難發(fā)現(xiàn)公共利益遭受損害的證據(jù)。［8］因此，相關(guān)案件證據(jù)多偏在于被告，這是目前調(diào)查核實權(quán)所遇到客觀阻礙的原因。

此外，檢察機關(guān)的人員配備不到位構(gòu)成外部問題的另一重要成因?，F(xiàn)階段檢察院內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革已初步完成，除基層人民檢察院以外，各級檢察院均設(shè)立單獨公益訴訟部門來負責辦理有關(guān)案件。與以往的機構(gòu)設(shè)置相比，單獨設(shè)立公益訴訟部門體現(xiàn)出檢察院內(nèi)設(shè)機構(gòu)逐漸趨于合理。但不可否認的是，目前公益訴訟部門的人員配備較少，業(yè)務(wù)能力不足以支持開展案件范圍廣、難度較大的公益訴訟案件。因此仍需要進一步優(yōu)化檢察機關(guān)的人員配備，通過增加公益訴訟部門人員數(shù)量，壯大專業(yè)技術(shù)隊伍，增強人員的專業(yè)素質(zhì)，保證調(diào)查核實工作能夠切實有效地進行。

四、檢察民事公益訴訟調(diào)查核實權(quán)之優(yōu)化路徑

現(xiàn)行法律規(guī)范中規(guī)定人民檢察院在辦理相關(guān)民事公益訴訟案件時享有調(diào)查核實權(quán)，但規(guī)定尚不完善?；谇笆鰧τ谠摍?quán)利的理論分析和問題審視，對于調(diào)查核實權(quán)的完善路徑，需從內(nèi)部路徑和外部路徑兩個層次進行優(yōu)化完善。具體而言，對于該權(quán)利的內(nèi)部優(yōu)化路徑，主要聚焦在通過規(guī)制檢察機關(guān)行使調(diào)查核實權(quán)的方式、區(qū)分其適用階段和完善其保障責任條款來解決該權(quán)利運行和保障問題。對于該權(quán)利的外部優(yōu)化路徑，主要通過加強檢察機關(guān)人員的配備、建立公益訴訟專家?guī)鞕C制以及建構(gòu)公益訴訟辦案一體化機制等方式以完善該權(quán)利的相關(guān)配套措施。

（一）內(nèi)部優(yōu)化路徑：完善調(diào)查核實權(quán)的運行保障機制

調(diào)查核實權(quán)作為一項檢察院辦理公益訴訟案件時能夠行使的基礎(chǔ)權(quán)利，行使必須得以規(guī)范和保障，否則調(diào)查核實工作難以開展。立法應(yīng)當對其權(quán)利邊界和具體行使方式進行一定的規(guī)制。目前現(xiàn)有規(guī)范對調(diào)查核實權(quán)的規(guī)定較為模糊，對于調(diào)查核實權(quán)的運行和保障機制可以從規(guī)制其調(diào)查方式、適用階段以及權(quán)利保障等層面加以完善。

1.規(guī)制檢察機關(guān)行使調(diào)查核實權(quán)的方式

根據(jù)現(xiàn)行的司法解釋，檢察院可以行使調(diào)查核實權(quán)，但并未規(guī)定能夠行使該權(quán)利的具體方式。如果立法技術(shù)上不做嚴格規(guī)定，將會導(dǎo)致司法實踐中出現(xiàn)人民檢察院可能采用強制性措施的現(xiàn)象，會擴大調(diào)查核實權(quán)的權(quán)能范圍，因此立法上需進一步規(guī)制調(diào)查核實權(quán)的行使方式。

在出臺該司法解釋之前，《檢察院實施辦法》中規(guī)定了可以采取的有關(guān)手段。但在試點過程中中卻出現(xiàn)了適用方式單一、獲取證據(jù)不全面的狀況，實踐中，檢察人員調(diào)查選用的最多的方式是調(diào)閱復(fù)制有關(guān)卷宗資料等，很少采取委托鑒定、評估等較為復(fù)雜和專業(yè)的調(diào)查手段。而且目前環(huán)境污染類公益訴訟案件比例最高，該類案件涉及復(fù)雜的評估和測量，若不通過委托鑒定等科學(xué)嚴謹?shù)姆绞将@取證據(jù)，則檢察機關(guān)的調(diào)查核實力度會大打折扣。

因此，建議立法按照《檢察院實施辦法》中的權(quán)利行使的方式作限制性規(guī)定，同時應(yīng)鼓勵檢察院結(jié)合多種方式獲取證據(jù)。在明確規(guī)制該權(quán)利的種類的同時，倡導(dǎo)檢察機關(guān)將調(diào)查核實的效果最大化，為其履行訴前程序等做好充分的證據(jù)準備。

2.區(qū)分檢察機關(guān)行使調(diào)查核實權(quán)的適用階段

訴訟地位平等原則是訴訟法領(lǐng)域最基本的原則之一，立法應(yīng)當保障訴訟進程中原被告雙方處于平等的訴訟地位，以保證訴訟法具體制度設(shè)計與核心原則不沖突。根據(jù)現(xiàn)有規(guī)范，人民檢察院被賦予調(diào)查核實的權(quán)利，基于前述分析，該權(quán)利具有法律監(jiān)督權(quán)和當事人證明權(quán)的雙重屬性，即在訴前階段體現(xiàn)為具有強制性的法律監(jiān)督權(quán)，在訴訟階段體現(xiàn)為無強制性的當事人證明權(quán)。但如果不明晰該權(quán)利的適用階段，則會造成在訴訟進程中訴訟結(jié)構(gòu)偏倚一方的局面，會破壞公益訴訟領(lǐng)域中該原則的適用。

具體而言，應(yīng)嚴格區(qū)分人民檢察院所行使的調(diào)查核實權(quán)的階段范圍。目前立法規(guī)范并未明確區(qū)分人民檢察院行使調(diào)查核實權(quán)的訴前和訴訟階段，在檢察院內(nèi)部規(guī)范文件《辦案指南》中，有關(guān)該權(quán)利的闡釋被規(guī)定在訴前程序一節(jié)當中，在該節(jié)中同時規(guī)定對于該調(diào)查核實權(quán)的保障措施。而對于訴訟程序中的調(diào)查核實權(quán)，因其性質(zhì)為當事人證明權(quán)，與訴前程序的調(diào)查核實權(quán)相比無需賦予其強制性，因此對于訴訟階段的調(diào)查核實權(quán)無需規(guī)定具有強制性的保障措施。由此，應(yīng)當區(qū)分調(diào)查核實權(quán)在訴前和訴訟程序的行使階段，兩階段中該權(quán)利的不同之處體現(xiàn)在訴前程序中應(yīng)當規(guī)定保障措施以體現(xiàn)其強制性，而訴訟程序中的調(diào)查核實權(quán)無需賦予對于該權(quán)利的保障。

因此，建議立法應(yīng)當明確規(guī)定在檢察民事公益訴訟中，人民檢察院應(yīng)在訴前和訴訟程序中區(qū)分行使調(diào)查核實權(quán)，以此保障檢察民事公益訴訟的制度設(shè)計與訴訟法重要原則的理念銜接，保證我國公益訴訟制度能夠更好地開展。

3.完善檢察機關(guān)調(diào)查核實的保障責任條款

審視現(xiàn)有規(guī)范，立法關(guān)于檢察民事公益訴訟中的調(diào)查核實權(quán)的態(tài)度不明，使用的是“可以”一詞，而關(guān)于被調(diào)查核實的單位、個人的配合義務(wù)卻規(guī)定“應(yīng)當”配合。由此可見，立法上對于該權(quán)利如何行使和保障的態(tài)度前后不一，因此要在立法上統(tǒng)一對于檢察機關(guān)行使和保障調(diào)查核實權(quán)的態(tài)度，以避免司法實踐中的適用混亂。另外，現(xiàn)有規(guī)范明確人民檢察院在辦理該類案件中可以在訴前程序行使該權(quán)利，同時進一步規(guī)定其可以對被調(diào)查核實的主體進行監(jiān)督，在訴前程序中該調(diào)查核實權(quán)體現(xiàn)為法律監(jiān)督權(quán)屬性，應(yīng)當被賦予強制性，但現(xiàn)行規(guī)范尚無被調(diào)查核實的主體不配合所需承擔法律責任的條款。

具體而言，從統(tǒng)一立法態(tài)度角度出發(fā)，建議將“人民檢察院辦理公益訴訟案件，可以向有關(guān)行政機關(guān)以及其他組織、公民調(diào)查收集證據(jù)材料”中的“可以”改為“有權(quán)”，體現(xiàn)出立法對于調(diào)查核實權(quán)的強制性要求，以強化對于調(diào)查核實權(quán)的保障，避免司法實踐中使用的不統(tǒng)一。

從對于調(diào)查核實權(quán)的保障而言，現(xiàn)有規(guī)范僅規(guī)定人民檢察院可以使用該權(quán)利，有關(guān)主體有義務(wù)進行配合，但并未規(guī)定其沒有配合的法律責任。為了保證該權(quán)利能夠有效運行，應(yīng)當明確在訴前程序中，規(guī)定該權(quán)利的保障措施，應(yīng)以立法的形式明確有關(guān)主體違反該義務(wù)的責任條款。建議規(guī)定相關(guān)單位及個人不予配合人民檢察院在訴前程序中的調(diào)查核實義務(wù)時，可以根據(jù)情節(jié)采取罰款、拘留等懲罰措施，以切實保障調(diào)查核實權(quán)的運作。

（二）外部優(yōu)化路徑：完善調(diào)查核實權(quán)的相關(guān)配套措施

基于上述從內(nèi)部路徑對于調(diào)查核實權(quán)相關(guān)運行和保障機制的研究，立法應(yīng)進一步完善該權(quán)利運行的相關(guān)配套措施，在實現(xiàn)檢察院依法規(guī)范履行其職責的同時防止該權(quán)利被濫用。完善該權(quán)利的外部優(yōu)化路徑應(yīng)從強化公益訴訟案件人員配備、建立公益訴訟專家?guī)熘贫群图訌娨惑w化辦案機制建設(shè)等進行。

1.強化公益訴訟案件人員配備

在我國，原來人民檢察院中發(fā)揮公益訴訟職能的部門為民事行政檢察部門，現(xiàn)階段隨著檢察院內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革，檢察院現(xiàn)新增公益訴訟部門來處理有關(guān)案件。由于此類案件的數(shù)量較多、案件復(fù)雜程度較高，原有辦案人員的業(yè)務(wù)能力不能完全達到應(yīng)對此類案件的要求。因此，組建檢察院內(nèi)部辦理此類案件的專業(yè)隊伍至關(guān)重要。

第一，加強公益訴訟部門的人員配備。因公益訴訟案件線索較多，需調(diào)查核實的內(nèi)容較廣，按照有關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置要求，應(yīng)積極推進構(gòu)建配置科學(xué)、高效運行的公益訴訟檢察機構(gòu)，提高公益訴訟工作的專業(yè)化和規(guī)范化水平。［4］14因此，在人民檢察院整體隊伍的配置上，應(yīng)當提高辦理公益訴訟案件的重視程度，為公益訴訟部門多配備專業(yè)人員，以切實有效地增強公益訴訟部門的案件效果。

第二，加強對于檢察人員專業(yè)技能培訓(xùn)。在該類訴訟案件中，需要綜合運用多學(xué)科領(lǐng)域的知識。如生態(tài)環(huán)境類、食品藥品安全類案件的專業(yè)問題，需要通過相關(guān)領(lǐng)域的專業(yè)人士加以指導(dǎo)，并可以通過實地調(diào)研方式組織學(xué)習，以增強隊伍辦理公益訴訟案件的專業(yè)水平。

2.建立公益訴訟專家?guī)鞕C制

由于人民檢察院辦理的該類訴訟所涉及的案件類型較廣，涉及生態(tài)環(huán)境保護、食品藥品安全等多領(lǐng)域內(nèi)容。公益訴訟案件的復(fù)雜性和專業(yè)性不僅要求檢察人員自身提升其專業(yè)能力，同時也要求人民檢察院進一步探索如何應(yīng)對辦理此類案件的困境。

通過建立公益訴訟專家?guī)鞕C制，聘請環(huán)境修復(fù)、食品藥品安全等領(lǐng)域的專家，為人民檢察院提供專業(yè)領(lǐng)域內(nèi)相關(guān)的專業(yè)技術(shù)支持。公益訴訟專家通過提供專業(yè)知識、技術(shù)認定和出具書面專業(yè)意見書等方式，幫助人民檢察院解決辦理有關(guān)案件中遇到的專業(yè)性問題，提升辦案質(zhì)量。同時必要時協(xié)助檢察機關(guān)開展調(diào)查核實的工作，指導(dǎo)調(diào)查核實的方向，幫助制定調(diào)查方案，以切實保障檢察機關(guān)調(diào)查核實權(quán)的有效運行，為檢察院的相關(guān)工作開展提供支持。

3.加強一體化辦案機制建設(shè)

對于調(diào)查核實權(quán)外部路徑的優(yōu)化，不僅需體現(xiàn)在對于檢察人員專業(yè)性的提升和公益訴訟專家的配備上，還應(yīng)當對于檢察民事公益訴訟案件的辦案機制進行優(yōu)化。人民檢察院應(yīng)當充分發(fā)揮其組織結(jié)構(gòu)優(yōu)勢，對于辦案資源進行統(tǒng)籌規(guī)劃，切實提升人民檢察院辦理該類案件的水平，推動檢察民事公益訴訟工作的全面深入發(fā)展，加強檢察院一體化辦案機制建設(shè)。

具體而言，首先應(yīng)當對與案件線索進行統(tǒng)一管理，積極擴大線索來源的渠道。要求其他部門在辦案過程中發(fā)現(xiàn)與該類訴訟相關(guān)的案件線索后，及時向?qū)?yīng)的部門移送。其次，建立上下級檢察院在調(diào)查核實工作中的聯(lián)動機制，上級應(yīng)對下級人民檢察院進行指導(dǎo)，同時下級對上級人民檢察院也應(yīng)予配合。這一機制可讓省級檢察院獲得更多的辦案機會，通過訴前和訴訟程序兩個階段，可為檢察院行使調(diào)查核實權(quán)提供更具有參考價值的指導(dǎo)方案。［9］

五、結(jié)語

2018年3月頒布的《檢察公益訴訟司法解釋》標志檢察公益訴訟制度在我國正式建立，人民檢察院被賦予在公益訴訟領(lǐng)域中的調(diào)查核實權(quán)。該調(diào)查核實權(quán)的行使應(yīng)當從訴前和訴訟程序予以區(qū)分，權(quán)利屬性及是否具有強制性是兩種不同的程序下調(diào)查核實權(quán)的差異所在?，F(xiàn)階段該權(quán)利面臨問題較多，權(quán)利內(nèi)部存在調(diào)查核實的手段單一、規(guī)范層級低和保障不足等問題，同時外部存在有關(guān)主體配合度不高、檢察人員調(diào)查核實業(yè)務(wù)能力不足等問題。本文立足于雙重路徑視角分析，建構(gòu)對調(diào)查核實權(quán)內(nèi)外部雙重優(yōu)化的完善路徑，通過規(guī)制檢察機關(guān)行使調(diào)查核實權(quán)的方式、區(qū)分行使該權(quán)利的適用階段、完善該權(quán)利的保障責任條款、加強檢察機關(guān)人員的配備、建立公益訴訟專家?guī)鞕C制以及建構(gòu)公益訴訟辦案一體化機制等方式對調(diào)查核實權(quán)進行優(yōu)化，以確保檢察民事公益訴訟制度在我國順利地開展。