我國社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)制的構(gòu)建

楊 朔

（濮陽職業(yè)技術(shù)學(xué)院，河南 濮陽 457000）

目前國內(nèi)養(yǎng)老方式主要包括三種， 一是家庭養(yǎng)老，二是機(jī)構(gòu)養(yǎng)老，三是社區(qū)養(yǎng)老。 家庭養(yǎng)老是指在家庭當(dāng)中給老年人提供生活照料、經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)、精神撫慰等，主要居住方式是獨(dú)居、配偶同居、和未婚或已婚子女同居等。這種養(yǎng)老方式在中國有著幾千年的歷史。 傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老方式，往往多個(gè)子女一同承擔(dān)養(yǎng)老義務(wù)，從而滿足老人的物質(zhì)需求、生活需求、精神需求。

但是在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及城市化建設(shè)之下，更多的農(nóng)村勞動(dòng)力開始向城市轉(zhuǎn)移， 進(jìn)入到城市生活和發(fā)展。受到這種影響，農(nóng)村開始出現(xiàn)了更多的空巢家庭。 另外，由于國家計(jì)劃生育政策的推行，農(nóng)村家庭規(guī)模也開始走向小型化。 獨(dú)生子女的大量出現(xiàn)導(dǎo)致農(nóng)村家庭養(yǎng)老功能下降。 老年人多而年輕人少，導(dǎo)致家庭養(yǎng)老給如今的家庭工作、生活帶來了諸多麻煩，甚至出現(xiàn)了一些子女為了照顧老人不得不請(qǐng)專業(yè)人員照顧，或者是將老人送到養(yǎng)老院等。

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)給老年人提供養(yǎng)老服務(wù)， 這就是機(jī)構(gòu)養(yǎng)老。 該養(yǎng)老模式主要資金是采用自費(fèi)、國家補(bǔ)貼等多種形式。 機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的養(yǎng)老資源由養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供，養(yǎng)老資源充足，安全性強(qiáng)，設(shè)施齊全，日用品齊全，精神慰藉來源是養(yǎng)老服務(wù)人員、社會(huì)志愿者。 大多數(shù)養(yǎng)老院都選擇在城郊偏遠(yuǎn)地區(qū)建設(shè)，存在著相對(duì)隔離的情況，導(dǎo)致老人在心理需求上無法得到滿足；在老人長期照顧上存在著區(qū)別， 甚至可能因?yàn)橄嗷ッ軓亩霈F(xiàn)了不同的需求、偏好， 這種情況是在標(biāo)準(zhǔn)化養(yǎng)老機(jī)構(gòu)當(dāng)中無法實(shí)現(xiàn)的；在床位需求上，老人對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)要求大，不過私營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)相對(duì)于公辦而言顯然存在著收費(fèi)高的情況，因此子女、老人多無法承受；受到傳統(tǒng)觀念影響，老人一般不愿意到養(yǎng)老機(jī)構(gòu)， 子女也通常不會(huì)將老人送到養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，所以對(duì)于機(jī)構(gòu)養(yǎng)老社會(huì)認(rèn)可度不高。

隨著社會(huì)養(yǎng)老責(zé)任的增加，傳統(tǒng)養(yǎng)老模式又存在著缺陷，這些都導(dǎo)致養(yǎng)老方式走向社會(huì)化。 老年人在自己家里居住，通過社區(qū)科學(xué)組織管理，給老年人提供相應(yīng)的設(shè)施、物質(zhì)、衣食住行等便利，以及醫(yī)療、心理保健、護(hù)理、生活照料、娛樂體育、法律咨詢等各種服務(wù)，從而讓老人在熟悉環(huán)境當(dāng)中得到養(yǎng)老的方式，這就是社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)[1]（68）。 養(yǎng)老社區(qū)的誕生有效地緩解了養(yǎng)老壓力，不只是滿足了老年人感情需求，還使得養(yǎng)老社會(huì)資源得到了優(yōu)化配置。

一、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)模式的優(yōu)勢

（一）可滿足老人出于傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老觀念的身心需求

家庭養(yǎng)老存在著主體單一的問題，通常子女有能力照顧的老人是受益群體。 另外存在著年輕夫婦重視子女教育，而忽視老人照顧的情況。 一部分成年子女往往從物質(zhì)上能夠滿足老人需要，在情感、精神層面上不能夠滿足老人需求。 作為老年人生活和活動(dòng)的重要場所，社區(qū)是老人熟悉的環(huán)境，能夠?yàn)槔先颂峁┨烊坏酿B(yǎng)老服務(wù)優(yōu)勢。 社區(qū)對(duì)老年人生活需求較為了解，可以就近照顧老人，從而降低成本。 老人能夠以較低費(fèi)用擁有周到服務(wù)。

（二）可充分挖掘利用社區(qū)現(xiàn)有養(yǎng)老資源

數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，國外發(fā)達(dá)國家社區(qū)養(yǎng)老的老年人比重高達(dá)95%。 以美國老年人來說，居家養(yǎng)老是較為常見的方式。 在家中所需要的各種照顧，如吃藥、衛(wèi)生、飲食、維持居住空間、安全等，都可以通過社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)。社區(qū)養(yǎng)老同時(shí)也叫做居家式社區(qū)養(yǎng)老、 社區(qū)助老等，作為新興的社會(huì)化養(yǎng)老模式，實(shí)現(xiàn)了家庭養(yǎng)老和社會(huì)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的融合。 這種養(yǎng)老方式能夠展現(xiàn)出服務(wù)主體多元化，政府不再是全能承擔(dān)者，而是變?yōu)橹鲗?dǎo)者，從而與市場、社會(huì)一同參與，讓全部老人都能夠得到政府財(cái)政照顧，從而實(shí)現(xiàn)了公共服務(wù)的大覆蓋，由此也避免統(tǒng)包統(tǒng)攬較為傳統(tǒng)的僵硬思路。

由此可見，社區(qū)養(yǎng)老能夠在便利性、舒適性、安全性等方面更好地服務(wù)老年人，提升老年人生活水平，并且有效彌補(bǔ)了機(jī)構(gòu)養(yǎng)老、家庭養(yǎng)老存在的缺陷，從而解決時(shí)下中國養(yǎng)老問題。

二、我國社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)現(xiàn)狀與存在問題

上世紀(jì)八十年代之后，我國開始加大對(duì)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的重視和投入，先后頒布了《關(guān)于加快發(fā)展社區(qū)服務(wù)業(yè)的意見》《關(guān)于加快實(shí)現(xiàn)福利社會(huì)化的意見》等，同時(shí)依靠社區(qū)服務(wù)平臺(tái)， 民政部大力推動(dòng)社區(qū)養(yǎng)老的發(fā)展，積極鼓勵(lì)社會(huì)各方力量參與到養(yǎng)老服務(wù)當(dāng)中，從而給社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)提供了卓越的政策條件和基礎(chǔ)。

時(shí)下國內(nèi)已經(jīng)逐漸確立了一套較為完善的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系，相關(guān)街道辦事處、服務(wù)層面、居委會(huì)等都擁有了較為規(guī)范以及系統(tǒng)的方法。 各地區(qū)在積極發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)上掌握了大量的經(jīng)驗(yàn)，在很多大中城市之中已然形成了上門服務(wù)、定點(diǎn)服務(wù)、設(shè)施服務(wù)的主流模式，同時(shí)囊括了醫(yī)療服務(wù)、心理保健服務(wù)、體育娛樂、社會(huì)權(quán)益保護(hù)、生活照料等各個(gè)方面的養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容。

社區(qū)養(yǎng)老模式，一方面能夠讓老人不用離開自己的居住環(huán)境，另一方面可以獲得專業(yè)的照顧，同時(shí)還能夠有效減輕家庭負(fù)擔(dān)，其在收費(fèi)上也要遠(yuǎn)低于社會(huì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。 但由于我國社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展較晚，在養(yǎng)老福利和政策方面的研究起步較晚，因此目前的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)也面臨著許多問題。

（一）政府承擔(dān)責(zé)任過重

作為政府社會(huì)管理職能當(dāng)中的重要內(nèi)容，公共服務(wù)在于給公眾提供更多更優(yōu)質(zhì)更高效的服務(wù)，不過這并非是政府對(duì)公共服務(wù)的全包全攬。 社區(qū)養(yǎng)老模式存在著濃厚的官方色彩，如果政府對(duì)全部管理職責(zé)承擔(dān)，那么既要作為管理者，也要作為執(zhí)行者、生產(chǎn)者，這樣一來必然不能夠充分調(diào)動(dòng)各方力量， 由此還使得政府負(fù)擔(dān)加大。社區(qū)往往沒有相對(duì)獨(dú)立實(shí)體進(jìn)行自我組織活動(dòng)的水平，所以如果單純依靠政府的扶持，則無法真正實(shí)現(xiàn)獨(dú)立持續(xù)發(fā)展。

（二）缺少政策支持

我國的社區(qū)養(yǎng)老模式當(dāng)前處在探索環(huán)節(jié)，在資金供給上、政策支持上，都需要得到政府的大力支持。 我國時(shí)下未富先老的局面下， 養(yǎng)老地產(chǎn)存在著高風(fēng)險(xiǎn)、 高成本問題，如果單純依靠市場行為，顯然無法獲得成功，所以需要得到當(dāng)?shù)卣拇罅χС帧?若沒有完善的政策法律環(huán)境，那么社區(qū)養(yǎng)老也無法建立一個(gè)公平有序的競爭氛圍。

除了直接投資，政府還可以利用購買、補(bǔ)貼、PPP 等方式，廣泛支持社會(huì)其他力量參與，從而提升對(duì)高齡老人補(bǔ)貼，提升低保補(bǔ)貼、退休金等，從而有效地增強(qiáng)老年人尋求服務(wù)上的經(jīng)濟(jì)水平。 不過稅收優(yōu)惠政策存在著范圍小、市場積極性較低的情況，通常社區(qū)養(yǎng)老的對(duì)象多是經(jīng)濟(jì)承受能力較低的老年人，盡管市場大，但是屬于微利領(lǐng)域。 所以中小企業(yè)進(jìn)駐動(dòng)力低，而政府稅收優(yōu)惠涉及面窄，加上優(yōu)惠小，自然使得市場積極性受到抑制。養(yǎng)老需求更是如此， 并沒有在實(shí)質(zhì)上提升養(yǎng)老服務(wù)供給，導(dǎo)致供求矛盾加劇，加上財(cái)政缺乏對(duì)補(bǔ)貼上的監(jiān)管，導(dǎo)致問題更加突出。 各個(gè)地方也沒有建立專門管理部門負(fù)責(zé)養(yǎng)老工作， 使得養(yǎng)老扶持政策不能夠有效落實(shí)，并且事后評(píng)價(jià)監(jiān)督機(jī)制也沒有形成。 單一財(cái)政支付制約著社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的市場化發(fā)展，政府資金、社會(huì)資金和家庭資金都陷入了困境，投資主體少，投入方式隨意性大。

（三）專業(yè)化水平低

目前養(yǎng)老服務(wù)在社區(qū)當(dāng)中主要服務(wù)對(duì)象是弱勢老年群體，包括經(jīng)濟(jì)困難的、身體情況不佳的、孤寡殘疾的等，針對(duì)經(jīng)濟(jì)條件好以及健康情況良好的老人則往往缺乏考慮，由此與社區(qū)養(yǎng)老公共服務(wù)宗旨出現(xiàn)了背離。 另外，當(dāng)下的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)存在著內(nèi)容單一、形式單一的問題，這些都與老年人個(gè)性化、多層次的客觀需求嚴(yán)重脫節(jié)，主要對(duì)日常生活照顧、一般家庭服務(wù)關(guān)注，對(duì)老年人物質(zhì)條件、身體健康考慮，至于老年人個(gè)性化服務(wù)、精神需求服務(wù)不到位，老年人的精神生活很難得到滿足。

專業(yè)化服務(wù)組織應(yīng)當(dāng)是社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)主體。 這些組織服務(wù)工作者具有專業(yè)技能、知識(shí)，并且具備了職業(yè)資格證書。 國內(nèi)目前情況是，服務(wù)工作者更多是下崗再就業(yè)人員，盡管接受過一部分的老年服務(wù)技能培訓(xùn)，不過專業(yè)化水平較低。 另外，在待遇方面不佳，所以使得他們工作積極性下降，無法吸引更多專業(yè)人員加入。

志愿者群體是當(dāng)前社區(qū)養(yǎng)老當(dāng)中的主要參與成員。盡管志愿者可以滿足老年人一定的需求，尤其是精神文化上的需求，不過這種服務(wù)存在著較大隨意性，缺乏規(guī)范，所以往往只是社區(qū)專業(yè)服務(wù)的一項(xiàng)補(bǔ)充。

課程設(shè)計(jì)是指對(duì)課程組織形式和組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行擬訂，是課程實(shí)施的依據(jù)，也是遠(yuǎn)程教育特色最突出的一環(huán)。課程設(shè)計(jì)要從課程的學(xué)科屬性與受教育者的特點(diǎn)出發(fā)，將課程內(nèi)容、教學(xué)過程設(shè)計(jì)、學(xué)習(xí)方法設(shè)計(jì)優(yōu)化組合，做出科學(xué)合理的安排。

社區(qū)存在著規(guī)模大，管理經(jīng)驗(yàn)缺乏，閑置資源受行政隸屬關(guān)系的制約，社區(qū)無權(quán)使用等困難。 配套服務(wù)設(shè)施對(duì)老年住戶生活質(zhì)量的影響較大，不過除了個(gè)別高端大型的養(yǎng)老社區(qū)之外，大部分養(yǎng)老社區(qū)的配套設(shè)施并不完善。 設(shè)施差異大，不同社區(qū)被服務(wù)的老人一樣享受的服務(wù)質(zhì)量卻不同。 功能定位與老人實(shí)際需求脫節(jié)，如心理咨詢室等常年不開門， 適老化設(shè)計(jì)并沒有完全 “適老”，如通風(fēng)采光不良的現(xiàn)象，選材裝飾不當(dāng)，無障礙設(shè)施沒有全覆蓋等。

三、完善我國社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)制的建議

（一）轉(zhuǎn)變政府職能，加大扶持力度

完善社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容， 需要發(fā)揮社區(qū)的主導(dǎo)地位。 政府需要轉(zhuǎn)變以往社區(qū)養(yǎng)老建設(shè)中的過度介入和干預(yù)模式，分權(quán)、還權(quán)、授權(quán)給社區(qū)居委會(huì)實(shí)現(xiàn)組織獨(dú)立、自主管理。 提升政府和社區(qū)之間的合作，發(fā)揮政府的指導(dǎo)功效。 公共服務(wù)改革上，政府是宏觀調(diào)控以及間接引導(dǎo)的一方。 市政建設(shè)規(guī)劃上，需要充分對(duì)老年福利事業(yè)加以考慮， 針對(duì)舉辦養(yǎng)老社區(qū)服務(wù)的給予有效的優(yōu)惠。開辦更多關(guān)于社區(qū)服務(wù)的專業(yè)學(xué)科并協(xié)助解決畢業(yè)生的就業(yè)問題；對(duì)養(yǎng)老社區(qū)的投資方和建設(shè)方開辟綠色通道， 同時(shí)也應(yīng)完善關(guān)于社會(huì)福利機(jī)構(gòu)的相關(guān)法規(guī)制度，確認(rèn)社會(huì)福利機(jī)構(gòu)的非營利性質(zhì)。

（二）完善社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)功能

養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施重點(diǎn)包括老年養(yǎng)護(hù)機(jī)構(gòu)和其他類型的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。 老年養(yǎng)護(hù)機(jī)構(gòu)主要為失能、半失能的老年人提供專門服務(wù)重點(diǎn)實(shí)現(xiàn)生活照料、康復(fù)護(hù)理、緊急救援功能。 社區(qū)設(shè)施建設(shè)要以人為本進(jìn)行建筑設(shè)計(jì)，從不同年齡人實(shí)際需求進(jìn)行考慮，針對(duì)生活設(shè)施、居住環(huán)境開展全方位設(shè)計(jì)，從而滿足各個(gè)年齡階段需要；注重生活質(zhì)量，以養(yǎng)生為總體基調(diào)，營造出安靜、優(yōu)美、安全的生活環(huán)境；體現(xiàn)出精細(xì)化設(shè)計(jì)思維，如：設(shè)計(jì)出適合老年人的坡道、彎道等，在設(shè)計(jì)時(shí)添加一些標(biāo)志性的參照物以便老人能夠辨識(shí)； 建立老人和子女之間視覺上的聯(lián)系。

（三）建立多元化資金投入機(jī)制

建立社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)資金投入的多元化機(jī)制，政府投入結(jié)構(gòu)，發(fā)揮政府的引導(dǎo)效果。 其一，對(duì)老年人基本養(yǎng)老服務(wù)加強(qiáng)保障，保證養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的公平；其二，對(duì)社會(huì)資金、家庭投入加強(qiáng)引導(dǎo)，從而提升社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的供給能力，提升服務(wù)水平。 增加政府購買力度，對(duì)資金投入邊界進(jìn)行確定。 依靠監(jiān)督機(jī)制、審計(jì)機(jī)制保障資金的使用效能。 推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)家庭醫(yī)保聯(lián)動(dòng)機(jī)制，使其能夠從子女醫(yī)保卡上進(jìn)行支付， 由此緩解老年人資金壓力，讓年輕人醫(yī)?？ǐ@得充分使用。 另外，商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)是拓展養(yǎng)老金融的最佳選擇。 整合多元投資主體，構(gòu)建“多投一體化”體系，主體之間合理分工有效協(xié)作，提高社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量[2]（75）。 社區(qū)與家庭籌資的協(xié)作互動(dòng)，對(duì)各方面力量進(jìn)行整合，如勞動(dòng)保障機(jī)構(gòu)、民政機(jī)構(gòu)、家政服務(wù)行業(yè)等。 建立社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)捐贈(zèng)點(diǎn)，形成家庭、企業(yè)、社區(qū)多方互動(dòng)的連鎖服務(wù)場所，實(shí)現(xiàn)各種不同社區(qū)物質(zhì)資源的串聯(lián)，從而達(dá)到資源共享。 為進(jìn)一步保障政府投資的高效能，需要建立績效導(dǎo)向機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對(duì)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的有效考核和評(píng)價(jià)，同時(shí)將考核結(jié)果納入到資金投入上。

（四）健全社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)評(píng)估機(jī)制

時(shí)下國內(nèi)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)還處在早期發(fā)展階段，管理水平普遍較低。 在服務(wù)質(zhì)量檢測、評(píng)估上相關(guān)制度也不完善。 作為服務(wù)提供者，同時(shí)也是監(jiān)督者，這種兼任角色，使得服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督客觀性不足。 養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的保障基礎(chǔ)就是創(chuàng)建完善的評(píng)估指標(biāo)體系。 這樣能夠保證服務(wù)質(zhì)量更為明確、具體，同時(shí)建立規(guī)范的制度，以更好地進(jìn)行評(píng)估。 另外，還需要有效帶動(dòng)行業(yè)協(xié)會(huì)的作用，制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，并有效實(shí)施，利用行業(yè)檢查、評(píng)比活動(dòng)等，針對(duì)服務(wù)效率、效果實(shí)現(xiàn)評(píng)價(jià)，從而推動(dòng)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)向規(guī)范化發(fā)展[3]（75）。

（五）健全社區(qū)養(yǎng)老志愿服務(wù)機(jī)制

要加強(qiáng)社區(qū)養(yǎng)老志愿者服務(wù)人員的組織管理；優(yōu)化社區(qū)養(yǎng)老志愿服務(wù)人員的甄選流程；推動(dòng)社區(qū)養(yǎng)老志愿服務(wù)人員培訓(xùn)，提升隊(duì)伍服務(wù)管理能力。 建立社區(qū)養(yǎng)老志愿服務(wù)穩(wěn)定長效機(jī)制， 確保服務(wù)人員工作連續(xù)穩(wěn)定，積極探索實(shí)施多樣化的回饋機(jī)制。 推進(jìn)社區(qū)養(yǎng)老志愿服務(wù)，需要充分重視志愿服務(wù)的規(guī)范化，規(guī)范化的志愿服務(wù)才可以讓社區(qū)養(yǎng)老志愿服務(wù)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

（六）推進(jìn)新型服務(wù)機(jī)制建設(shè)，引入“互聯(lián)網(wǎng)+”社區(qū)居家養(yǎng)老

社區(qū)養(yǎng)老走向人性化、便捷化以及智能化離不開互聯(lián)網(wǎng)的互聯(lián)互通以及信息共享能力。 所以推動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)和養(yǎng)老事業(yè)的有效融合， 從而給養(yǎng)老事業(yè)創(chuàng)造新的契機(jī)，也是互聯(lián)網(wǎng)在民生領(lǐng)域發(fā)揮作用的重要探索。

互聯(lián)網(wǎng)的理念是開放、便捷、分享、免費(fèi)，這使其能和傳統(tǒng)模式連接起來，建立合作通道，取長補(bǔ)短充分利用兩方優(yōu)勢。 互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)養(yǎng)老是通過互聯(lián)網(wǎng)的技術(shù)運(yùn)用，探求更多養(yǎng)老對(duì)象所需的服務(wù)產(chǎn)品，滿足老人需求[4]（101）。利用手機(jī)APP 平臺(tái)，解決信息流通不暢的問題，社區(qū)老人、子女等能夠充分借助互聯(lián)網(wǎng)終端對(duì)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)行搜索，同時(shí)能夠隨時(shí)對(duì)服務(wù)需求進(jìn)行上傳，然后社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心或者是志愿者組織能夠依據(jù)相應(yīng)的需求，給予上門服務(wù)。 增加社區(qū)活動(dòng)參與，豐富老年人精神生活。 利用GPS 技術(shù)和物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，隨時(shí)監(jiān)測老人的身體指標(biāo)變化情況。 增強(qiáng)服務(wù)管理效率，解決服務(wù)人員欠缺的問題。