我國(guó)鄉(xiāng)村治理的政策演變與未來(lái)取向

秦中春，李 青

(國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心 農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部，北京 100010)

在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展帶動(dòng)下，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、人口結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)生突出變化，我國(guó)鄉(xiāng)村治理的基礎(chǔ)發(fā)生了深刻變化。未來(lái)15年，要完善中國(guó)特色鄉(xiāng)村治理模式，推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，擴(kuò)大鄉(xiāng)村治理主體的范圍，運(yùn)用大數(shù)據(jù)提升鄉(xiāng)村治理水平。

一、我國(guó)鄉(xiāng)村治理的發(fā)展現(xiàn)狀與政策演變

(一)鄉(xiāng)村治理的基本情況

傳統(tǒng)中國(guó)以農(nóng)業(yè)文明為主，縣以下的治理總體上比較弱。在封建社會(huì)，鄉(xiāng)村主要以相沿千年的“紳治”為基礎(chǔ)，主要靠鄉(xiāng)規(guī)民約、禮法宗族、地緣血緣、鄉(xiāng)長(zhǎng)里長(zhǎng)、保長(zhǎng)甲長(zhǎng)等進(jìn)行規(guī)范和管理，處于傳統(tǒng)的“自治”狀態(tài)或“半自治”狀態(tài)。1840年以后，封建的中國(guó)逐漸變成半殖民地半封建國(guó)家，在帝國(guó)主義、封建主義和官僚資本主義的壓迫下，鄉(xiāng)村政治缺乏良好變革，精神文化保守傳統(tǒng)，農(nóng)民“一盤散沙”，經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢落后。中華人民共和國(guó)成立后，集體化主導(dǎo)鄉(xiāng)村治理，從土地改革到合作化運(yùn)動(dòng)，最終形成人民公社制度。改革開放后，農(nóng)村集體土地實(shí)行由農(nóng)民家庭承包經(jīng)營(yíng)，確立家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和村民自治制度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府取代人民公社成為最基層的行政單位。從此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村黨組織、村民委員會(huì)形成我國(guó)的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)主體。

在鄉(xiāng)村治理過(guò)程中，我國(guó)鄉(xiāng)村的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)供給體現(xiàn)的是政府主導(dǎo)供給模式，縣一級(jí)政府是核心。村民自治的法律、法規(guī)并未完全融入鄉(xiāng)村治理的實(shí)際框架之中。所謂自治是用自己的錢來(lái)治理，實(shí)行自我籌資、自我管理、自我服務(wù)。由于大量的村莊在改革后，其村集體經(jīng)濟(jì)很薄弱甚至村集體沒有收入，大多村委會(huì)無(wú)法真正發(fā)揮自主治理的功能,鄉(xiāng)村公共物品與公共服務(wù)的提供基本由鄉(xiāng)政府負(fù)責(zé)。村委會(huì)這一服務(wù)直接供給者的地位無(wú)法得到顯現(xiàn)。實(shí)際上，鄉(xiāng)村公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的直接提供者或者主要提供者是鄉(xiāng)政府而不是村委會(huì)。鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給規(guī)則要由政府制定。在實(shí)際操作中，很多公共產(chǎn)品和公共服務(wù)政策的制定和決定權(quán)都在縣一級(jí)政府，鄉(xiāng)級(jí)政府只是縣一級(jí)政府決策的執(zhí)行單位。可以說(shuō)，公共服務(wù)的運(yùn)作規(guī)則要通過(guò)縣級(jí)政府來(lái)制定和審核,縣級(jí)政府處于決策者位置。

改革以來(lái)，以土地為中心在鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)中居于重要地位。在土地制度建設(shè)方面，不斷完善農(nóng)村土地集體所有制度、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織等農(nóng)村基礎(chǔ)性制度。明確農(nóng)村土地除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。參加農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的勞動(dòng)者，有權(quán)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)經(jīng)營(yíng)自留地、自留山、家庭副業(yè)和飼養(yǎng)自留畜。具體包括：

第一，堅(jiān)持農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有，堅(jiān)持家庭經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)性地位，堅(jiān)持穩(wěn)定土地承包關(guān)系。這集中體現(xiàn)在農(nóng)民家庭是承包集體土地的法定主體，其他任何主體不能取代農(nóng)民家庭的土地承包地位。農(nóng)民家庭承包的土地，可以由農(nóng)民家庭自己經(jīng)營(yíng)，也可以通過(guò)流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)由其他經(jīng)營(yíng)主體經(jīng)營(yíng)。但不論如何流轉(zhuǎn)，集體土地承包權(quán)都屬于農(nóng)民家庭。土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變。對(duì)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)行確權(quán)、登記、頒證。農(nóng)民承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)是否流轉(zhuǎn)、怎樣流轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)給誰(shuí)，只要依法合規(guī)，都要讓農(nóng)民自己做主，任何個(gè)人和組織都無(wú)權(quán)干涉。

第二，深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。農(nóng)民享有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員權(quán)，即集體土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體資產(chǎn)收益分配權(quán)。集體經(jīng)濟(jì)所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有。集體的資產(chǎn)不可分割到個(gè)人。集體組織成員享有平等權(quán)利。有條件的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以依法設(shè)立公司或企業(yè)，并依法從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和承擔(dān)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。但農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織本身不能改制為公司或企業(yè)。

第三，推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。規(guī)模經(jīng)營(yíng)是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要基礎(chǔ)，分散的、粗放的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式難以建成現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。小農(nóng)戶是我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的客觀現(xiàn)實(shí)。經(jīng)營(yíng)自家承包耕地的普通農(nóng)戶占大多數(shù)，這個(gè)情況在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)還難以根本改變。據(jù)第三次農(nóng)業(yè)普查的數(shù)據(jù)，2016年，實(shí)際耕種的耕地面積為16.8億畝，其中流轉(zhuǎn)面積為3.9億畝，占實(shí)際耕種面積的23.4%。76.6%的耕地仍然是由承包者自家在經(jīng)營(yíng)。因此，在創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系方面，推動(dòng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，促進(jìn)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接，包括允許興辦合作社、公司加農(nóng)戶，土地托管、代耕，向農(nóng)戶提供完善的農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)，如向小農(nóng)戶的生產(chǎn)提供優(yōu)良品種、栽培技術(shù)、儲(chǔ)運(yùn)營(yíng)銷和其他服務(wù)等。

(二)鄉(xiāng)村治理的政策演變

黨中央和國(guó)務(wù)院高度重視鄉(xiāng)村治理工作。改革開放以來(lái)，我國(guó)在鄉(xiāng)村治理政策的設(shè)計(jì)上，按照治理方式和相關(guān)內(nèi)容的不同，大體上可以分為三大類政策體系。

第一類政策體系是改革和規(guī)范自上而下的縱向治理方式，加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村政治及法治工作。主要是堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)行黨建引領(lǐng)，加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)，推進(jìn)放管服改革等。最重要的變化是人民公社被鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)取代，生產(chǎn)大隊(duì)被村民委員會(huì)取代，生產(chǎn)小隊(duì)則逐步演化為村民小組，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)建立完備的黨委、政府、人大及政協(xié)等政權(quán)組織，并對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)及其職能多次進(jìn)行改革和轉(zhuǎn)變。農(nóng)村稅費(fèi)體制改革以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)冗員狀況有所緩解，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變初見成效，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部的工作作風(fēng)和管理服務(wù)方式等有所改善。

第二類政策體系是建立和規(guī)范村民自治的橫向治理方式，加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村自治及法治工作。主要是推進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)運(yùn)行管理方式的民主化，明確規(guī)范治理責(zé)任權(quán)利，增強(qiáng)村民自治能力，提升基層治理水平，實(shí)行“四個(gè)民主”，即民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督等。最重要的變化是以村民自治為核心的群眾性自治機(jī)制建立成型，依法規(guī)范運(yùn)行，并在實(shí)踐中發(fā)揮重要作用。1982年8月，中共中央36號(hào)文件要求各地有計(jì)劃地進(jìn)行建立村民委員會(huì)試點(diǎn)。1982年12月，全國(guó)人大五屆五次會(huì)議將村民委員會(huì)正式寫入《憲法》。1987年11月，全國(guó)人大六屆二十三次會(huì)議通過(guò)《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法(試行)》，村民自治工作進(jìn)入依法規(guī)范運(yùn)行軌道。該項(xiàng)法律于1998年修改后正式通過(guò)，2010年進(jìn)行了修訂，2018年又進(jìn)行了修正。

第三類政策體系是健全和規(guī)范社會(huì)參與的多元協(xié)同治理方式，加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村共治及德治工作。主要是引入社會(huì)共建共治共享，推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，加強(qiáng)新型農(nóng)村社區(qū)和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，加強(qiáng)鄉(xiāng)村精神文明建設(shè)等。最重要的變化是加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理，加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理，深入推進(jìn)移風(fēng)易俗建設(shè)文明鄉(xiāng)風(fēng)。2017年，中共中央、國(guó)務(wù)院專門印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》。2019年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳專門印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、中央組織部、中央宣傳部、中央文明辦、教育部、民政部、司法部、文化和旅游部、共青團(tuán)中央、全國(guó)婦聯(lián)聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)移風(fēng)易俗建設(shè)文明鄉(xiāng)風(fēng)的指導(dǎo)意見》。

隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的加快發(fā)展，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)和工農(nóng)關(guān)系、城鄉(xiāng)關(guān)系不斷發(fā)生重要變化，目前的鄉(xiāng)村與過(guò)去的鄉(xiāng)村相比變化很大。比較突出的特點(diǎn)是：農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)大規(guī)模轉(zhuǎn)移，鄉(xiāng)村的人口減少，鄉(xiāng)村人口結(jié)構(gòu)出現(xiàn)變化；鄉(xiāng)村的社會(huì)關(guān)系不斷發(fā)生變遷，鄉(xiāng)村社會(huì)的個(gè)體性大大增強(qiáng)(1)主要是隨著家庭經(jīng)營(yíng)制替代集體經(jīng)營(yíng)制，解放了鄉(xiāng)村勞動(dòng)力個(gè)體，集體對(duì)農(nóng)民的約束減少，個(gè)人獨(dú)立自主的行動(dòng)增多。與此同時(shí)，去集體化后的個(gè)體農(nóng)民和個(gè)體農(nóng)戶，其分散性在一定程度上得以提高。而且，個(gè)體性增強(qiáng)也大大推動(dòng)了鄉(xiāng)村社會(huì)的流動(dòng)性，從而意味著鄉(xiāng)村及農(nóng)民與外部世界的聯(lián)系發(fā)生了巨大變化。，農(nóng)民與基層組織的關(guān)系呈現(xiàn)雙重性趨勢(shì)，農(nóng)民與政府之間關(guān)系趨于層級(jí)差異性特征；鄉(xiāng)村社會(huì)人與人之間的生活性矛盾糾紛和結(jié)構(gòu)性矛盾糾紛并存；現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的新型要素投入和鄉(xiāng)村社會(huì)的傳統(tǒng)結(jié)構(gòu)存在兩難困境；鄉(xiāng)村與城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村與鄉(xiāng)村之間發(fā)展不平衡，有的鄉(xiāng)村劃入城市并超過(guò)一般城鎮(zhèn)，不少鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力乏力，鄉(xiāng)村精英凈流出，鄉(xiāng)村公共參與有限，鄉(xiāng)村社會(huì)共識(shí)基礎(chǔ)被削弱，鄉(xiāng)村發(fā)展與治理手段不配套等。這些變化變遷導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理問題的類型和內(nèi)容不斷發(fā)生新變化，對(duì)加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理工作提出了新挑戰(zhàn)和新要求。

二、未來(lái)15年鄉(xiāng)村治理工作面臨的重大問題分析

(一)鄉(xiāng)村分化方面問題

我國(guó)的鄉(xiāng)村具有復(fù)雜性。首先，鄉(xiāng)村是一個(gè)地域，在城鎮(zhèn)邊界以外都是鄉(xiāng)村。隨著工業(yè)化和城市化發(fā)展，部分鄉(xiāng)村會(huì)變?yōu)槌擎?zhèn)或城區(qū)，總體上鄉(xiāng)村的空間范圍是不斷縮小的，鄉(xiāng)村的行政管理邊界是不斷調(diào)整的。其次，鄉(xiāng)村與特定人口及土地制度有關(guān)，不僅在城鎮(zhèn)邊界以外有鄉(xiāng)村人口(村民)及其集體土地，而且在城鎮(zhèn)邊界以內(nèi)也有鄉(xiāng)村人口(村民)及其集體土地。最后，鄉(xiāng)村的空間范圍變化、行政邊界調(diào)整、人口社會(huì)流動(dòng)、集體土地管理等深刻影響鄉(xiāng)村治理工作，如傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的封閉性已經(jīng)打破，城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)需要接軌。

未來(lái)15年，我國(guó)鄉(xiāng)村人口會(huì)發(fā)生較大變化。據(jù)預(yù)測(cè)，全國(guó)總?cè)丝趯⒃诘竭_(dá)峰值后出現(xiàn)下降，城市化率從快速上升轉(zhuǎn)為緩慢上升，鄉(xiāng)村人口總量逐步下降。不同地區(qū)鄉(xiāng)村人口有增有減，城鄉(xiāng)人口雙向流動(dòng)，鄉(xiāng)村人口老齡化加快，鄉(xiāng)村人口結(jié)構(gòu)發(fā)生變化。在城市化背景下，鄉(xiāng)土性特征仍部分保留，鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)出現(xiàn)分化和多樣性，鄉(xiāng)土文化在與現(xiàn)代性文化的交匯和碰撞下，產(chǎn)生文化和價(jià)值的多元化趨勢(shì)，鄉(xiāng)村社會(huì)空間的公共性越來(lái)越強(qiáng)。特別是隨著國(guó)家農(nóng)村建設(shè)的推進(jìn)和深化，以及公共資源和外來(lái)人口越來(lái)越多地進(jìn)入鄉(xiāng)村社會(huì)，鄉(xiāng)村將為越來(lái)越多的公共事業(yè)和公共活動(dòng)提供空間，鄉(xiāng)村已不僅僅是村民自己活動(dòng)的空間了[1]。

我國(guó)城鄉(xiāng)之間和鄉(xiāng)村之間發(fā)展不均衡、不充分以及城鄉(xiāng)融合、區(qū)域協(xié)調(diào)等矛盾，推動(dòng)人口流動(dòng)，未來(lái)鄉(xiāng)村仍會(huì)分化。一方面，有不少鄉(xiāng)村出現(xiàn)“空心化”，一些老鄉(xiāng)反映家里主要是老頭、老太太或兒童、少年，要干力氣活都很難找到人。另一方面，有不少城市近郊區(qū)出現(xiàn)“快速城鎮(zhèn)化”，村莊外來(lái)人口不斷進(jìn)入，已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)本村戶籍人口數(shù)量，經(jīng)濟(jì)管理、社會(huì)管理面臨新問題。

(二)鄉(xiāng)風(fēng)文明變化問題

長(zhǎng)期以來(lái)，鄉(xiāng)村被視為是中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)中最基礎(chǔ)、最穩(wěn)定，也是最具特色的部分，它有廣闊的空間、差異化的區(qū)域、特色的鄉(xiāng)土風(fēng)情、牢固的血緣地緣關(guān)系、穩(wěn)定的鄉(xiāng)土秩序、封閉的社會(huì)結(jié)構(gòu)和獨(dú)特的生存智慧。改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)改變了鄉(xiāng)村延續(xù)千年的空間格局、社會(huì)結(jié)構(gòu)，也使傳統(tǒng)農(nóng)村社會(huì)的鄉(xiāng)風(fēng)文明漸行漸遠(yuǎn)。未來(lái)鄉(xiāng)村如何形成現(xiàn)代法治、自治和德治并舉的新型鄉(xiāng)村，如何塑造鄉(xiāng)風(fēng)民德，是需要面對(duì)的現(xiàn)實(shí)問題。當(dāng)前，無(wú)論是在西北貧困地區(qū)，還是在中部南方山區(qū)，抑或東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，人們想象中的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村那種有著悠久歷史的禮儀風(fēng)俗、社會(huì)風(fēng)尚大多已不復(fù)存在。舊有鄉(xiāng)風(fēng)民德在城市生活方式、工業(yè)生產(chǎn)方式、現(xiàn)代交往方式的裹挾下已經(jīng)并正在發(fā)生深層變化。傳統(tǒng)以孝為重的家庭倫理面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

(三)社會(huì)管理方面問題

鄉(xiāng)村社會(huì)運(yùn)行需要有效解決新問題。改革開放以后，我國(guó)不僅在經(jīng)濟(jì)體制上從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型，而且在社會(huì)形態(tài)上從傳統(tǒng)型社會(huì)向現(xiàn)代型社會(huì)轉(zhuǎn)型，產(chǎn)生了一系列新的社會(huì)問題。目前，這兩個(gè)轉(zhuǎn)型都尚未完成，但已經(jīng)深刻影響鄉(xiāng)村治理，影響人的精神思想和人的社會(huì)管理等，需要加強(qiáng)思想政治建設(shè)和開展管理協(xié)調(diào)規(guī)范。大量的村莊人戶分離普遍，農(nóng)民離農(nóng)退村進(jìn)城，參與村社共同事務(wù)的積極性下降。最大的變化是鄉(xiāng)村治理面臨從熟人社會(huì)轉(zhuǎn)向熟人與陌生人并存的社會(huì)，亟須解決鄉(xiāng)村人口分化、矛盾變化等問題以實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)穩(wěn)定、和諧、發(fā)展、進(jìn)步等。

現(xiàn)有的村民自治發(fā)展不平衡，自治單元調(diào)整規(guī)范不夠。有的村級(jí)組織行政色彩太濃，村委會(huì)習(xí)慣采取行政命令的方式組織開展工作，基本上是完成上級(jí)指派的工作，需要解決從自己本身和本組織的角度研究處理自己當(dāng)?shù)氐氖虑榇嬖诓蛔愕膯栴}。有的村級(jí)組織運(yùn)行軟弱渙散，干部群眾參與管理服務(wù)積極性不高，村里精英大量流失，“農(nóng)民找不到村干部”，村級(jí)組織開展工作缺乏必要經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、支持條件或資源配備。有的村級(jí)組織是“強(qiáng)人治村”，村里資源資產(chǎn)或公共事務(wù)被極少數(shù)個(gè)人或宗族勢(shì)力控制，甚至有受過(guò)刑事處罰、存在“村霸”和涉黑涉惡等問題的人員擔(dān)任村干部等。

目前，鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，村級(jí)自治組織的產(chǎn)權(quán)和治權(quán)不吻合。村級(jí)治理組織的運(yùn)行管理，不管是自治組織，還是黨組織和政府下沉組織， 離不開必要的經(jīng)濟(jì)支撐。我國(guó)農(nóng)村改革后，各地集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展差異懸殊，有大量的村莊農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展很弱乃至基本沒有收入，難以為村級(jí)組織的基本運(yùn)行提供合理保障?，F(xiàn)行的一個(gè)行政村的村委會(huì)，往往管理了七八個(gè)甚至十來(lái)個(gè)村民小組， 而村民小組可能是農(nóng)村土地所有權(quán)的主體，沒有土地所有權(quán)的村委會(huì)與具有土地所有權(quán)的村民小組之間在管理上容易引發(fā)矛盾。

(四)公共服務(wù)方面問題

隨著農(nóng)民與國(guó)家、村社、農(nóng)民的關(guān)系發(fā)生歷史性變化，鄉(xiāng)村公共服務(wù)的組織提供對(duì)國(guó)家支持具有依賴性。在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策方面，國(guó)家已從“索取”到“給予”。在農(nóng)村公共品供給方面，很多已從“農(nóng)民自辦”發(fā)展到“國(guó)家提供”。目前，農(nóng)戶成為獨(dú)立的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體，在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)中的地位和作用大大提高，村社集體雖然還要不同程度地承擔(dān)集體公益事業(yè)，但農(nóng)戶對(duì)村社集體的依存度顯著下降。以前，村社內(nèi)部的農(nóng)民高度均質(zhì)化，不僅擁有共同的價(jià)值觀，而且有著相似的生產(chǎn)生活方式，面臨著相似的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，在公共空間的治理上容易形成共識(shí)。但隨著工業(yè)化城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，村社內(nèi)部的農(nóng)民出現(xiàn)分化，包括就業(yè)和收入構(gòu)成的分化、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的分化、生活水平和消費(fèi)習(xí)慣的分化，這些維度的分化必然導(dǎo)致利益關(guān)切的多元化，在公共空間的治理上形成共識(shí)的難度增大。不僅如此，外來(lái)者的進(jìn)入增加了新的變數(shù)。新的農(nóng)村居住人口群體對(duì)公共服務(wù)的要求更高。改善公共服務(wù)需要大量的投入，靠傳統(tǒng)的公共服務(wù)供給體制根本無(wú)法滿足人們的需要，必須加大農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)力度，逐步縮小城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距。最后，未來(lái)農(nóng)村居住人口將會(huì)有大量的戶籍不在居住村，管理者對(duì)這些居民沒有戶籍權(quán)利行政約束力，必須創(chuàng)新管理體制機(jī)制，才能適應(yīng)新的農(nóng)村居住人口的管理。

新時(shí)代，人民群眾對(duì)美好生活的向往不斷提高，這種提高以生產(chǎn)力發(fā)展水平不斷提高和社會(huì)公共服務(wù)越來(lái)越多為基礎(chǔ)和條件。滿足鄉(xiāng)村范圍的農(nóng)民、居民的多樣化、差異化、動(dòng)態(tài)化的需求，需要用投入來(lái)滿足，沒有投入就沒有產(chǎn)出，而這種投入資源是稀缺的，它無(wú)論對(duì)個(gè)人、單位，還是對(duì)國(guó)家都是如此。在我國(guó)鄉(xiāng)村，不僅發(fā)展相對(duì)滯后，而且發(fā)展差異化和多元化，老百姓對(duì)美好生活的需要是現(xiàn)實(shí)的、迫切的和多種多樣的，發(fā)展公共服務(wù)需求強(qiáng)烈，但公共服務(wù)的組織提供是有代價(jià)、有成本、有費(fèi)用的，現(xiàn)階段還不能完全由政府包攬下來(lái)，需要農(nóng)民組織起來(lái)自我服務(wù)。

(五)治理方式方面問題

鄉(xiāng)村治理由一系列具體工作落實(shí)，基層干部在工作中面臨“老辦法不管用、新辦法不會(huì)用，硬辦法不能用、軟辦法不頂用”。推進(jìn)治理現(xiàn)代化要求深入研究治理理念、治理體系、治理能力和治理資源問題，實(shí)行強(qiáng)有力領(lǐng)導(dǎo)、民主化參與、精細(xì)化管理、法治化手段等，這些在實(shí)踐中需不斷進(jìn)行探索。隨著經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，社會(huì)不斷進(jìn)步，在鄉(xiāng)村社會(huì)中，個(gè)人發(fā)展的獨(dú)立性將增強(qiáng)，人的觀念、權(quán)利意識(shí)會(huì)增強(qiáng)，人的訴求、主張會(huì)多樣化并發(fā)生變化，在鄉(xiāng)村治理的規(guī)則上需要與時(shí)俱進(jìn)，治理的內(nèi)生性和外生性需要協(xié)調(diào)。

從鄉(xiāng)村社會(huì)治理實(shí)踐來(lái)看，基層黨組織與其他治理主體之間關(guān)系還有待于進(jìn)一步厘清，不同主體間存在能力差異，社會(huì)參與也呈現(xiàn)出一種非均衡態(tài)勢(shì)，這種非均衡集中體現(xiàn)在各基層組織和黨組織在人員配置、組織機(jī)構(gòu)、資源支持等方面的不平衡。從關(guān)系和實(shí)踐過(guò)程來(lái)看，基層黨組織強(qiáng)大的領(lǐng)導(dǎo)力和基層社會(huì)組織的軟弱性形成鮮明的力量對(duì)比，所以兩者在農(nóng)村實(shí)踐活動(dòng)中無(wú)法構(gòu)成平衡的治理結(jié)構(gòu)以及協(xié)同的互動(dòng)關(guān)系。尤其是農(nóng)村基層黨組織和村民自治委員會(huì)的“二元權(quán)力結(jié)構(gòu)”問題，如何有效協(xié)調(diào)農(nóng)村基層“兩委”的互動(dòng)關(guān)系亟待解決。從社會(huì)治理的實(shí)效來(lái)看，農(nóng)村社會(huì)組織、經(jīng)濟(jì)組織和民間力量等社會(huì)自治的多元主體力量發(fā)揮作用的制度空間有限；各種社會(huì)自治組織是農(nóng)村各個(gè)利益群體的直接代表，直接反映群眾的利益需要，與基層群眾聯(lián)系緊密，在農(nóng)村治理中有著的獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，也是基層治理體系中不可或缺的主體，但是農(nóng)村基層黨組織在社會(huì)治理實(shí)踐中存在對(duì)農(nóng)村治理事務(wù)“直接包辦”和“直接替代”趨向，弱化了基層社會(huì)自治組織功能的發(fā)揮，這不利于農(nóng)村社會(huì)治理的多元、健康、持續(xù)發(fā)展。因此，如何在保持基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)上，增強(qiáng)與多元主體的協(xié)同，在治理秩序和治理活力之間找到平衡點(diǎn)，是必須要解決的鄉(xiāng)村系統(tǒng)治理問題。

盡管在農(nóng)村基層治理實(shí)踐中，創(chuàng)新出現(xiàn)了“基層黨組織+互聯(lián)網(wǎng)”“基層網(wǎng)格化管理”“鄉(xiāng)村多元聯(lián)動(dòng)”等諸多成功的經(jīng)驗(yàn)與模式，但是總體而言，農(nóng)村社會(huì)治理各主體尚未有效整合，各主體存在“選擇性參與”，即鄉(xiāng)村治理參與的范圍、廣度和深度各不相同。國(guó)家要在經(jīng)濟(jì)上保障農(nóng)民的物質(zhì)利益，給農(nóng)村有力的經(jīng)濟(jì)支持，在政治上尊重農(nóng)民的民主權(quán)利，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治等權(quán)利。如何正確處理政府與農(nóng)民之間的關(guān)系、農(nóng)民與農(nóng)民的關(guān)系、農(nóng)民與市民的關(guān)系，走向服務(wù)型治理和多中心治理，在實(shí)踐中還是一個(gè)難題。過(guò)去由政府規(guī)劃一切、管理一切的方法已經(jīng)行不通了。要改進(jìn)政府工作，實(shí)行有破有立。要處理好自治、法治和德治的關(guān)系，明確各自的邊界、前提條件和角色定位等，首先要講法治，其次是自治和德治。要處理好城鄉(xiāng)社區(qū)的關(guān)系，未來(lái)的城鄉(xiāng)社區(qū)管理方式會(huì)趨同。要處理好農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村黨組織、村委會(huì)的關(guān)系等。

三、未來(lái)15年提升鄉(xiāng)村治理效能的總體思路

(一)處理好國(guó)家治理、鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理和村莊自治的關(guān)系，完善鄉(xiāng)村治理框架，確立鄉(xiāng)村治理標(biāo)準(zhǔn)

順應(yīng)新時(shí)代變化和新征程需要，調(diào)整優(yōu)化我國(guó)鄉(xiāng)村地域的行政管理建制，推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)治理體系融合，明確鄉(xiāng)村治理的秩序建構(gòu)和發(fā)展活力兩大目標(biāo)，確立鄉(xiāng)村治理的內(nèi)容框架和基本標(biāo)準(zhǔn)，大力推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化[2]。堅(jiān)持走中國(guó)特色社會(huì)主義鄉(xiāng)村善治之路，實(shí)行黨的領(lǐng)導(dǎo)，政府負(fù)責(zé)，法治、自治與德治等相結(jié)合[3]，建立和完善中國(guó)特色鄉(xiāng)村治理總體框架和運(yùn)行模式。把帶有行政建制特點(diǎn)的鄉(xiāng)村社區(qū)組織作為鄉(xiāng)村治理的最重要的抓手，推進(jìn)縱向治理、橫向治理和多元協(xié)調(diào)共治的結(jié)合。加大國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村社區(qū)組織設(shè)立運(yùn)行的管理規(guī)范和經(jīng)費(fèi)支持的力度。深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，發(fā)展壯大新型集體經(jīng)濟(jì)，推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展與鄉(xiāng)村治理改善互促互進(jìn)。推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，打破不確定社會(huì)預(yù)期、社會(huì)阻隔機(jī)制和慣性作用機(jī)制，促進(jìn)鄉(xiāng)村流動(dòng)勞動(dòng)力的制度化轉(zhuǎn)移，促進(jìn)鄉(xiāng)村“吸引”和“留住”一定勞動(dòng)力。關(guān)注農(nóng)民的幸福感、公平感、階層認(rèn)同、對(duì)政府的評(píng)價(jià)、絕對(duì)發(fā)展和相對(duì)滿足感，重視鄉(xiāng)村精神思想領(lǐng)域的建設(shè)和治理。堅(jiān)持和鞏固鄉(xiāng)村家族“去政治功能化”，引導(dǎo)鄉(xiāng)村家族力量發(fā)揮好文化功能。堅(jiān)持和完善扶貧濟(jì)困機(jī)制。健全和完善多元化矛盾糾紛解決機(jī)制。對(duì)村官政治進(jìn)行合理定位，從法禮混合到法禮融合，并走向多元協(xié)同治理。

(二)從強(qiáng)調(diào)村民自治為主轉(zhuǎn)向強(qiáng)調(diào)法治優(yōu)先，實(shí)行分類分級(jí)治理，健全鄉(xiāng)村治理體系

堅(jiān)持實(shí)行問題導(dǎo)向，統(tǒng)籌好縣以上引導(dǎo)控制、鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理和村級(jí)治理三級(jí)治理，把握好人的精神思想、社會(huì)管理和公共服務(wù)三大領(lǐng)域，改革完善鄉(xiāng)村治理工作部署體制機(jī)制，對(duì)鄉(xiāng)村治理工作任務(wù)進(jìn)行分類分級(jí)，不斷健全鄉(xiāng)村治理體系。原則上，黨政治理的重點(diǎn)是領(lǐng)導(dǎo)控制、精神引領(lǐng)、財(cái)政出錢，確保平安、促進(jìn)發(fā)展和保證公平，抓人心政治，抓精細(xì)治理，抓共建共治共享框架。居民自治的重點(diǎn)是群眾自主、追求美好、自己出錢，提質(zhì)升標(biāo)、民主管理和扶貧濟(jì)困，抓集體經(jīng)濟(jì)，抓社區(qū)福利，抓參與式管理。要對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)，政府負(fù)責(zé)，法治、自治和德治等進(jìn)行區(qū)分，明確牽頭主體、邊界范圍、治理標(biāo)準(zhǔn)和前提條件及責(zé)權(quán)利關(guān)系，對(duì)參與治理工作人員的安排統(tǒng)籌考慮責(zé)權(quán)利配套，對(duì)開展治理工作事務(wù)的安排統(tǒng)籌考慮人財(cái)物技術(shù)配備，推進(jìn)建立有序有效治理機(jī)制。對(duì)城市和鄉(xiāng)村以及經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的基層治理進(jìn)行分類分級(jí)，明確治理內(nèi)容構(gòu)成、基本標(biāo)準(zhǔn)、提高標(biāo)準(zhǔn)及其保障條件等，推進(jìn)城鄉(xiāng)基層社區(qū)治理及不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平基層治理協(xié)調(diào)銜接。對(duì)鄉(xiāng)村生活性和結(jié)構(gòu)性矛盾糾紛進(jìn)行區(qū)別對(duì)待，針對(duì)鄉(xiāng)村生活性矛盾糾紛，采取基層—調(diào)節(jié)—化解策略解決，以平常心對(duì)待，注重基層民間糾紛化解機(jī)制的建設(shè)；針對(duì)鄉(xiāng)村結(jié)構(gòu)性矛盾，采取頂層—調(diào)整—解決的策略解決，審慎對(duì)待，通過(guò)加快宏觀的結(jié)構(gòu)調(diào)整來(lái)解決不均衡的結(jié)構(gòu)問題，重視深化改革和制度創(chuàng)新來(lái)調(diào)和結(jié)構(gòu)性矛盾，防范結(jié)構(gòu)性矛盾激化帶來(lái)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)等。

(三)推進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整，加強(qiáng)長(zhǎng)期投資，為鄉(xiāng)村人口特別是邊遠(yuǎn)落后地區(qū)的鄉(xiāng)村人口，提供產(chǎn)業(yè)扶持和就業(yè)幫助

針對(duì)城鄉(xiāng)之間和鄉(xiāng)村之間由于發(fā)展不平衡、不充分形成的鄉(xiāng)村結(jié)構(gòu)性矛盾，加快宏觀的結(jié)構(gòu)調(diào)整，增加對(duì)有發(fā)展?jié)摿Α⒈容^優(yōu)勢(shì)和位置重要的鄉(xiāng)村的長(zhǎng)期投資。統(tǒng)籌縣域城鎮(zhèn)和村莊規(guī)劃建設(shè)，科學(xué)布局鄉(xiāng)村生產(chǎn)生活生態(tài)空間，有計(jì)劃、有步驟、有選擇地向鄉(xiāng)村投資，推動(dòng)村莊設(shè)施和村莊組織現(xiàn)代化，促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和鄉(xiāng)村市場(chǎng)的興起和發(fā)展，在政府、市場(chǎng)和社區(qū)之間建立形成良好的協(xié)作機(jī)制，激活這三種力量并形成合力，有效解決問題。

(四)以技術(shù)進(jìn)步推進(jìn)鄉(xiāng)村管理和服務(wù)的變革，建設(shè)鄉(xiāng)村大數(shù)據(jù)，強(qiáng)化嚴(yán)格管理

針對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)運(yùn)行中由于社會(huì)管理和公共服務(wù)不完善而形成的鄉(xiāng)村生活性矛盾糾紛，重點(diǎn)加強(qiáng)和完善鄉(xiāng)村社區(qū)建設(shè)、管理和服務(wù)工作，積極開發(fā)利用互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)技術(shù)，大力提高鄉(xiāng)村治理能力。要系統(tǒng)調(diào)查鄉(xiāng)村人口基礎(chǔ)信息和鄉(xiāng)村居民的社會(huì)特性、觀念世界、生活方式、收入支出、生活問題、教育和醫(yī)療問題等，推進(jìn)數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)，建立和完善信息共享平臺(tái)，為開展鄉(xiāng)村治理工作的科學(xué)決策、問題預(yù)警和問題解決提供依據(jù)和支撐，推進(jìn)嚴(yán)格管理和精細(xì)化治理。

(五)推進(jìn)基層實(shí)踐創(chuàng)新與頂層設(shè)計(jì)相結(jié)合，促進(jìn)治理方式轉(zhuǎn)變，創(chuàng)新鄉(xiāng)村服務(wù)

針對(duì)鄉(xiāng)村不斷變化和人民對(duì)美好生活的向往不斷提高等形成的特定問題，轉(zhuǎn)變以縱向治理或橫向治理為主的方式，擴(kuò)大鄉(xiāng)村治理主體的范圍，推進(jìn)多元化、多渠道和多形式組織提供鄉(xiāng)村服務(wù)。不斷探索和創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理方式，健全和完善多元協(xié)同治理機(jī)制，強(qiáng)化社會(huì)共建共治共創(chuàng)共享，提高鄉(xiāng)村善治和公共服務(wù)水平，實(shí)現(xiàn)更高水平鄉(xiāng)村治理。調(diào)整優(yōu)化鄉(xiāng)村治理單元，推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)治理接軌。探索建設(shè)社區(qū)黨群服務(wù)中心、社區(qū)工作站、社區(qū)公益基金會(huì)、智慧社區(qū)，發(fā)展社區(qū)志愿者及義工服務(wù)組織，推進(jìn)社區(qū)網(wǎng)格化管理和精細(xì)化治理等。重視對(duì)人的現(xiàn)代化的投資，加強(qiáng)對(duì)人的精神思想領(lǐng)域的建設(shè)引導(dǎo)。引導(dǎo)和鼓勵(lì)廣大農(nóng)民更容易地獲得并使用現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技和市場(chǎng)信息來(lái)開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。重視發(fā)揮婦女角色，建構(gòu)活動(dòng)舞臺(tái)。健全和完善鄉(xiāng)村養(yǎng)老保障制度，協(xié)調(diào)社會(huì)和社區(qū)力量，傳承敬老文化，加快建設(shè)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的公共養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)和社會(huì)化服務(wù)體系建設(shè)。推進(jìn)互惠、共識(shí)與鄉(xiāng)土重建，有計(jì)劃、有選擇地開展鄉(xiāng)村傳統(tǒng)特色技藝、村落和優(yōu)秀文化的保護(hù)和扶持工作等。