高標準農(nóng)田“非糧化”問題原因分析及解決措施

文/楊珊（創(chuàng)輝達設(shè)計股份有限公司）

糧食安全是經(jīng)濟社會穩(wěn)定運轉(zhuǎn)的堅實基礎(chǔ)，亦是維護國家長治久安的重要保障。耕地作為糧食生產(chǎn)的重要載體，其利用方式變化將直接決定糧食生產(chǎn)能力，并深刻影響國家糧食安全格局。伴隨著城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，農(nóng)戶作為耕地利用的行為主體，其利用方式隨之轉(zhuǎn)型。一方面在比較利益的驅(qū)動下，農(nóng)民放棄了傳統(tǒng)的種糧行為而更傾向于種植收益更高的經(jīng)濟作物。

另一方面，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面推進使得工商資本大量下鄉(xiāng)，由此而衍生出的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體亦多采用“非糧化”的耕地利用方式。耕地利用主體行為方式的長期變化勢必會引發(fā)中國糧食供應(yīng)的短缺與失衡，進而威脅國家的糧食安全、國民經(jīng)濟的健康發(fā)展乃至社會的穩(wěn)定。為此，科學(xué)認知耕地“非糧化”現(xiàn)象，深入剖析耕地“非糧化”的原因并探討其有效治理策略對確保新時期國家糧食安全具有重要的現(xiàn)實意義。

一、耕地“非糧化”研究必要性

耕地“非糧化”是指本應(yīng)用于種植糧食作物的土地不再用來種植糧食作物，而是種植其他經(jīng)濟效益高的經(jīng)濟作物，或改變耕地用途，把耕地轉(zhuǎn)為觀光用地、建設(shè)用地，或不種植任何作物直接撂荒，即耕地的功能不再是用于糧食生產(chǎn)，而是改作他用。耕地“非糧化”的典型表現(xiàn)是糧食作物生產(chǎn)畝數(shù)下降，農(nóng)田被構(gòu)筑物或者經(jīng)濟作物占用。

農(nóng)田也是糧食種植的基礎(chǔ)，是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟建設(shè)與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的核心要素，同時是我國糧食安全的重要保障，此外還是人們不可缺少的自然空間、生活空間。為此，耕地保護事關(guān)農(nóng)村居民的切身權(quán)益，事關(guān)自然環(huán)境保護，事關(guān)社會的長效發(fā)展與經(jīng)濟的平穩(wěn)增長，事關(guān)國家的安定、社會的繁榮。

但是隨著農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的不斷發(fā)展，耕地“非糧化”現(xiàn)象開始形成并不斷擴大，一定程度上耕地“非糧化”不僅會危及國家的糧食安全，還可能會對我國的社會穩(wěn)定造成影響，因此，防止耕地“非糧化”工作勢在必行。

二、我國農(nóng)田耕地“非糧化”現(xiàn)狀

耕地資源是稀缺的資源，是進行糧食生產(chǎn)的基本要素。近年來，我國耕地“非糧化”現(xiàn)象越來越嚴重，我國耕地“非糧化”呈現(xiàn)逐步擴大的趨勢。

（一）耕地撂荒現(xiàn)象嚴重

隨著社會發(fā)展，農(nóng)村勞動力大量涌入城市，并留在城市工作和生活，留在農(nóng)村的老人和兒童耕作能力有限，只能小面積種植；由于勞動力短缺，也有很多家庭選擇不耕作，很多耕地被撂荒，例如路邊、房子旁邊交通便利的耕地?zé)o人耕種。近年來，農(nóng)村撂荒的耕地規(guī)模越來越多，耕地被荒廢的現(xiàn)象越來越嚴重。

（二）種植其他經(jīng)濟作物

隨著農(nóng)村勞動力流失，越來越多的耕地?zé)o人種植，為了提高土地使用效率，增加農(nóng)民收入，土地流轉(zhuǎn)制度隨之出現(xiàn)，一些大型企業(yè)和經(jīng)濟組織參與土地流轉(zhuǎn)后，要負擔(dān)租金、成本，大多數(shù)會選擇種植收益高的作物，或者改變耕地使用方式，在耕地上開展養(yǎng)殖業(yè)，例如挖塘養(yǎng)魚、養(yǎng)蛙、養(yǎng)豬等。特別是在市郊位置的耕地，基本都用來種植花卉、油料作物、蔬菜、瓜類等，耕地“非糧化”的趨勢愈加明顯。

（三）耕地改為建筑用地

當前農(nóng)村有很多新樓房，大部分是建在耕地上。村民外出務(wù)工，收入提高，便會在家鄉(xiāng)擴建房屋，很多糧田被用作宅基地，而且這部分住房面積較大，僅建造房屋就占用了很大面積的良田。

三、當前我國高標準農(nóng)田耕地“非糧化”問題產(chǎn)生的原因

（一）糧食種植經(jīng)濟效益低

當前，在不少農(nóng)戶看來，種植糧食所獲得的收入大幅低于種植其他類型的農(nóng)作物，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所獲得的收入大幅低于進城打工獲得的收入，而且隨著糧食生產(chǎn)中種子、化肥、農(nóng)藥、人力、機器費用的持續(xù)增多，糧食種植成本逐漸增高，使得農(nóng)戶種植糧食的積極性不斷下降。種植其他農(nóng)作物費用盡管也不低，然而獲得的收入也比較可觀。對于納入高標準農(nóng)田區(qū)域的農(nóng)村專業(yè)合作社等農(nóng)業(yè)運營方，為確保自身的經(jīng)濟收入，在租金等費用持續(xù)增高的狀況下，也會根據(jù)市場需求轉(zhuǎn)而種植經(jīng)濟效益高的非糧作物。

（二）種糧補貼政策不完善

在當前的補貼政策中，不論耕種與否、種植畝數(shù)多少，都依照土地承包協(xié)議上的畝數(shù)加以補助，致使種植糧食作物得到的補貼，不種植的也同樣獲得補貼，此種“平均式”的補貼政策無法激發(fā)農(nóng)民種植糧食作物的主動性。同時，在高標準農(nóng)田規(guī)模化土地流轉(zhuǎn)中，轉(zhuǎn)出方雖然轉(zhuǎn)出了土地，然而依舊能夠得到政府的糧食補助。從事種植活動的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體無法得到種糧補貼，致使政府的種糧補貼政策無法發(fā)揮激勵農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體重量積極性的作用。

（三）土地流轉(zhuǎn)制度不完善

造成耕地“非糧化”的原因很多，土地流轉(zhuǎn)制度不完善是其中一個重要因素。近年來，隨著土地流轉(zhuǎn)進程加快，土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模不斷擴大。在制定土地流轉(zhuǎn)制度時沒有規(guī)定經(jīng)營作物的種類，沒有相關(guān)制度明確指出不能種植非糧食作物及對土層有破壞作用的作物，或者改變耕地的使用方式，經(jīng)營者在選擇經(jīng)營作物時會選擇經(jīng)濟效益高的作物，或者將耕地改為魚塘、養(yǎng)蛙池等，使耕地“非糧化”現(xiàn)象日益嚴重。

四、耕地“非糧化”給農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展帶來的隱患

（一）對農(nóng)村耕地的影響

耕地“非糧化”改變了耕地的使用方式，短時間內(nèi)或許不會對耕地造成太大影響，土壤的成分也不會有太大變化。但如若長期改變耕地的使用方式，改做魚塘、蛙池等，農(nóng)民為獲取高經(jīng)濟收益，過度使用農(nóng)藥和化肥增強土壤肥力，必然會改變耕地耕作層的成分，土壤遭受破壞之后，可能不再適合種植糧食作物。此外，在土壤各種微量元素成分改變之后，基本不可能恢復(fù)到原來的狀態(tài)，這種改變是不可逆的。耕地是稀缺資源，是不可再生資源，如果被破壞，將很難修復(fù)。

（二）對農(nóng)村未來經(jīng)濟發(fā)展的影響

目前，很多村民依靠耕地“非糧化”獲得了收益，實現(xiàn)了收入增長，生活水平也有了很大提高，但是持續(xù)幾年之后，耕作層會被破壞，適宜種植糧食作物的耕地面積會越來越少，農(nóng)民沒有了生產(chǎn)的載體，也會影響農(nóng)民未來的生產(chǎn)和生活。如果耕地大面積減少，農(nóng)民沒有可以用來生產(chǎn)的資源，就會向外流動，農(nóng)村勞動力將會繼續(xù)減少，大量老人、婦女和兒童留守在農(nóng)村，這會給農(nóng)村老人養(yǎng)老、兒童成長教育帶來巨大的挑戰(zhàn)，影響農(nóng)村經(jīng)濟社會健康發(fā)展，這與我國鄉(xiāng)村振興的目標背道而馳。

五、解決高標準農(nóng)田耕地“非糧化”問題有效措施

（一）加強宣傳學(xué)習(xí)，強化糧食安全意識

確保糧食供應(yīng)、保障糧食安全是各地區(qū)應(yīng)共同承擔(dān)的責(zé)任，耕地“非糧化”的治理也需要各地區(qū)協(xié)同應(yīng)對。村干部與鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)人員是我國耕地保護有關(guān)法制規(guī)章的落實者，其對糧食安全重要性的認知對于政策的落實程度有很大影響。為此，應(yīng)當深化基層領(lǐng)導(dǎo)與公務(wù)人員的糧食安全理念，從源頭上控制耕地“非糧化”的發(fā)展態(tài)勢。可借助互聯(lián)網(wǎng)、新媒體等多元化平臺，組織報告會、座談會等多種類型的活動，增大對基層工作者的宣傳力度，讓其對糧食安全有科學(xué)的認識，意識到耕地“非糧化”會造成重大不良后果，避免高標準農(nóng)田等耕地繼續(xù)“非糧化”。

（二）確定耕地“非糧化”的區(qū)域

耕地“非糧化”是社會發(fā)展的產(chǎn)物，隨著經(jīng)濟發(fā)展，人們的膳食結(jié)構(gòu)和生活方式發(fā)生改變，耕地“非糧化”所種植的經(jīng)濟作物迎合了人們的需求，是新常態(tài)下人們生活的選擇趨勢，而且耕地“非糧化”在一定程度上提高了耕地的使用效率，可提高種植者的經(jīng)濟收入，因而耕地“非糧化”短期內(nèi)對經(jīng)濟發(fā)展和人們生活水平提高是有益的。從這個角度出發(fā)，可以把能夠“非糧化”的耕地劃定在稍遠的撂荒耕地，這些耕地只是離集市路程稍遠一些，但是如今農(nóng)村交通便利，使用交通工具耗時較少，還能為遠離集市的村民提供更多工作崗位。這樣既能保障糧食種植面積，又可以通過耕地“非糧化”更好地促進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)豐富起來，提高農(nóng)村經(jīng)濟收益，吸引農(nóng)村勞動力回流，發(fā)展鄉(xiāng)村文化，促進農(nóng)村治理發(fā)展，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

（三）增加種糧補貼，提高農(nóng)民積極性

增加種糧補貼，一方面，適度提高糧食收購價格，首先，要完善糧食儲備制度，使糧食價格在基本穩(wěn)定的基礎(chǔ)上有預(yù)期的實現(xiàn)增長。其次，要出臺與本地經(jīng)濟發(fā)展相協(xié)調(diào)的最低糧食收購價格，避免糧賤傷農(nóng)，避免因為糧食價格波動大給農(nóng)民收入造成損失。

另一方面，適度增加種糧大戶的補貼力度。隨著農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)興起，其流轉(zhuǎn)趨勢也逐步明朗，一部分種糧大戶日漸形成。土地流轉(zhuǎn)使得土地向少數(shù)種糧大戶手中集中，這部分種糧大戶對防止耕地“非糧化”工作具有重要積極影響。適度增加種糧大戶的補貼力度，首先，對種糧大戶進行農(nóng)資補貼，比如對種子、化肥及農(nóng)機具進行補貼，一定程度上減少種糧支出。其次，要按照“誰種糧、誰收益”的原則，在對種糧大戶進行審核確定的基礎(chǔ)上，依照其真實的糧食種植畝數(shù)發(fā)放糧食補助以提升糧食種植大戶種植糧食作物的主觀能動性。

六、結(jié)束語

綜上所述，對于我國而言，糧食安全是永遠重要的問題，加上我國人口數(shù)量多、人均土地面積少，促使研究人員不斷增大對農(nóng)田“非糧化”的探究力度。對于耕地“非糧化”問題，應(yīng)重點探究耕地“非糧化”未來的發(fā)展趨勢且對其加以動態(tài)監(jiān)控，合理判斷國內(nèi)農(nóng)田“非糧化”的發(fā)展趨勢，從而提出更科學(xué)的應(yīng)對舉措。增大對各地區(qū)農(nóng)田“非糧化”問題的探究力度，尤其是產(chǎn)糧大省，精準掌握“非糧化”的具體情況，確保我國糧食安全不受威脅。