監(jiān)察權(quán)與檢察權(quán)的屬性、關(guān)系及其程序銜接

韓兵昶

（濮陽職業(yè)技術(shù)學(xué)院，河南 濮陽 457000）

一、監(jiān)察權(quán)與檢察權(quán)屬性的厘定

（一）監(jiān)察權(quán)的屬性

關(guān)于監(jiān)察權(quán)的屬性，無論是憲法還是監(jiān)察法，都沒有明確的條文給出明確的規(guī)定。 學(xué)者們從不同角度提出了不同的學(xué)說，這些學(xué)說主要有：

1． 獨立權(quán)力說。 陳光中教授沿著分權(quán)制衡的思路， 認(rèn)為作為一種新型權(quán)力的監(jiān)察權(quán)， 獨立于司法權(quán)、立法權(quán)和行政權(quán)，并且認(rèn)為，既然監(jiān)察法中明確規(guī)定了監(jiān)察委員會的主要職責(zé)是對所有行使公權(quán)力的公職人員的職務(wù)犯罪和違法現(xiàn)象進(jìn)行有效監(jiān)督，那么，監(jiān)察權(quán)就主要是指對人的監(jiān)督[1]（56）。

2． 復(fù)合權(quán)力說。徐漢明教授從機(jī)構(gòu)、職能整合的角度出發(fā)認(rèn)為，監(jiān)察權(quán)是對行政的監(jiān)察權(quán)與預(yù)防權(quán)、黨內(nèi)的監(jiān)督權(quán)、 職務(wù)犯罪的偵查權(quán)和預(yù)防權(quán)的科學(xué)整合與綜合提升，是一種復(fù)合性權(quán)力。這種監(jiān)察權(quán)的復(fù)合性既表現(xiàn)為監(jiān)察權(quán)的行使不受相關(guān)行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個人干涉的相對獨立性上， 也表現(xiàn)在監(jiān)察權(quán)在運行中可以主動收集案件線索、 巡視監(jiān)察對象的主動性上[2]（110）。

3． 準(zhǔn)司法權(quán)力說。 朱?；萁淌谥塾诒O(jiān)察權(quán)與司法權(quán)的聯(lián)系， 認(rèn)為無論是監(jiān)察權(quán)中的處置權(quán)與司法判斷權(quán)， 還是監(jiān)察權(quán)中的調(diào)查權(quán)與國家監(jiān)察體制改革以前檢察院管轄案件的行使偵查權(quán)， 都十分相似，因而監(jiān)察權(quán)是一種準(zhǔn)司法權(quán)力。 然而，監(jiān)察法賦予監(jiān)察機(jī)構(gòu)的包括三大職權(quán)和十二項權(quán)能在內(nèi)的監(jiān)察權(quán)，并不包括履行檢察機(jī)關(guān)的公訴權(quán)，同時也不能履行審判機(jī)關(guān)的審判權(quán)。 即使是調(diào)查權(quán)也不能理解為行使偵查權(quán)， 當(dāng)然也不能將監(jiān)察委員會理解為刑事偵查機(jī)關(guān)[3]（116）。

綜上所述，筆者認(rèn)為，監(jiān)察權(quán)不是司法權(quán)與行政權(quán)，也不是偵查權(quán)與審判權(quán)，而是一種相對獨立的、復(fù)合性的、新型的國家權(quán)力。

（二）檢察權(quán)的屬性

自國家監(jiān)察委員會掛牌成立以后， 國家監(jiān)察體制改革以前原本屬于檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪偵查權(quán)被剝離出來，這使得檢察機(jī)關(guān)面臨1978 年恢復(fù)重建以來最大的考驗。在國家監(jiān)察體制改革后，檢察機(jī)關(guān)所保留的以公訴權(quán)為核心的檢察權(quán)是否可以繼續(xù)支撐起“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”的定位呢？也就是說，檢察權(quán)的性質(zhì)有沒有發(fā)生變化呢？關(guān)于這一問題，不同的學(xué)者也發(fā)表了諸多不同觀點， 比較典型的觀點有法律監(jiān)督權(quán)說、公訴權(quán)說和檢察監(jiān)督權(quán)說等[4]（39）。

1． 法律監(jiān)督權(quán)說。該說認(rèn)為，檢察權(quán)依然是法律范圍的監(jiān)督權(quán)。 反瀆職侵權(quán)與反貪污賄賂等權(quán)能被抽離不但沒有影響到檢察權(quán)作為法律監(jiān)督權(quán)的定位，反而是對法律監(jiān)督權(quán)的回歸，因為這種抽離改變了過去檢察機(jī)關(guān)既當(dāng)運動員又當(dāng)裁判員的弊端。 那么， 在偵查權(quán)被抽取后， 如何保障法律監(jiān)督的剛性呢？李奮飛教授在《檢察再造論——以職務(wù)犯罪偵查權(quán)的轉(zhuǎn)隸為基點》一文中提出了以下有關(guān)建議[5]（10）：

一是目標(biāo)指向的去曖昧化， 也就是說目標(biāo)指向要清晰。職務(wù)犯罪偵查屬于刑事責(zé)任追究的范疇，不應(yīng)當(dāng)歸入法律監(jiān)督， 法律監(jiān)督的目標(biāo)應(yīng)定位為程序正義的守護(hù)者。 二是權(quán)能認(rèn)知的去模糊化， 也就是說，公訴和批捕將是檢察權(quán)的主導(dǎo)權(quán)能。檢察機(jī)關(guān)要制定一套統(tǒng)一的程序標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則， 以適應(yīng)認(rèn)罪認(rèn)罰從寬基礎(chǔ)上的起訴裁量等新的要求。 三是方法手段的去簡單化， 也就是說， 要發(fā)揮人民代表大會的職能，構(gòu)建符合法律程序要求的人民監(jiān)督新模式。

2． 公訴權(quán)說。 該說認(rèn)為，檢察權(quán)的性質(zhì)應(yīng)定位為公訴權(quán)。 陳衛(wèi)東教授認(rèn)為， 職務(wù)犯罪偵查權(quán)轉(zhuǎn)隸后，檢察機(jī)關(guān)的基本職能是公訴，公訴權(quán)也就成了檢察權(quán)的最主要內(nèi)容之一， 這樣既有利于檢察機(jī)關(guān)專注于審查起訴的相關(guān)工作， 也有利于以公訴職能為核心和主導(dǎo)的審判前程序的建立與完善[6]（167-168）。

3． 檢察監(jiān)督權(quán)說。 該說認(rèn)為，檢察權(quán)的性質(zhì)應(yīng)定位為檢察監(jiān)督權(quán)。持此觀點的學(xué)者認(rèn)為，職務(wù)犯罪偵查權(quán)從檢察院剝離之后， 作為一種剛性監(jiān)督手段的那種針對國家公職人員的立案偵查權(quán)也就不復(fù)存在了。 在這種情形下，再將人民檢察院定位為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)、 將檢察權(quán)定位為法律檢察權(quán)是不適宜的，因為，人民檢察院現(xiàn)有的職權(quán)支撐不起法律監(jiān)督的內(nèi)涵。

陳瑞華教授在《政法論壇》2018 年第1 期發(fā)表的《檢察權(quán)何去何從》一文中指出，公訴權(quán)是檢察機(jī)關(guān)享有的一項重要職權(quán)， 轉(zhuǎn)隸后的檢察機(jī)關(guān)所行使的公訴權(quán)屬于典型的提起刑事訴訟的活動的權(quán)力，屬于程序性權(quán)力，不具有懲罰性，不屬于刑事處罰措施，所以，檢察機(jī)關(guān)行使的是檢察監(jiān)督權(quán)而不是法律監(jiān)督權(quán)[7]（122）。

上述觀點與學(xué)說既有合理的地方， 也有不足之處。不可否認(rèn)的是，國家監(jiān)察體制改革對檢察權(quán)性質(zhì)的認(rèn)定具有重要影響。一般認(rèn)為，檢察權(quán)的性質(zhì)仍然應(yīng)是法律監(jiān)督權(quán)，主要理由在于：第一，在國家權(quán)力結(jié)構(gòu)中，檢察權(quán)與審判權(quán)、行政權(quán)、監(jiān)察權(quán)是并列的，屬于獨立的國家權(quán)力；第二，從內(nèi)容層面上看，檢察權(quán)具有監(jiān)督國家法律實施的功能與特點；第三，從宗旨上來看， 維護(hù)憲法和法律的正確適用是行使檢察權(quán)的最終目的。

二、監(jiān)察權(quán)與檢察權(quán)的關(guān)系

監(jiān)察權(quán)與檢察權(quán)的關(guān)系涉及多個方面，這里只探討二者之間的共同點和不同點以及二者之間的聯(lián)系。

（一）監(jiān)察權(quán)與檢察權(quán)的相同點

監(jiān)察權(quán)與檢察權(quán)的共同點至少體現(xiàn)在以下幾個方面：其一，具有獨立的法律地位。 2018 年公布的《中華人民共和國憲法修正案》明確規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)獨立行使監(jiān)察權(quán)。 據(jù)此，監(jiān)察權(quán)與審判權(quán)、檢察權(quán)均獨立行使并受憲法保護(hù)。 其二， 具有相同的產(chǎn)生方式。監(jiān)察委與檢察院的產(chǎn)生方式相同，二者都是由本級人民代表大會產(chǎn)生并且每屆任期都是五年。其三，具有相近的名稱。 監(jiān)察與檢察名稱相近，《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱“《監(jiān)察法》”）還將監(jiān)察機(jī)關(guān)工作人員稱為監(jiān)察官， 該名稱也與檢察院的檢察官相對應(yīng)。 其四，具有類似的人員級別制度。 監(jiān)察官與檢察官一樣實行分級制度。其五，具有相同的內(nèi)部上下級關(guān)系。 檢察機(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)關(guān)各自內(nèi)部的上下級之間都是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。

（二）監(jiān)察權(quán)與檢察權(quán)的不同點

監(jiān)察權(quán)與檢察權(quán)的不同點也表現(xiàn)在多個方面。

一是適用對象與范圍上的不同?！吨腥A人民共和國人民檢察院組織法》（以下簡稱“《檢察院組織法》”）第二十條規(guī)定，國家機(jī)關(guān)的行為是檢察權(quán)的主要適用對象，適用范圍主要是針對刑事偵查機(jī)關(guān)、監(jiān)察調(diào)查機(jī)關(guān)所辦理的刑事案件進(jìn)行審查， 并對監(jiān)獄、 看守所的執(zhí)法活動是否合法進(jìn)行監(jiān)督， 也就是說，既包括對違法和道德失范行為的監(jiān)督，也包括對違紀(jì)違規(guī)以及一般違法行為的監(jiān)督， 同時還包括對職務(wù)犯罪行為和職務(wù)違法的調(diào)查等。

二是監(jiān)督方式的不同。 根據(jù)《檢察院組織法》第二十一條的規(guī)定， 檢察權(quán)對于刑事偵查機(jī)關(guān)或者監(jiān)察調(diào)查機(jī)關(guān)的違法行為主要是通過發(fā)出糾正意見書的形式來進(jìn)行監(jiān)督；對于人民法院的裁判違法行為，主要是通過抗訴的形式來進(jìn)行監(jiān)督； 對于行政機(jī)關(guān)的違法行為， 主要是通過發(fā)出檢察建議的形式來進(jìn)行監(jiān)督[8]（6）。

三是與檢察權(quán)中包含的依照法律規(guī)定對于有關(guān)刑事案件享有的偵查權(quán)相比較， 監(jiān)察機(jī)關(guān)具有獨立的職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)， 職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)是監(jiān)察權(quán)獨有的。國家監(jiān)察體制改革以前的職務(wù)犯罪類案件，主要由2018 年修訂以前的《中華人民共和國刑事訴訟法》（以下簡稱“《刑訴法》”）規(guī)定的，那時由檢察機(jī)關(guān)主導(dǎo)， 公安機(jī)關(guān)必要時予以協(xié)助偵査。 監(jiān)察權(quán)的獨立，使得國家反腐職能更加集中有效。

四是監(jiān)察權(quán)與檢察權(quán)在立案程序上有所不同。根據(jù)《監(jiān)察法》第三十八條規(guī)定，針對職務(wù)違法犯罪案件，監(jiān)察機(jī)關(guān)在立案前增設(shè)了初核程序，也就是要對案件進(jìn)行初步核實，這是啟動監(jiān)察資源的前提，避免了國家資源的濫用，而檢察權(quán)的啟動則無此規(guī)定。

（三）監(jiān)察權(quán)與檢察權(quán)互相配合、互相制約

《刑訴法》明文規(guī)定，檢察院與公安機(jī)關(guān)、法院等機(jī)關(guān)在進(jìn)行刑事訴訟時要互相配合、互相制約，沒有涉及監(jiān)察機(jī)關(guān)；《檢察院組織法》也沒有明文規(guī)定檢察院與監(jiān)察機(jī)關(guān)的這一關(guān)系，但《監(jiān)察法》第四條第二、 三款明確規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件，應(yīng)當(dāng)與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門互相配合，互相制約。 監(jiān)察機(jī)關(guān)在工作中需要協(xié)助的，有關(guān)機(jī)關(guān)和單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)監(jiān)察機(jī)關(guān)的要求依法予以協(xié)助。 ”

具體來講， 互相配合主要體現(xiàn)在兩個方面：其一，監(jiān)察委員會啟動調(diào)查程序、行使監(jiān)察權(quán)對行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行調(diào)查的過程中， 如認(rèn)定其行為涉嫌職務(wù)犯罪，要將相關(guān)證據(jù)、案卷等材料移送到相關(guān)檢察院進(jìn)行審查，以決定是否提起公訴。 其二，檢察院在依法對刑事偵查機(jī)關(guān)的偵查活動、 監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查活動、人民法院的審判活動、刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)的執(zhí)行活動等進(jìn)行法律監(jiān)督的過程中， 一旦發(fā)現(xiàn)行使公權(quán)力的公職人員有職務(wù)犯罪或者職務(wù)違法的問題線索時， 就應(yīng)當(dāng)及時將問題線索移交給監(jiān)察機(jī)關(guān)處理。

而相互制約主要表現(xiàn)在以下幾個方面：第一，在職在編的檢察院工作人員屬于公職人員和國家工作人員，根據(jù)《監(jiān)察法》第十五條的規(guī)定，這些人員也受到監(jiān)察權(quán)的監(jiān)察與制約。第二，在監(jiān)察委員會行使監(jiān)察權(quán)尤其是調(diào)查權(quán)時，其具體措施有訊問、留置、搜查、查封、扣押等，這些措施關(guān)涉受調(diào)查公職人員的人身權(quán)利和財產(chǎn)權(quán)利， 其合法性應(yīng)當(dāng)受到檢察權(quán)的監(jiān)督與制約。

三、監(jiān)察權(quán)與檢察權(quán)的程序銜接

監(jiān)察權(quán)與檢察權(quán)的銜接主要體現(xiàn)在案件管轄的銜接、 調(diào)查職權(quán)的銜接以及人身強制措施的銜接等多個方面。

（一）案件管轄的程序銜接

管轄是法律針對性質(zhì)、 層級以及地域不同的辦案機(jī)關(guān)在辦理案件時的職能分工和辦案職權(quán)范圍。監(jiān)察權(quán)與檢察權(quán)在案件管轄中的銜接主要涉及職能管轄、地域管轄和級別管轄的協(xié)調(diào)銜接，其中最重要的是職能管轄的程序銜接。例如，一犯罪嫌疑人既實施了故意殺人等重大刑事犯罪， 又實施了普通的貪污犯罪，如果以監(jiān)察為主，一方面與監(jiān)察機(jī)關(guān)職能不符，另一方面，在主導(dǎo)偵查方面也存在較大困難，因為查辦殺人案件是公安機(jī)關(guān)的職能和長項， 一般說來是監(jiān)察機(jī)關(guān)的短板。 這就需要對《監(jiān)察法》第三十四條第二款中的“一般”進(jìn)行明確解釋，準(zhǔn)確劃出范圍，具體明確職責(zé)。同時，建議相應(yīng)修改2012 年發(fā)布的《關(guān)于實施刑事訴訟法若干問題的規(guī)定》，以便與監(jiān)察法的適用相協(xié)調(diào)[9]（4）。

（二）監(jiān)察調(diào)查權(quán)的銜接

根據(jù)有關(guān)規(guī)定，偵查權(quán)由偵查機(jī)關(guān)行使，監(jiān)察調(diào)查權(quán)由監(jiān)察機(jī)關(guān)行使，雖然稱謂不同，但是卻有著諸多的關(guān)聯(lián)以及相同的功能， 例如監(jiān)察調(diào)查權(quán)由檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查權(quán)轉(zhuǎn)變而來， 調(diào)查手段的運用與偵查手段大致相同，根據(jù)《監(jiān)察法》的宏觀規(guī)定，在操作性不強的時候， 監(jiān)察調(diào)查權(quán)的行使也可以選擇適用《刑訴法》的相關(guān)規(guī)定。例如，監(jiān)察法中并沒有直接規(guī)定辯護(hù)權(quán)的有關(guān)問題， 而辯護(hù)權(quán)的介入有利于程序正義的實現(xiàn)。 監(jiān)察調(diào)查的案件性質(zhì)具有特殊復(fù)雜性，案件對象具有特殊性，可借鑒或者適用《刑訴法》的規(guī)定， 賦予監(jiān)察調(diào)查相對人以充分的辯護(hù)權(quán)和律師介入權(quán)。

（三）移送審查階段的程序銜接

監(jiān)察調(diào)查終結(jié)以后，符合移送條件的，案件要移送至人民檢察院，從而進(jìn)入刑事訴訟程序。這就不可避免地需要補充調(diào)查、 留置措施與強制措施之間的銜接。現(xiàn)行《中華人民共和國刑事訴訟法》規(guī)定，對監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的案件可以退回補充調(diào)查， 對留置的嫌疑人可以先行拘留。 一旦決定對犯罪嫌疑人進(jìn)行拘留，在退回補充調(diào)查的情形下，刑事強制措施要不要執(zhí)行以及如何變更為留置措施，卻未明確規(guī)定，這一立法斷層極易造成同案不同辦的尷尬現(xiàn)象。

從程序上講，在案件監(jiān)察調(diào)查終結(jié)以后，案件就要移送至檢察機(jī)關(guān)，也就進(jìn)入到審查起訴階段，即使退回監(jiān)察機(jī)關(guān)補充調(diào)查， 也并不意味著檢察機(jī)關(guān)作出了不起訴的決定， 而是要補足證據(jù)進(jìn)而決定是否提起公訴。 此外，在確有必要的時候，檢察機(jī)關(guān)也可以補充偵查。 退回補充偵查雖然是檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)的體現(xiàn)， 監(jiān)察機(jī)關(guān)的補充調(diào)查權(quán)與檢察機(jī)關(guān)的補充偵查權(quán)可以并行不悖。因此，關(guān)于檢察機(jī)關(guān)是自行進(jìn)行補充偵查還是退回監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行補充調(diào)查，既要考慮先后順位，也要細(xì)化確有必要的標(biāo)準(zhǔn)[10]（8）。

（四）與檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)的銜接

監(jiān)察權(quán)以調(diào)查為核心，檢察權(quán)以監(jiān)督為核心，雖然二者都具有法律監(jiān)督的屬性， 但其要義內(nèi)涵還是有巨大區(qū)別的：監(jiān)察權(quán)主要是主體層面的監(jiān)督，檢察權(quán)主要是事務(wù)層面的監(jiān)督。也就是說，檢察機(jī)關(guān)的工作人員要受到前者的監(jiān)督， 監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督違法犯罪主體活動的過程也要受到檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督。 監(jiān)察調(diào)查權(quán)的指向?qū)ο笸煌诼殑?wù)違法犯罪以外的一般犯罪嫌疑人， 他們擁有國家公職人員的身份， 其學(xué)歷、心理素質(zhì)、法律常識以及反調(diào)查意識與能力可能更強，言詞證據(jù)還相對易取，實物證據(jù)相對難得。 囿于監(jiān)察活動辦案期限的限制，被調(diào)查人員的人身權(quán)益遭受侵害的可能性大為增加，維護(hù)程序正義的難度會更高。

職務(wù)犯罪偵查權(quán)的抽離導(dǎo)致檢察權(quán)的相應(yīng)調(diào)整，法律監(jiān)督權(quán)也被賦予了民事、行政公益訴訟等新的時代內(nèi)涵。 此種情形下，為了避免監(jiān)察權(quán)陷入“監(jiān)察中心主義”的漩渦，監(jiān)察調(diào)查權(quán)的行使過程相當(dāng)于刑事訴訟程序中的立案與偵查階段的行為， 在此情形下，應(yīng)當(dāng)借鑒《刑訴法》關(guān)于監(jiān)察機(jī)關(guān)對偵查階段偵查人員的違法偵查行為進(jìn)行監(jiān)督的有關(guān)規(guī)定，參照適用于監(jiān)察調(diào)查活動之中。