淺論政府治理工具創(chuàng)新的制度—技術邏輯

胡顯根

（蘇州大學 政治與公共管理學院，江蘇 蘇州 215123）

一、問題的提出

在高度復雜的社會條件下，政府在面對復雜以及快速變化的外部行政生態(tài)時往往會出現(xiàn)“治理失靈”的現(xiàn)象，治理的有效性成為政府開展治理活動的重要考量?！爸卫砉ぞ摺币颉爸卫硎ъ`”而生，是“治理失靈”的克星［1］。治理工具有效與否關乎“治理失靈”能否得到解決。黨的十九大報告提出要推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，推動政府治理工具創(chuàng)新是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的應有之義。同時，信息化浪潮席卷政府治理的每個角落，帶來了公共治理領域的深刻變革，政府開始關注信息技術與治理活動的結合，大數(shù)據(jù)、云計算等信息技術手段嵌入政府治理為創(chuàng)新治理工具和手段提供了新的思路。

治理工具是指政府在治理活動中采取的方式、工具和手段，并不完全等同于政策工具。它是在“治理”概念誕生之后出現(xiàn)的，是政府工具在公共治理階段的表現(xiàn)形式。治理工具是一個寬泛的概念，基于不同的標準可以將其分成不同的治理工具類型，但在本文的研究視角中，筆者試圖從制度—技術的二元視角來探討治理工具的發(fā)展，并未明確細分治理工具的類型，而是將治理工具中運用信息技術的政府工具界定為技術性工具，繼而探究治理工具創(chuàng)新的內(nèi)在機理。

從政府治理的實踐來看，技術性工具愈發(fā)受到治理主體的青睞，帶有“技術”標簽的治理方式往往成為政府進行社會治理的首要選擇，信息技術嵌入政府治理甚至遮蔽了傳統(tǒng)政府治理中建立的一套社會運行規(guī)范與用以解決社會運行問題的制度機制，成為解決社會問題的有效治理方式。從其治理的有效性來說，以大數(shù)據(jù)為代表的信息技術工具能夠大幅提高信息處理效率，優(yōu)化政府治理的流程以及實時反饋和動態(tài)響應社會問題與需求，技術性方案毫無疑問具有良好的治理績效。但社會問題的產(chǎn)生往往有著十分復雜的原因，受到現(xiàn)實的、歷史的、結構性、制度性等因素影響，而信息技術的作用具有短暫性、臨時性和易替代性等特征，其穩(wěn)定性、持續(xù)性與可靠性都難以保證［2］，過度依靠技術性工具無法解決深層次的制度問題，從而需要依靠制度的革新，由此陷入制度革新和技術創(chuàng)新的兩難境地。因此，從治理工具創(chuàng)新的角度來說，盡管信息技術嵌入政府治理很好地拓展了治理工具的應用范圍，但如何理解技術嵌入的技術邏輯和以制度為根本的制度邏輯的內(nèi)在關系，明確制度性工具和技術性工具的邊界范圍，從根本上推動政府治理工具的創(chuàng)新，是本文試圖回答的核心問題。

二、政府治理工具創(chuàng)新的“制度—技術”邏輯

技術進步推動公共治理的變革。當前，公共治理主體充分發(fā)掘信息技術的潛在價值并將信息技術作為創(chuàng)新公共治理的有效手段。技術性工具作為一種新興的政府治理工具，豐富了政府治理的手段和方式，賦予公共治理以“智慧”的特征?；凇爸贫取夹g”的二元視角，在政府治理工具的創(chuàng)新路徑中，存在制度革新和技術創(chuàng)新兩種進路，即依靠制度革新改善工具使用績效的制度邏輯和依靠技術嵌入創(chuàng)新工具類型的技術邏輯，這兩種邏輯沿著不同的路徑開展。在政府治理工具創(chuàng)新的實踐中，“制度—技術”邏輯表現(xiàn)為技術性工具的多樣化和有效性對制度性工具的固化和滯后性的超越。

（一）制度性工具：治理工具創(chuàng)新的制度邏輯

作為一種規(guī)范社會成員行為的規(guī)則體系，制度為治理活動的開展提供一套普遍的價值體系和行為框架，在這個意義上，制度已經(jīng)內(nèi)化為一種治理工具，制度的品質(zhì)關乎治理工具的績效。在社會學制度主義看來，好的制度在于制度的適應能力以及適應環(huán)境的能力［3］。在治理工具的序列里，制度作為最重要的決定治理工具績效的功能性要素，基于制度層面的革新是推動治理工具創(chuàng)新的關鍵環(huán)節(jié)。當治理工具無法有效適應治理實踐的變化，就可能意味著制度層面產(chǎn)生了不適應性，就需要通過制度的調(diào)適與革新來推動治理工具創(chuàng)新。

明確了制度與治理的辯證關系，更加深刻地推動著治理工具的創(chuàng)新取向。制度既扮演著治理工具的重要角色，也發(fā)揮著推動治理工具創(chuàng)新的驅(qū)動作用。制度革新推動治理工具創(chuàng)新的制度邏輯沿著以下的進路展開。

1.制度革新維系治理工具的穩(wěn)定性趨向，確保治理工具的有效運用

治理體系在一定程度上是一套明確的制度安排，可以說，治理活動的開展是在制度規(guī)定的框架內(nèi)進行的，治理體系的建構也為治理工具的使用劃定了適用范圍，即不同的治理工具適用不同的治理情境。從制度建構的實踐來看，社會各個領域的制度化程度都達到了較高的層次，制度為社會運行提供了規(guī)范化的規(guī)則體系，在這個層面上，制度內(nèi)化為最基礎也最穩(wěn)定的治理工具。當治理情境發(fā)生變化時，各種復雜社會問題的背后是深層次的制度性問題，盡管制度對外部環(huán)境變化的反應具有滯后性，但基于制度層面的革新是最根本的解決路徑。通過制度革新來不斷調(diào)整內(nèi)部變量關系，它能夠在解決社會問題的同時維系各個變量和要素的良好運行，使其重新回到規(guī)范化的運行框架內(nèi)。這意味著制度性工具能夠在其調(diào)整過程中持續(xù)而又穩(wěn)定地保持其運行效果，確保制度性工具能夠在其使用過程中被有效地踐行著。盡管制度革新是一個變化的過程，但它并不會改變治理工具的穩(wěn)定性趨向，并且會始終維系其治理能力。

2.制度革新推動制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，提升治理工具績效

黨的十九屆四中全會強調(diào)，要將制度優(yōu)勢更好地轉(zhuǎn)化為國家治理效能。推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化離不開制度建設與革新，制度不斷完善的過程與治理能力的成長是動態(tài)關聯(lián)的。制度演進的經(jīng)驗表明，制度并不是從一開始就完美的，而是在實施中不斷變遷和完善，以適應社會環(huán)境變化的需要。制度革新就是制度從不完善到逐步完善的演進過程。在政府治理的實踐中，治理情境的變化既對治理能力提出了新要求，也促進了制度變遷的發(fā)生，要求制度通過增量調(diào)整或制度調(diào)適來推動其與治理情境相適應，進而實現(xiàn)治理能力的提升。而治理能力績效大小關鍵要看制度轉(zhuǎn)換的功能如何［4］。制度革新的重要目標之一就是通過將制度的內(nèi)在優(yōu)勢有效轉(zhuǎn)換為治理效能，制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)換得越好，治理能力的提升就越有效。制度作為重要的治理工具，制度優(yōu)勢能否轉(zhuǎn)化為治理效能必然影響著治理工具是否發(fā)揮其應有績效的問題。在這個意義上，制度優(yōu)勢有效轉(zhuǎn)化為治理效能必然推動著治理工具績效的提升。

（二）技術嵌入：治理工具創(chuàng)新的技術邏輯

信息技術既是促進社會生產(chǎn)力發(fā)展的生產(chǎn)性工具，也是推動社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的治理工具［5］。當技術以張揚的姿態(tài)進入政府治理的視域時，政府作為治理的核心行動者，已經(jīng)開始關注技術在政府治理中應用的可行性，并將信息技術作為解決社會問題的“滿意解”。治理工具創(chuàng)新的技術邏輯是對傳統(tǒng)治理工具創(chuàng)新邏輯的超越，它強調(diào)以動態(tài)性、前瞻性、智慧性思維替代靜態(tài)的、滯后的和被動的常態(tài)化治理思維，并關注對有效的信息技術手段的開發(fā)與應用，以推動政府治理工具的持續(xù)更新和動態(tài)發(fā)展。

由于治理工具使用的一致性趨向，政府試圖尋找能夠適應外部行政生態(tài)變化并具有動態(tài)發(fā)展稟賦的治理工具和手段，以應對復雜多變的社會治理情境。信息技術使政府治理的觸角延伸至更加廣泛的治理末端，并實現(xiàn)社會運行信息的實時雙向傳遞，為政府構建和呈現(xiàn)了清晰的治理圖景。技術嵌入政府治理并成為創(chuàng)新治理工具的重要手段有著清晰的邏輯進路：

1.技術嵌入為治理工具創(chuàng)新提供了多樣化路徑，豐富了治理工具選擇

信息技術是一個范圍廣泛的綜合性概念，它包含著信息時代諸多技術發(fā)展的最新成果，技術的多樣性無疑會增加其在政府治理中應用的契合性。技術嵌入與政府治理的契合性表現(xiàn)為微觀治理場景的多樣性與信息技術的多面性上的契合，這意味著不同的信息技術可以與差異化的治理場景相匹配。因此，信息技術的應用使政府面對差異化的治理場景時有了多樣化的治理工具選擇。在技術應用的實踐中，有學者將嵌入政府治理中的技術要素分為智能感知技術、信息集成處理技術、輔助決策技術和智能服務技術等四大類［6］，每一類別的技術都有其獨特的技術優(yōu)勢，從而在不同的治理場景中發(fā)揮作用。隨著作為治理工具的信息技術手段不斷被開發(fā)和應用，治理工具的形式創(chuàng)新就會愈加多樣，從而推動治理工具的創(chuàng)新沿著不同的技術路徑展開。應當注意到的是，治理工具的創(chuàng)新應用也會產(chǎn)生新的治理需求，即更多的治理場景需要更多技術工具的匹配，由此促進技術工具的再開發(fā)和再應用過程。因此，治理工具創(chuàng)新與技術工具開發(fā)是一個雙向促進的動態(tài)關系。

2.技術嵌入提供了多種治理工具組合使用的優(yōu)化選擇

各種治理工具形成的工具箱為政府治理提供了豐富多樣的治理工具選擇。在治理實踐中，政府工具經(jīng)常是以集群、組合的方式出現(xiàn)［7］。治理工具組合使用的目的在于更好地集成各自的工具優(yōu)勢以產(chǎn)生更好的治理效益，但治理工具的組合使用并非總是能夠產(chǎn)生較好的效果，需要考慮到工具的使用階段、工具的特性以及具體的治理情境，如強制性的法律規(guī)范與非強制性的自愿性工具在同一階段可能會相斥而非相容，而在不同階段則可以靈活搭配使用。

技術嵌入改變了治理工具組合使用的排斥和低效的情況，進而優(yōu)化治理工具的組合使用，實現(xiàn)優(yōu)勢疊加。究其原因，是基于算法的云計算、區(qū)塊鏈等信息技術手段具有中立性，在政府治理中往往發(fā)揮著輔助決策、可視化呈現(xiàn)的功能，從而為其他治理工具的使用提供了技術性輔助和支持，并且貫穿在全周期的治理進程中。所以它并不會影響其他治理工具功能的發(fā)揮，而且它的技術特性使得它能夠在整個使用階段為其他治理工具提供協(xié)助，如“城市大腦”與基層社區(qū)網(wǎng)格化管理相結合以共同解決社會問題等。

3.技術嵌入賦予治理工具的動態(tài)化發(fā)展傾向，以技術更新帶動治理工具更新

相較于制度性工具，技術性工具的開發(fā)超越了制度性工具的路徑依賴和固定化傾向。某一領域的社會制度往往從設計之初就寄希望于保持長久的生命力，所以通過制度性工具革新推動治理工具創(chuàng)新的路徑是一個緩慢且滯后的過程。但信息時代技術進步的速度卻是超乎想象的快速，技術迭代的后果就是新的智慧思維和工具的產(chǎn)生，它遠遠快于政府治理模式的轉(zhuǎn)變和外部行政生態(tài)的變化，政府往往剛剛熟悉最新版本的智能化設備的應用，轉(zhuǎn)眼間相關設備又要進行更新?lián)Q代?；诩夹g的迭代發(fā)展，治理工具的“版本”也在不斷地更新著，并且它的更新速率與治理情境的變化相匹配，政府甚至可以前瞻性地關注技術發(fā)展以期能在新的情境中加以應用，在此基礎上的政府治理工具被賦予了動態(tài)發(fā)展的稟賦。此外，治理工具的創(chuàng)新包含工具類型、內(nèi)容及使用方式上的創(chuàng)新，技術性工具的更新和發(fā)展也為開發(fā)工具類型、調(diào)整工具內(nèi)容和創(chuàng)新使用方式提供了技術上的可能性，技術更新的過程也是治理工具創(chuàng)新擺脫路徑依賴、動態(tài)發(fā)展的過程。

三、制度邏輯與技術邏輯的內(nèi)在關系

在政府治理工具創(chuàng)新中，制度邏輯與技術邏輯之間既有共同的目標取向又有不同的實現(xiàn)方案。共同的目標取向是指無論是技術邏輯還是制度邏輯，從本質(zhì)上說都是為推進治理工具創(chuàng)新而展開的；不同的實現(xiàn)方案則是指不同的工具特性決定其不同的推進路徑。總而言之，制度邏輯與技術邏輯的互動有著明晰的邏輯主線，并在邏輯進路中存在內(nèi)在的緊張性。

（一）治理工具創(chuàng)新以制度邏輯為基礎和主線，并將技術邏輯作為實現(xiàn)治理工具有效性的重要支持

制度作為結構較為穩(wěn)定的規(guī)則體系，制度性工具也因此成為治理工具箱中最為穩(wěn)定的組成部分。治理工具創(chuàng)新的過程一定程度上可以理解為突破制度性工具固化傾向的過程，因為治理工具的創(chuàng)新必然需要通過制度性工具的調(diào)適來改變其內(nèi)在結構，這才是本質(zhì)的、深層次的工具創(chuàng)新過程。以漸進的制度革新實現(xiàn)治理工具改善和突破的制度邏輯作為主線一直貫穿在治理工具創(chuàng)新進程中。同時，技術性工具的開發(fā)與應用為治理工具創(chuàng)新開辟了技術路徑，技術邏輯旨在通過一套具體的、標準化的技術運行的規(guī)則體系和技術手段來提高治理工具的有效性，它與制度邏輯有著共同的目標取向，但技術邏輯更多意義上是為“善治”目標的實現(xiàn)提供技術支持。

技術邏輯的運行依賴于制度性工具所創(chuàng)造的穩(wěn)定的制度環(huán)境。只有穩(wěn)定的、良好運行的制度環(huán)境才能為技術嵌入拓展開發(fā)和應用的空間，反之技術邏輯所擁有的技術優(yōu)勢很容易被消解。重要的是，制度性工具所建構的制度體系規(guī)范了技術邏輯存在和運行的框架，使其在制度所限定的范圍內(nèi)進行開發(fā)和應用，以盡可能避免過度依賴并濫用技術造成的數(shù)據(jù)安全、算法權力等技術治理困境。

（二）制度邏輯與技術邏輯有著內(nèi)在的緊張性

盡管制度性工具和技術性工具在工具應用的目標上具有一致性，但制度和技術的不同特性決定了其實現(xiàn)路徑的差異性。具體來說，制度邏輯和技術邏輯的內(nèi)在緊張性表現(xiàn)在以下兩個方面。

（1）制度邏輯設計的制度路徑的被動性和滯后性與技術邏輯主張的技術嵌入的主動性和動態(tài)性之間相背離。制度邏輯強調(diào)制度的漸進調(diào)整，這是對外部行政生態(tài)變化的被動響應，且制度的變革是一個緩慢的進程，很難在短期內(nèi)見成效，而技術邏輯主張以技術更新帶動治理工具創(chuàng)新，技術的生命周期較短，并時刻進行著動態(tài)更新，它在政府治理中的應用可以動態(tài)響應社會問題甚至可以前瞻性地預測可能發(fā)生的非常態(tài)化治理風險和危機。

（2）制度性工具所具備的穩(wěn)定性特征與技術性工具所擁有的短暫性、易替代性特征相沖突。技術邏輯強調(diào)對多種信息技術的持續(xù)開發(fā)與應用，但技術的過度開發(fā)會產(chǎn)生技術間不斷替代的現(xiàn)象，即新興的運行效率高的技術對效率相對較低技術的替代。另外，技術之間并非始終可以并行不悖，不同特性的技術分野和界限仍然存在，技術應用也有著固定領域和方向。制度性工具的穩(wěn)定運行為治理工具創(chuàng)新提供了持續(xù)性動力，難以預測的技術性工具的開發(fā)和應用有時反而會增加治理工具創(chuàng)新的復雜性。在此意義上，制度性工具是治理工具創(chuàng)新可持續(xù)性的最根本保證。

四、政府治理工具的發(fā)展方向

與一切事物的發(fā)展變化一樣，政府治理工具的創(chuàng)新也有著自身的規(guī)律。在科技高速發(fā)展的時代，治理工具創(chuàng)新也必然離不開制度—技術路徑。從治理工具的發(fā)展方向來說，通過制度邏輯對技術邏輯的調(diào)適來消解兩者的內(nèi)在緊張性，實現(xiàn)制度和技術路徑的同向演進；從治理工具的類型開發(fā)應用來說，不僅需要關注新治理工具的開發(fā)，還應當關注應用階段治理工具的相互補充和有效組合；從治理工具的價值取向來說，應當用人本主義的價值取向來糾正技術治理思維下的“技術決定論”，致力于實現(xiàn)公共治理的“善治”目標。

（一）制度邏輯對技術邏輯的調(diào)適

實踐證明，無論是技術路徑還是制度路徑，政府治理工具沿著單一化的路徑開展有局限性，雙重路徑的同時展開也可能因各有側重而發(fā)展不均衡?；谥贫取夹g邏輯開展的治理工具創(chuàng)新的路徑應當是制度和技術路徑的同向演進，而非過度關注技術忽略制度的形式化路徑，這就需要制度邏輯對技術邏輯進行調(diào)適，以實現(xiàn)兩者的良性互動。制度邏輯對技術邏輯的調(diào)適包含以下兩個維度。

（1）應當明確制度邏輯在治理工具創(chuàng)新中的基礎性地位，使其主導治理工具創(chuàng)新進程。這種主導并非指過度重視制度性工具，而是強調(diào)制度性工具在調(diào)整治理工具內(nèi)在結構上的根本性作用，這也是治理工具最根本的變革動力。另外，也要推動制度邏輯更新和升級，使制度邏輯貫穿在治理工具創(chuàng)新的全階段和全過程，這既包括完善制度性工具設計，也包括不斷進行制度增量調(diào)整來促進制度性工具的成熟，進一步穩(wěn)定治理工具的內(nèi)部變量關系。

（2）通過制度邏輯來規(guī)范、設定技術邏輯的應用范圍和內(nèi)容。超越應用邊界的技術性工具的開發(fā)和使用會產(chǎn)生治理工具的適用性問題。技術性工具并非越多越好，也并非所有技術性工具都可以適用于治理情境，技術性工具的過度開發(fā)在解決技術應用問題的同時又會產(chǎn)生新的技術應用問題，如果政府治理思維和方式的更新跟不上技術更新會產(chǎn)生更高的技術使用門檻和技術學習成本。因此，需要為技術性工具的開發(fā)和應用設定程序化的運行流程和使用規(guī)范等，明確技術使用的邊界，包含技術性工具該如何運行以及在哪些領域應用等內(nèi)容，并通過相關的技術性規(guī)則推動技術性工具的系統(tǒng)性整合。此外，要根據(jù)制度環(huán)境匹配技術性工具，技術手段不能調(diào)整的要轉(zhuǎn)換為制度性工具來發(fā)揮其治理功能。

（二）治理工具的組合、協(xié)調(diào)與創(chuàng)新

治理工具并非越多越有效，工具之間的組合使用也并非總有正向效益，治理工具組合使用的前提是治理工具之間并不互斥，這樣才能有效化解治理工具失靈的風險。具體來說，首先是治理工具的應用情境分析，也就是治理工具的組合使用需要同時滿足對治理情境的適應性，要在治理情境設定的范圍內(nèi)選擇合適的治理工具，然后再考慮組合的問題。其次是治理工具的功能和特性分析，盡量減少同樣功能的治理工具的疊加使用，因為功能一致的治理工具疊加使用會造成治理資源的浪費，要使不同特性的治理工具在使用中優(yōu)勢互補。另外，不同特性治理工具能夠滿足不同階段的治理需求，如不同技術性工具的組合使用能夠?qū)崿F(xiàn)前瞻性預測、動態(tài)實時反饋和治理結果評估的全過程治理，較大程度實現(xiàn)優(yōu)勢互補。最后是治理工具的結構性組合，這側重于強調(diào)多樣化治理工具的并行使用和靈活搭配，擺脫工具使用的路徑依賴。技術性工具受到青睞的原因之一就在于它能夠較好地搭配非技術性工具使用并為其提供技術支持，使其產(chǎn)生更好的治理效果。

（三）人本主義的價值取向

技術主義旨在通過相關技術手段挖掘數(shù)據(jù)背后的信息價值，并將數(shù)據(jù)作為分析一切問題的信息依據(jù)，從而形成“唯數(shù)據(jù)主義”的治理思維。盡管數(shù)據(jù)的可視化為治理主體呈現(xiàn)了動態(tài)運行的社會治理圖景，并有效簡化了復雜的社會事實，但技術本身存在的局限性在實踐中也會產(chǎn)生諸如數(shù)據(jù)安全、“算法黑箱”等負面影響。在此意義上，政府治理工具的創(chuàng)新路徑如果無限放大技術的應用邊界，勢必會缺乏人性化的政策關懷，甚至侵入個體的生存空間，最終與治理工具的“善治”目標相抵牾。因此，為了消解技術主義的負面性，必須用人本主義、智慧心智和新的想象力彌補技術的缺陷［8］，用以彰顯治理工具的公共價值立場。

政府治理工具的未來發(fā)展取向應當是工具理性和價值理性達到平衡。確立人本主義的價值導向既需要倡導人的主體性價值，也強調(diào)關注和回應人的社會需求。人本主義價值導向的確立可以從以下兩個方面加以考量。

（1）立足治理工具的現(xiàn)實需求進行治理工具創(chuàng)新，明確治理主體的責任，推動形成公眾參與評價治理工具績效的工具評價體系。治理工具的應用對象是廣泛的社會公眾，而社會利益訴求多元化、公眾需求差異化要求治理工具基于問題和公眾需求導向進行治理工具的創(chuàng)新與應用，治理工具的有效性在一定程度上也取決于公眾對于治理工具的滿意程度。因此，要倡導治理工具創(chuàng)新和應用的公共價值立場，使治理工具能夠立足于公眾需求進行創(chuàng)新，還應當推動公眾對治理工具的應用績效進行評估以改善工具的應用。

（2）通過制度設計確立以公平、正義為核心的價值理念，將技術性工具的開發(fā)和應用納入制度性的價值框架內(nèi)，在實現(xiàn)工具理性的同時彰顯價值理性。技術性工具的要素過多會過分彰顯工具理性而忽視對價值理性的關注，導致工具主義傾向。因此，在發(fā)揮技術性工具高效率的同時，要用制度性價值來規(guī)范和引導技術性工具的開發(fā)和應用，使制度中彰顯的公平、正義的價值觀為治理工具的開發(fā)與拓展提供普遍的價值導向，推動技術的廣泛應用與人的全面發(fā)展相輔相成、互動交融。

五、結束語

本文希冀從制度—技術的視角來闡述治理工具創(chuàng)新的雙重邏輯，為當下治理工具的應用和拓展提供一些有益的思考。本文重點探討的是制度性工具和技術性工具在政府治理工具創(chuàng)新中的關系，以及治理工具如何在工具理性和價值理性間尋找平衡的問題，因為治理工具不僅有其工具屬性，還有著超越工具內(nèi)涵的公共價值。當然，隨著信息技術的快速發(fā)展和社會生態(tài)的變遷，對于治理工具創(chuàng)新內(nèi)在機制的探討也應當結合更多新的治理工具應用實踐而動態(tài)地進行。探索信息時代的政府治理工具的發(fā)展將是政府治理工具研究的重要課題。