國(guó)有企業(yè)內(nèi)部控制存在的主要問(wèn)題和完善措施研究

程素芳

(呼和浩特市城發(fā)投資經(jīng)營(yíng)有限責(zé)任公司 財(cái)務(wù)部，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010010)

國(guó)有企業(yè)是我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要來(lái)源之一。近年來(lái)，我國(guó)國(guó)有企業(yè)在國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)深刻變化、國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)下行壓力不斷增加的大背景下呈現(xiàn)出了良好的發(fā)展態(tài)勢(shì)，在重大國(guó)計(jì)民生行業(yè)的產(chǎn)業(yè)布局不斷完善，各項(xiàng)業(yè)務(wù)指標(biāo)穩(wěn)中有升[1]。然而，國(guó)有企業(yè)在當(dāng)前的發(fā)展過(guò)程中也存在一定的問(wèn)題。其中，內(nèi)部控制問(wèn)題較為突出，對(duì)企業(yè)的制約和影響較大。為了推動(dòng)解決和完善當(dāng)前國(guó)有企業(yè)內(nèi)部控制存在的問(wèn)題，本文在對(duì)內(nèi)部控制的相關(guān)概念進(jìn)行闡述和分析的基礎(chǔ)上，針對(duì)有關(guān)問(wèn)題的表現(xiàn)、成因、解決措施展開(kāi)深入研究和探討。

一、內(nèi)部控制概述

內(nèi)部控制，即基于一定的環(huán)境，組織為提高自身的運(yùn)行效率或達(dá)到一定的發(fā)展目標(biāo)，在內(nèi)部實(shí)施的各類(lèi)有助于目標(biāo)達(dá)成的制約調(diào)節(jié)組織活動(dòng)、計(jì)劃方法和策略方針。對(duì)于國(guó)有企業(yè)而言，內(nèi)部控制主要是為了實(shí)現(xiàn)政府作為出資人設(shè)計(jì)的經(jīng)營(yíng)目的，并提高企業(yè)利潤(rùn)與經(jīng)營(yíng)效率，達(dá)到國(guó)有資產(chǎn)保值增值，進(jìn)而在內(nèi)部開(kāi)展的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和管理等一系列工作的統(tǒng)稱[2]。科學(xué)、有效的內(nèi)部控制對(duì)于國(guó)有企業(yè)的重要意義主要體現(xiàn)在以下兩方面：一是能夠幫助國(guó)有企業(yè)管理者更好地了解和掌握當(dāng)前企業(yè)的內(nèi)部運(yùn)作情況，明確當(dāng)前企業(yè)的資源分配與調(diào)度情況，從而做好各部門(mén)和人員的統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)工作，確保企業(yè)內(nèi)部運(yùn)作的效率，最大程度地節(jié)約降耗，提高國(guó)有資產(chǎn)周轉(zhuǎn)循環(huán)效率，不斷實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值。另一方面，能夠幫助國(guó)有企業(yè)規(guī)范運(yùn)營(yíng)，通過(guò)強(qiáng)化內(nèi)部管理，制約和監(jiān)督企業(yè)管理者和員工的履職經(jīng)營(yíng)行為，進(jìn)而為企業(yè)的長(zhǎng)足發(fā)展提供穩(wěn)定而可靠的內(nèi)部支持。

二、國(guó)有企業(yè)內(nèi)部控制存在的幾個(gè)突出問(wèn)題

(一)缺乏有效的法人治理結(jié)構(gòu)

當(dāng)前，部分國(guó)有企業(yè)的法人治理結(jié)構(gòu)并不科學(xué)，國(guó)有獨(dú)資公司普遍存在此類(lèi)情況無(wú)須多談，當(dāng)前占國(guó)有企業(yè)大部分的混改企業(yè)，由于股份制改革后“計(jì)劃+行政控制”的雙重作用，使得部分國(guó)有企業(yè)的內(nèi)部控制工作行政色彩嚴(yán)重，企業(yè)員工的能動(dòng)性和自主權(quán)較差，并不能充分發(fā)揮對(duì)市場(chǎng)迅速反應(yīng)的優(yōu)勢(shì)，降低了企業(yè)在相關(guān)行業(yè)領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)力。從整體來(lái)看，我國(guó)國(guó)有企業(yè)的股東除政府外，流通股股東過(guò)于分散，大型民營(yíng)企業(yè)法人股東少，參股比例低，并不能真正發(fā)揮對(duì)企業(yè)的監(jiān)督管理作用[3]。雖然近年來(lái)民營(yíng)企業(yè)法人和機(jī)構(gòu)投資者對(duì)國(guó)有企業(yè)的持股比例逐漸增加，但從具體市場(chǎng)行為來(lái)看，這類(lèi)股東更加依賴于股票市場(chǎng)的投機(jī)行為來(lái)謀取自身利益，其主要注重企業(yè)本身的利潤(rùn)，而主動(dòng)參與到企業(yè)監(jiān)督和內(nèi)部管理的意愿并不強(qiáng)烈?？梢?jiàn)，缺乏科學(xué)有效的法人治理結(jié)構(gòu)已成為當(dāng)前國(guó)有企業(yè)內(nèi)部控制存在的首要問(wèn)題。

(二)管理層對(duì)內(nèi)部控制的重視不足

當(dāng)前，部分國(guó)有企業(yè)管理層人員仍然缺乏對(duì)內(nèi)部控制工作的重視。這一問(wèn)題主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是從企業(yè)經(jīng)營(yíng)資源布局與長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)側(cè)重來(lái)看，相較于內(nèi)部相應(yīng)的資源往往優(yōu)先投入到擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模，提高短期經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)等工作目標(biāo)，而對(duì)于內(nèi)部控制則并未給予相應(yīng)的重視，這使得部分國(guó)有企業(yè)內(nèi)部控制流于形式。二是由于管理層缺少重視，使得國(guó)有企業(yè)員工對(duì)內(nèi)部控制工作與自身的關(guān)聯(lián)缺乏正確認(rèn)識(shí)，從而導(dǎo)致員工對(duì)內(nèi)部控制工作的配合度較低，并不能夠真正了解內(nèi)部控制工作對(duì)于自身、部門(mén)和企業(yè)發(fā)展的重要作用。長(zhǎng)此以往，國(guó)有企業(yè)內(nèi)部會(huì)形成一種弱化內(nèi)部控制工作的環(huán)境氛圍，導(dǎo)致內(nèi)部控制工作難以在企業(yè)內(nèi)部發(fā)揮監(jiān)督和制約作用，為個(gè)別企業(yè)管理者和員工的違規(guī)、侵占行為留下了制度風(fēng)險(xiǎn)。

(三)缺乏健全的內(nèi)部控制管理制度

就現(xiàn)階段而言，國(guó)有企業(yè)仍然普遍缺乏科學(xué)、健全的內(nèi)部控制管理制度，當(dāng)然，企業(yè)的基本情況和經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)各不相同，所需要的內(nèi)控制度也應(yīng)分別設(shè)計(jì)[4]。從國(guó)有企業(yè)內(nèi)控制度存在的突出共性問(wèn)題上看，主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。一是內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)設(shè)置不科學(xué)。當(dāng)前，多數(shù)國(guó)有企業(yè)通常將內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)置于不同的內(nèi)部組織層級(jí)當(dāng)中。部分企業(yè)內(nèi)部審計(jì)工作由總經(jīng)理直接負(fù)責(zé)，使得內(nèi)部審計(jì)工作無(wú)法對(duì)總經(jīng)理本身形成監(jiān)管，也難以對(duì)企業(yè)的高級(jí)管理人員的經(jīng)營(yíng)管理行為實(shí)施有效監(jiān)管，而企業(yè)上層內(nèi)部審計(jì)工作的缺失在違背內(nèi)部審計(jì)全面、全方位監(jiān)控原則的同時(shí)，阻礙了企業(yè)的整體發(fā)展[5]。部分企業(yè)將其內(nèi)部審計(jì)置于監(jiān)事會(huì)中，雖然如此設(shè)計(jì)可以提高內(nèi)部監(jiān)督層級(jí)和力度，但此種模式主要是對(duì)企業(yè)重大決策和項(xiàng)目的事后監(jiān)督，無(wú)法全流程參與到企業(yè)自身經(jīng)營(yíng)管理中，難以為政府和企業(yè)管理層提供及時(shí)、科學(xué)的決策參考信息。另外，大多數(shù)國(guó)有企業(yè)的內(nèi)審人員業(yè)務(wù)水平不高，難以完成科學(xué)有效的監(jiān)督，內(nèi)審工作的開(kāi)展往往流于形式或糾正業(yè)務(wù)瑕疵，在重大決策和項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的監(jiān)督上往往力不從心。但受薪酬制度等制約，國(guó)有企業(yè)難以將高水平的審計(jì)人才吸收進(jìn)來(lái)。二是財(cái)務(wù)管理制度尚不完善。現(xiàn)階段，國(guó)有企業(yè)仍然在財(cái)務(wù)管理的信息披露和審核方面存在缺陷，相關(guān)經(jīng)費(fèi)的支出標(biāo)準(zhǔn)要么僵化地參照當(dāng)?shù)攸h政機(jī)關(guān)相關(guān)規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，與企業(yè)具體情況不相適應(yīng)；要么經(jīng)常憑借人為主觀經(jīng)驗(yàn)來(lái)制定和衡量，對(duì)于具體的差旅費(fèi)、會(huì)議費(fèi)、庫(kù)存現(xiàn)金、采購(gòu)管理等相關(guān)費(fèi)用的披露并不全面。此外，雖然在會(huì)計(jì)處理過(guò)程中，財(cái)務(wù)部門(mén)是依據(jù)通過(guò)財(cái)務(wù)結(jié)算和審核環(huán)節(jié)發(fā)生的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)事項(xiàng)進(jìn)行票據(jù)形式審查并編制財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告的，但由于企業(yè)的業(yè)務(wù)活動(dòng)和資產(chǎn)周轉(zhuǎn)在業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)及管理環(huán)節(jié)上往往存在著不規(guī)范，甚至虛假操作，所以財(cái)務(wù)信息的真實(shí)性與完整性并不能夠完全得到保障。

(四)缺乏完善的內(nèi)部監(jiān)督與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制

缺乏完善的內(nèi)部監(jiān)督與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制是當(dāng)前國(guó)有企業(yè)內(nèi)部控制存在的另一個(gè)突出問(wèn)題。內(nèi)部監(jiān)督有利于規(guī)范國(guó)有企業(yè)各級(jí)員工的工作行為，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制則能夠幫助企業(yè)預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)，并在相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)，將風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的損失降至最低。但就現(xiàn)階段而言，部分國(guó)有企業(yè)內(nèi)部控制工作只是集中在定期核查有關(guān)賬目或通過(guò)制定相關(guān)指標(biāo)形成對(duì)人員工作的要求，而對(duì)于內(nèi)部監(jiān)督，特別是對(duì)管理層人員及關(guān)鍵工作崗位的人員監(jiān)督則鮮有涉及，難以預(yù)防人員道德風(fēng)險(xiǎn)和操作風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)內(nèi)部監(jiān)督主要以事后監(jiān)督為主，多數(shù)未能在項(xiàng)目研討、招投標(biāo)等初始決策環(huán)節(jié)及執(zhí)行環(huán)節(jié)上進(jìn)行事前事中監(jiān)督，造成內(nèi)部控制監(jiān)督往往成為“事后諸葛亮”。此外，由于缺少科學(xué)、系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，導(dǎo)致企業(yè)并不能夠做到對(duì)相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)測(cè)，風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處理能力較差，當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)，仍沿用傳統(tǒng)的層層上報(bào)的機(jī)制進(jìn)行處理，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)不及時(shí)，企業(yè)損失進(jìn)一步擴(kuò)大。

三、完善國(guó)有企業(yè)內(nèi)部控制的一些措施

(一)優(yōu)化和完善法人治理結(jié)構(gòu)

優(yōu)化和完善法人治理結(jié)構(gòu)是當(dāng)前國(guó)有企業(yè)內(nèi)部控制需要開(kāi)展的首要工作。首先，國(guó)有企業(yè)應(yīng)進(jìn)一步深化混合所有制改革，關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重要國(guó)有企業(yè)在保證國(guó)有控股的前提下，其他股東結(jié)構(gòu)應(yīng)以投資機(jī)構(gòu)和企業(yè)法人參股為主，零散流通股和員工內(nèi)部持股為輔[6]。其次，國(guó)有企業(yè)應(yīng)進(jìn)一步明確董事會(huì)職權(quán)并優(yōu)化董事會(huì)結(jié)構(gòu)，并加強(qiáng)監(jiān)事會(huì)監(jiān)督職能。一是要確定政府國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)與企業(yè)董事會(huì)的權(quán)責(zé)清單，確保董事會(huì)的獨(dú)立性與權(quán)威性，二是應(yīng)設(shè)立外部董事制度，外部董事應(yīng)以投資機(jī)構(gòu)及企業(yè)法人股東代表為主，由企業(yè)內(nèi)部股東和其他股東共同選舉，根據(jù)法定程序進(jìn)行任命。三是加強(qiáng)監(jiān)事會(huì)職能，建立監(jiān)事會(huì)與紀(jì)委監(jiān)委派駐國(guó)有企業(yè)紀(jì)檢組的工作對(duì)接和配合機(jī)制，加大對(duì)董事會(huì)成員及其他管理層人員的監(jiān)督力度。最后，國(guó)有企業(yè)還應(yīng)實(shí)施積極的分紅政策及股權(quán)激勵(lì)政策。為了讓中小股東及內(nèi)部持股員工能積極參與到企業(yè)治理工作當(dāng)中，國(guó)有企業(yè)應(yīng)對(duì)中小股東及內(nèi)部持股員工以分紅激勵(lì)或直接以股權(quán)激勵(lì)的方式來(lái)調(diào)動(dòng)其積極性。

(二)提高企業(yè)管理層對(duì)內(nèi)部控制的重視程度

政府國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)和國(guó)有企業(yè)管理層人員應(yīng)對(duì)內(nèi)部控制工作給予高度重視，在此基礎(chǔ)上，才能將內(nèi)部控制工作提升到關(guān)系國(guó)有企業(yè)發(fā)展的整體戰(zhàn)略高度。具體來(lái)看，一是政府組織部門(mén)對(duì)其任命的國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員考核，不應(yīng)以企業(yè)年度經(jīng)營(yíng)收益等短期指標(biāo)為主，而應(yīng)以國(guó)有資產(chǎn)保值增值、產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展、社會(huì)公益目標(biāo)實(shí)現(xiàn)等長(zhǎng)期指標(biāo)為主，引導(dǎo)國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員多在企業(yè)內(nèi)控等“內(nèi)功”上下功夫，促進(jìn)企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。二是針對(duì)公益性、民生類(lèi)國(guó)有企業(yè)的考核內(nèi)容，要區(qū)別于其他國(guó)有企業(yè)。在考核公益性、民生類(lèi)國(guó)有企業(yè)社會(huì)效益的同時(shí)，如政府運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼不到位的情況下，仍加重經(jīng)濟(jì)效益分值比例，會(huì)極大挫傷此類(lèi)國(guó)有企業(yè)積極性。三是國(guó)有企業(yè)管理層應(yīng)從自身做起，堅(jiān)決落實(shí)內(nèi)部控制工作的各項(xiàng)設(shè)計(jì)要求，并且要專門(mén)組織內(nèi)部控制工作會(huì)議、學(xué)習(xí)研討等活動(dòng)，加大宣傳力度，不斷完善內(nèi)部控制各項(xiàng)具體制度。這樣可以為企業(yè)員工樹(shù)立良好的榜樣，使員工也能夠?qū)?nèi)控工作形成重視。四是應(yīng)加大對(duì)內(nèi)部控制的資源支持力度，保障人力、信息、物力等基礎(chǔ)條件。

(三)建立健全內(nèi)部控制制度

針對(duì)當(dāng)前國(guó)有企業(yè)內(nèi)部控制制度存在的問(wèn)題，國(guó)有企業(yè)應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)自身內(nèi)控制度的完善，通過(guò)建立健全的內(nèi)控制度，提高內(nèi)部控制有效性，以保障企業(yè)規(guī)范、健康發(fā)展。

首先，應(yīng)在充分認(rèn)識(shí)內(nèi)部審計(jì)工作重要性的基礎(chǔ)上，設(shè)立并完善獨(dú)立的內(nèi)部審計(jì)部門(mén)，內(nèi)審部門(mén)具體應(yīng)向董事會(huì)負(fù)責(zé)還是向監(jiān)事會(huì)負(fù)責(zé)，根據(jù)企業(yè)具體情況決定，以提高國(guó)有企業(yè)內(nèi)部審計(jì)工作的獨(dú)立性；建議內(nèi)審具體業(yè)務(wù)人員通過(guò)單獨(dú)設(shè)計(jì)審批薪資制度，或以向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等方式，聘請(qǐng)高級(jí)審計(jì)人才擔(dān)任，保障內(nèi)審人員的業(yè)務(wù)權(quán)威性；科學(xué)設(shè)計(jì)內(nèi)審對(duì)象，以內(nèi)部經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的重要風(fēng)險(xiǎn)環(huán)節(jié)、重大支出項(xiàng)目的審批驗(yàn)收環(huán)節(jié)為主要內(nèi)審對(duì)象[7]。

其次，國(guó)有企業(yè)還應(yīng)建立健全的財(cái)務(wù)管理制度。一方面，應(yīng)遵循事權(quán)與財(cái)權(quán)相匹配的原則，對(duì)自身財(cái)務(wù)管理體系予以進(jìn)一步理順，特別是對(duì)財(cái)務(wù)管理混亂的下級(jí)單位，可考慮將其財(cái)務(wù)管理權(quán)收回并進(jìn)行財(cái)務(wù)集中管理。另一方面，應(yīng)提高對(duì)各類(lèi)財(cái)務(wù)信息披露的及時(shí)性、完整性和透明性，加強(qiáng)對(duì)財(cái)務(wù)部門(mén)和人員的監(jiān)督管理，并完善各項(xiàng)財(cái)務(wù)管理制度和費(fèi)用報(bào)銷(xiāo)管理辦法，以健全的財(cái)務(wù)制度形成對(duì)企業(yè)內(nèi)部控制工作的有效支持。

(四)建立科學(xué)有效的風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制

建立科學(xué)有效的風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制是國(guó)有企業(yè)內(nèi)部控制工作中的重要環(huán)節(jié)之一。除了既有的日常監(jiān)管和考核工作外，還應(yīng)定期不定期對(duì)管理層人員及內(nèi)部關(guān)鍵崗位員工在經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)中的具體經(jīng)辦情況進(jìn)行抽查，監(jiān)督是否有違規(guī)現(xiàn)象，并積極研究造成問(wèn)題發(fā)生的原因是否有制度風(fēng)險(xiǎn)隱患，從而及時(shí)將風(fēng)險(xiǎn)排除。另外應(yīng)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防，國(guó)有企業(yè)可組建專門(mén)的風(fēng)險(xiǎn)管控領(lǐng)導(dǎo)小組，小組成員由紀(jì)檢、內(nèi)審、政務(wù)后勤、財(cái)務(wù)等部門(mén)業(yè)務(wù)骨干組成，在重大項(xiàng)目研討、招投標(biāo)等初始決策環(huán)節(jié)及執(zhí)行環(huán)節(jié)上進(jìn)行事前事中風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，提出風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)及排除建議，將相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)及時(shí)扼殺在萌芽中。此外，國(guó)有企業(yè)還應(yīng)加強(qiáng)信息管理系統(tǒng)的建設(shè)，在管理系統(tǒng)軟件設(shè)計(jì)上，根據(jù)企業(yè)具體的實(shí)際業(yè)務(wù)，將業(yè)務(wù)合規(guī)流程和大數(shù)據(jù)自動(dòng)研判算法寫(xiě)進(jìn)軟件的程序，研發(fā)設(shè)置風(fēng)險(xiǎn)信息自動(dòng)預(yù)警功能，推動(dòng)國(guó)有企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管控工作走向數(shù)據(jù)化、智能化。

綜上，現(xiàn)階段，我國(guó)國(guó)有企業(yè)的內(nèi)部控制工作仍然存在諸多問(wèn)題，這其中有體制、制度方面的原因，也有國(guó)際國(guó)內(nèi)政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、法律監(jiān)察環(huán)境、時(shí)代技術(shù)限制及人為主觀等方面的原因。因此，針對(duì)相關(guān)問(wèn)題，未來(lái)，國(guó)有企業(yè)還應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)其法人治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，在提高對(duì)內(nèi)部控制認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上，通過(guò)建立健全的內(nèi)部控制制度和風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制，提高內(nèi)部控制的科學(xué)性和有效性，為促進(jìn)國(guó)有企業(yè)健康、高質(zhì)量發(fā)展提供可靠的內(nèi)部保障。