新冠肺炎疫情防控下的國(guó)家治理

歐陽(yáng)火亮

（北京大學(xué) 政府管理學(xué)院，北京 100871）

自黨的十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”以來(lái)，有關(guān)國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的研究層出不窮，國(guó)家作為治理的主體和社會(huì)作為治理的重要參與者，其角色得到不斷明晰和定位，逐漸形成了具有中國(guó)特色的國(guó)家治理機(jī)制。2020年新冠肺炎疫情防控中，中國(guó)國(guó)家治理的快速反應(yīng)得到了國(guó)內(nèi)乃至國(guó)際的普遍贊譽(yù)，“中國(guó)把人民生命安全和身體健康放在第一位，以堅(jiān)定果敢的勇氣和決心，采取最全面最嚴(yán)格最徹底的防控措施，有效阻斷病毒傳播鏈條”［1］1；中國(guó)的國(guó)家治理能力也得到了嚴(yán)峻的考驗(yàn)，“新冠肺炎疫情是新中國(guó)成立以來(lái)發(fā)生的傳播速度最快、防控難度最大的一次重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件，對(duì)中國(guó)是一次危機(jī)，也是一次大考”［1］3。國(guó)家治理能力“指的是國(guó)家能力在治理議題中的具體體現(xiàn)，它集中表現(xiàn)為國(guó)家創(chuàng)造治理績(jī)效，實(shí)現(xiàn)國(guó)家特定治理目標(biāo)的能力”［2］，而國(guó)家治理效能的實(shí)現(xiàn)，則依賴(lài)于理解和透析中國(guó)國(guó)情的基礎(chǔ)。國(guó)家治理的關(guān)鍵在于國(guó)家能力，“各國(guó)之間最重要的政治分野，不在于它們政府的形式，而在于它們政府的有效程度”［3］1，“構(gòu)建包括頂層設(shè)計(jì)的決策機(jī)制、高位推動(dòng)的執(zhí)行機(jī)制、層級(jí)節(jié)制的監(jiān)督機(jī)制等在內(nèi)的國(guó)家治理效能的實(shí)現(xiàn)機(jī)制”［4］。新冠肺炎疫情的防控，就充分體現(xiàn)了中國(guó)國(guó)家治理的效能。在面對(duì)新冠肺炎疫情防控時(shí)，人民的生命安全和健康是最大的問(wèn)題，這涉及個(gè)人和國(guó)家（政府）之間的直接聯(lián)系，因此，要提升國(guó)家治理能力，就必須關(guān)注個(gè)人與國(guó)家之間的關(guān)系。

生命至上，是中國(guó)偉大抗擊疫情的首要精神?！白鞒鲞@一決策，需要巨大的政治勇氣，需要果敢的歷史擔(dān)當(dāng)。為了保護(hù)人民生命安全，我們什么都可以豁得出來(lái)！”［5］這是國(guó)家切實(shí)關(guān)注個(gè)人安全的真正體現(xiàn)。本文試圖從既有的國(guó)家治理機(jī)制研究出發(fā)，結(jié)合當(dāng)前我國(guó)新冠肺炎疫情防控的實(shí)際情況，從國(guó)家和個(gè)人（社會(huì)）兩個(gè)視角，深入探究國(guó)家在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的治理機(jī)制，透徹剖析國(guó)家應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情事件中的“自上而下”回應(yīng)機(jī)制和“自下而上”聯(lián)防機(jī)制，在當(dāng)前抗擊疫情已有的國(guó)家治理經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，為此次疫情防控中暴露出來(lái)的治理問(wèn)題和后續(xù)改革提供一些思路。

一、新冠肺炎疫情防控中國(guó)家治理焦點(diǎn)：個(gè)人與國(guó)家的關(guān)系

根據(jù)現(xiàn)代國(guó)家理論奠基人霍布斯（Thomas Hobbes）的觀(guān)點(diǎn)，個(gè)人與國(guó)家之間關(guān)系的本質(zhì)在于：個(gè)人之間是平等自由的，國(guó)家權(quán)力存在的目的是為了保護(hù)個(gè)人的安全和自由。個(gè)人的生命安全，是構(gòu)建現(xiàn)代國(guó)家的重要因素。個(gè)人通過(guò)彼此之間的契約建立國(guó)家，這種契約的實(shí)現(xiàn)帶有一種自下而上的構(gòu)建國(guó)家權(quán)力的色彩。建立國(guó)家以后，個(gè)人自由就是“在法律未加規(guī)定的一切行為中，人們有自由去做自己的理性認(rèn)為最有利于自己的事情”［6］164-165。此時(shí)，個(gè)人自由必須在能夠維持創(chuàng)建國(guó)家的目的之下存在。個(gè)人依然擁有對(duì)自己的生命自我保全的“不能根據(jù)信約予以轉(zhuǎn)讓的一切事物都具有自由”［6］169。因此，當(dāng)個(gè)人生命面臨威脅而得不到保障時(shí)，個(gè)人不僅會(huì)自然而然地傾向于依靠自己的力量來(lái)實(shí)現(xiàn)自我保全，而且有權(quán)利依靠自己的力量來(lái)實(shí)現(xiàn)自我保全。這一點(diǎn)在任何國(guó)家中都是難以避免的。當(dāng)國(guó)家不能很好地保護(hù)個(gè)人時(shí)，個(gè)人就有自由去采取自己任何合理的方式和手段去實(shí)現(xiàn)自我保全，因?yàn)椤胺牡哪康氖潜Ｗo(hù)，這種保護(hù)，一個(gè)人不論在自己的武力或旁人的武力中找到時(shí)，他的本性就會(huì)使他服從并努力維持這種武力”［6］172。總而言之，現(xiàn)代國(guó)家理論中個(gè)人對(duì)國(guó)家的終極期待是國(guó)家能夠保護(hù)個(gè)人的自由和安全，唯有國(guó)家能夠?qū)崿F(xiàn)保護(hù)個(gè)人的目的，個(gè)人才有服從的正當(dāng)理由。

（一）國(guó)家權(quán)力

國(guó)家權(quán)力，即國(guó)家擁有執(zhí)行主權(quán)權(quán)力的資格，是一種自上而下的權(quán)力。國(guó)家存在的唯一目的是保障個(gè)人的安全及其幸福，“號(hào)稱(chēng)‘國(guó)民的整體’或‘國(guó)家’（拉丁語(yǔ)為Civitas）的這個(gè)龐然大物‘利維坦’……是以保護(hù)自然人為其目的”［6］1。國(guó)家是一個(gè)統(tǒng)一的人格，承擔(dān)這個(gè)國(guó)家人格的人就是主權(quán)者［6］132。國(guó)家擁有的權(quán)力是巨大的，包含行政、司法等十二項(xiàng)國(guó)家權(quán)力［6］。國(guó)家代表著整體的公共利益，這個(gè)公共利益并不是全國(guó)每一個(gè)個(gè)人利益的簡(jiǎn)單聚合，“一群人經(jīng)本群中每一個(gè)人個(gè)別地同意，由一個(gè)人代表時(shí)，就成了單一人格；因?yàn)檫@人格之所以單一，是由于代表者的統(tǒng)一性而不是被代表者的統(tǒng)一性”［6］126。每個(gè)人的訴求總是紛繁復(fù)雜多樣化的，但是一群人會(huì)有一個(gè)整體性的利益。因此，國(guó)家必須具有執(zhí)行其權(quán)威和法律的強(qiáng)制力量，“因?yàn)楦鞣N自然法本身，如果沒(méi)有某種權(quán)威使人們遵從，便跟那些驅(qū)使我們走向偏私、自傲、復(fù)仇等等的自然激情互相沖突。沒(méi)有武力，信約便只是一紙空文，完全沒(méi)有力量使人們得到安全保障”［6］128。也就是說(shuō)，國(guó)家具有保護(hù)個(gè)人安全的強(qiáng)制力量，國(guó)家權(quán)力實(shí)際上具有一種自上而下的強(qiáng)制機(jī)制。但這并不意味著國(guó)家有權(quán)力超出其保護(hù)個(gè)人安全的目的去實(shí)行專(zhuān)制統(tǒng)治。管理公共事務(wù)的人是為國(guó)家的“政治身份方面服務(wù)”的人，無(wú)論是哪一類(lèi)執(zhí)行國(guó)家權(quán)力的人，都代表的是國(guó)家人格的一部分職能，執(zhí)行的是國(guó)家權(quán)力，因此其產(chǎn)生的任何政治責(zé)任，均由承擔(dān)國(guó)家人格的主權(quán)承擔(dān)。

國(guó)家治理體系涉及國(guó)家和個(gè)人兩個(gè)主體，個(gè)人的特殊性在于組成了關(guān)系復(fù)雜的社會(huì)。因此，國(guó)家和個(gè)人之間的關(guān)系只有“合作”和“對(duì)抗”兩種模式。國(guó)家—個(gè)人的“合作”模式可理解為國(guó)家—個(gè)人之間處于正和博弈。在維斯（Linda Weiss）和霍布森（John M.Hobson）看來(lái)，現(xiàn)代國(guó)家治理本質(zhì)上是國(guó)家與個(gè)人（社會(huì)）進(jìn)行合作以實(shí)現(xiàn)對(duì)資源的配置，其特征表現(xiàn)為國(guó)家作為治理主體對(duì)社會(huì)資源的征集和配置能力明顯加強(qiáng)和個(gè)人（社會(huì)）之間傾向于合作而產(chǎn)生了“協(xié)商力量”［7］。國(guó)家—個(gè)人的“對(duì)抗”模式可理解為國(guó)家—個(gè)人之間處于零和博弈，是目前學(xué)界的主導(dǎo)模式。如斯考切波（Theda Skocpol）認(rèn)為國(guó)家能力是一種“國(guó)家在遭遇強(qiáng)勢(shì)社會(huì)集團(tuán)現(xiàn)實(shí)或潛在的反對(duì)或者是面臨不利的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的情況下實(shí)施官方目標(biāo)的能力 ”［8］10。 持 此觀(guān)點(diǎn) 的 還有福 山（Francis Fuku?yama）［9］7-15、米格代爾（Joel S.Migdal）［10］5、曼（Mi?chael Mann）［11］68等。無(wú)論是“合作”還是“對(duì)抗”，國(guó)家能力本質(zhì)上體現(xiàn)為一種自上而下的國(guó)家對(duì)個(gè)人（社會(huì)）的管控能力，這種國(guó)家能力不只是體現(xiàn)國(guó)家的管理和控制，還反映出自上而下的國(guó)家對(duì)個(gè)人需求的回應(yīng)機(jī)制的有效性。

（二）國(guó)家—個(gè)人之間的對(duì)抗與合作

在國(guó)家治理能力研究中，國(guó)家能力概念很明顯涉及“國(guó)家—中介—個(gè)人”三位一體，即“國(guó)家能力是國(guó)家與社會(huì)互動(dòng)關(guān)系的連接點(diǎn)，它體現(xiàn)為國(guó)家作用于社會(huì)的特定力量”［3］。國(guó)家和個(gè)人之間，除了傳統(tǒng)上認(rèn)為的自上而下的管理機(jī)制（這種管理機(jī)制本質(zhì)上體現(xiàn)為國(guó)家對(duì)個(gè)人需求的回應(yīng)機(jī)制），還有自下而上的反饋機(jī)制（這種反饋機(jī)制本質(zhì)上體現(xiàn)為國(guó)家與個(gè)人的合作機(jī)制），后者構(gòu)成了現(xiàn)代民主理論的基石。在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件時(shí)，管理機(jī)制的及時(shí)性和反饋機(jī)制的有效性，就構(gòu)成了國(guó)家治理和國(guó)家能力的關(guān)鍵。

在現(xiàn)代國(guó)家中，個(gè)人和國(guó)家之間產(chǎn)生沖突的本質(zhì)體現(xiàn)在對(duì)政府的不信任。國(guó)家代表著所有個(gè)人，個(gè)人和地方政府之間的關(guān)系則是一種信任關(guān)系。個(gè)人對(duì)地方政府的信任，是一種“在社會(huì)關(guān)系和社會(huì)系統(tǒng)中產(chǎn)生并維持團(tuán)結(jié)的整合機(jī)制”［12］21。只有個(gè)人對(duì)政府有著實(shí)際的信任才可能實(shí)現(xiàn)對(duì)政府政策和指令的合理服從，“在實(shí)踐中則表現(xiàn)為公眾對(duì)政府及其工作人員作出的認(rèn)可、滿(mǎn)意等肯定性評(píng)價(jià)以及隨之采取的配合、服從和支持行動(dòng)”［13］。個(gè)人對(duì)國(guó)家的信任其實(shí)是雙向的：不僅表現(xiàn)出自上而下的信任機(jī)制，而且表現(xiàn)出自下而上的信任機(jī)制。這種信任最基本的著力點(diǎn)在于個(gè)人和地方政府在直接接觸中的體驗(yàn)。自下而上的信任機(jī)制是一種政府本位的立場(chǎng)，著眼于政府一切政策和指令的出發(fā)點(diǎn)都是為了獲取個(gè)人（社會(huì)）的信任。而自上而下的信任機(jī)制，則展現(xiàn)出政府本身對(duì)個(gè)人（社會(huì)）的信任與合作。在現(xiàn)代國(guó)家治理中，僅有政府本位的自下而上的信任機(jī)制是不夠的，因?yàn)檫@種機(jī)制往往展現(xiàn)出政府權(quán)力的傲慢性。而信任又是不可或缺的，這必然導(dǎo)致個(gè)人和政府之間的不對(duì)等狀態(tài)，“我們的需要和利益越來(lái)越依賴(lài)它的正常運(yùn)行，信任變成了我們應(yīng)對(duì)晦暗環(huán)境的一個(gè)不可缺少的策略”［14］17。當(dāng)個(gè)人（社會(huì)）作為施信方而政府作為受信方這種政府本位的自下而上的信任機(jī)制思維模式占主導(dǎo)時(shí)，個(gè)人對(duì)政府的期待越高，就越希望實(shí)現(xiàn)這種期待，但是這種單向的信任機(jī)制中政府很難做到及時(shí)有效回應(yīng)個(gè)人。國(guó)家，尤其是代表國(guó)家權(quán)力的地方政府，如果僅僅局限于對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)的模式中，缺乏與個(gè)人的合作與信任，那么就無(wú)法建立起政府—個(gè)人之間的雙向互信機(jī)制。這體現(xiàn)在疫情防控中，個(gè)人對(duì)政府信任度越高，政府的一舉一動(dòng)如果不能及時(shí)回應(yīng)個(gè)人的預(yù)期，就會(huì)引發(fā)官僚制度危機(jī)，從而使得國(guó)家治理陷入低效之中。

在面對(duì)突發(fā)公共事件時(shí)，國(guó)家—個(gè)人之間的“合作”模式顯得“較為罕見(jiàn)”［2］。因此，面對(duì)新冠肺炎疫情，國(guó)家治理尤其需要將容易趨向國(guó)家—個(gè)人之間的“對(duì)抗”模式轉(zhuǎn)向“合作”模式，才可能更好地實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理能力和治理體系的現(xiàn)代化。新冠肺炎疫情的出現(xiàn)，不僅僅是對(duì)現(xiàn)有國(guó)家治理機(jī)制的挑戰(zhàn)，也是實(shí)踐新型中國(guó)特色國(guó)家治理模式的機(jī)會(huì)。中國(guó)在抗擊新冠肺炎疫情中，實(shí)現(xiàn)了國(guó)家和個(gè)人的通力合作，“中國(guó)人民對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨和中國(guó)政府高度信任，勇敢承擔(dān)起社會(huì)責(zé)任，為取得抗疫順利約束自我乃至犧牲自我……國(guó)家一聲令下，全民響應(yīng)，一致行動(dòng)”［1］74。

因此，不論是在思想界，還是在日常生活中，國(guó)家—個(gè)人之間的“對(duì)抗”模式，似乎更處于一種主導(dǎo)的狀態(tài)。國(guó)家本身并不生產(chǎn)資源，而只能從個(gè)人（社會(huì)）那里汲取資源，這可能是導(dǎo)致“對(duì)抗”模式占主導(dǎo)狀態(tài)的根源之一。在新冠肺炎疫情防控初期，國(guó)家對(duì)個(gè)人（社會(huì)）資源的征調(diào)和使用，尤其受到個(gè)人（社會(huì)）的關(guān)注。此時(shí)，作為國(guó)家治理主體的政府，其每一步舉措，都有可能受到個(gè)人的質(zhì)疑。疫情中個(gè)人產(chǎn)生極度恐慌的原因在于對(duì)其生命安全和自由的切實(shí)關(guān)注?？只疟举|(zhì)上是一種激情：“不理解原因或狀況的畏懼謂之恐慌”［6］41。突發(fā)性公共衛(wèi)生事件會(huì)讓人對(duì)命運(yùn)的無(wú)常產(chǎn)生極端的不安全感，“對(duì)命運(yùn)的關(guān)切一方面會(huì)使人產(chǎn)生恐懼，同時(shí)也會(huì)妨礙人們探詢(xún)其他事物的原因”［10］41。這種個(gè)人對(duì)其生命安全的極度關(guān)切導(dǎo)致了個(gè)人的極度不安全感，極其容易造成個(gè)人（社會(huì)）和國(guó)家（政府）之間的沖突。

二、新冠肺炎疫情防控中國(guó)家治理突破點(diǎn)：行政改革

行政官僚制度以“共同的行政與法律秩序”為基礎(chǔ)，具有高效化、及時(shí)化等特征［15］。在現(xiàn)代國(guó)家中，國(guó)家治理能力的基礎(chǔ)在于“國(guó)家自身的制度結(jié)構(gòu)——官僚體系的有效運(yùn)轉(zhuǎn)”［2］。官僚制度為國(guó)家治理的有效實(shí)現(xiàn)提供了最為基本的組織方式，“一個(gè)國(guó)家政權(quán)采取科層制組織形式就更有能力去獲取資源、動(dòng)員資源”［8］21。在現(xiàn)代國(guó)家觀(guān)念中，個(gè)人的國(guó)家認(rèn)同很大程度上基于國(guó)家對(duì)其職能的發(fā)揮符合個(gè)人的預(yù)期和想象。在這個(gè)過(guò)程中，不僅有自上而下的國(guó)家對(duì)個(gè)人進(jìn)行保護(hù)的維度，也有自下而上的個(gè)人不斷強(qiáng)化對(duì)國(guó)家認(rèn)同的維度，而無(wú)論是哪一維度，官僚制度的及時(shí)性和有效性構(gòu)成了國(guó)家治理能力最為基礎(chǔ)的部分。在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件如疫情防控時(shí)，官僚制度運(yùn)轉(zhuǎn)的能力，直接展現(xiàn)著國(guó)家治理能力。

現(xiàn)代國(guó)家治理能力具有三重生產(chǎn)機(jī)制，這些生產(chǎn)機(jī)制“是決定國(guó)家力量強(qiáng)弱和治理績(jī)效優(yōu)劣的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，其個(gè)性化之差異是國(guó)家之間產(chǎn)生分野的根本指標(biāo)”［2］。國(guó)家結(jié)構(gòu)的聚合機(jī)制、國(guó)家行動(dòng)的合法化機(jī)制、國(guó)家組織的延展機(jī)制——國(guó)家能力的三重生產(chǎn)機(jī)制有機(jī)統(tǒng)一［2］。其中，最為重要的因素還是官僚制度本身的有效性，“一套有效的官僚機(jī)器是解開(kāi)國(guó)家干涉能力之謎的鑰匙”［14］。在應(yīng)對(duì)疫情防控中，官僚制度中最為主要的行政方式是項(xiàng)目制［17］。項(xiàng)目制的特色在于“不僅是一種體制，也是一種能夠使體制積極運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)的機(jī)制；同時(shí)，它更是一種思維模式，決定著國(guó)家、社會(huì)集團(tuán)乃至具體的個(gè)人如何建構(gòu)決策和行動(dòng)的戰(zhàn)略和策略”［18］。采用項(xiàng)目制來(lái)應(yīng)對(duì)疫情防控事件時(shí)，中央政府負(fù)責(zé)統(tǒng)籌和配置項(xiàng)目需要的定位、目標(biāo)和資源配置，地方政府負(fù)責(zé)項(xiàng)目的具體落地實(shí)施，個(gè)人（社會(huì)）則予以配合和支持。在這個(gè)過(guò)程中，中央政府、地方政府和個(gè)人在理論上應(yīng)處于互相合作與支持的狀態(tài)，共同構(gòu)成應(yīng)對(duì)疫情防控事件的分級(jí)運(yùn)作機(jī)制和動(dòng)員機(jī)制不可或缺的部分。

中國(guó)傳統(tǒng)的官僚制度更多地體現(xiàn)出一種自上而下的管理機(jī)制，表現(xiàn)出國(guó)家管理個(gè)人（社會(huì)）的職能，而非現(xiàn)代西方意義上的委托—代理職能。傳統(tǒng)官僚制度的核心特點(diǎn)是對(duì)上負(fù)責(zé)，其運(yùn)作成本高昂，行動(dòng)速度緩慢，存在四個(gè)方面的組織失靈：政府的壟斷性封閉性導(dǎo)致政府無(wú)法有效使用市場(chǎng)機(jī)制；管理層次多和管理幅度大導(dǎo)致信息溝通緩慢；地方性差異容易導(dǎo)致政策偏離；監(jiān)管和監(jiān)察難度較大，無(wú)法做到及時(shí)糾正政策失靈［19］。更加麻煩的是，傳統(tǒng)官僚制思維在應(yīng)對(duì)疫情防控時(shí)，極容易因?yàn)槠浔旧泶嬖诘睦鄯e問(wèn)題而出現(xiàn)“裸奔”現(xiàn)象——行政體系因其應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的無(wú)能而將其固有弱點(diǎn)一覽無(wú)余地展現(xiàn)在個(gè)人（社會(huì)）面前。個(gè)人在感覺(jué)原有制約機(jī)制無(wú)效之后就會(huì)將個(gè)人的判斷加諸原有的官僚體制之上，從而試圖以個(gè)人期待的道德、法律和權(quán)利來(lái)制約現(xiàn)有的官僚體制的權(quán)力，促使其進(jìn)行變革。在此過(guò)程之后，若是官僚制的作為依然無(wú)法符合個(gè)人的需要和期待，個(gè)人就很有可能將自己的判斷作為國(guó)家整體利益的判斷，從而引發(fā)動(dòng)亂。安全與健康，是個(gè)人最為基本的需求，也是國(guó)家合法性得以存在的根基，如果官僚體系的行動(dòng)無(wú)法滿(mǎn)足個(gè)人的需求和期待，這種個(gè)人的不安和躁動(dòng)將會(huì)無(wú)限制地放大，最終可能引發(fā)社會(huì)不安，乃至可能威脅國(guó)家政權(quán)。

最為緊要的因素在于，疫情防控中引發(fā)沖突的原因是個(gè)人的安全與健康，這是個(gè)人需求中最為基礎(chǔ)的需求，也是現(xiàn)代國(guó)家理論中國(guó)家得以構(gòu)建的基本前提。正因如此，疫情防控中展現(xiàn)出來(lái)的個(gè)人（社會(huì)）對(duì)國(guó)家官僚制度的及時(shí)性和有效性要求則更為突出，事件的緊急性和迫切性也需要現(xiàn)有官僚制度作出及時(shí)有效的行動(dòng)。最為麻煩的是，無(wú)論中央政府的政策和目的是如何的好，個(gè)人對(duì)國(guó)家治理的最為真切的體驗(yàn)來(lái)自其直接接觸的地方行政官僚?，F(xiàn)代化的信息技術(shù)導(dǎo)致的政治傳播廣泛發(fā)展，又會(huì)將地方性的個(gè)人體驗(yàn)無(wú)限制的放大到全國(guó)范圍。個(gè)人對(duì)政府的自下而上的信任機(jī)制，很容易導(dǎo)致個(gè)人對(duì)政府作為產(chǎn)生過(guò)多的期待，如果預(yù)期很難達(dá)到，就容易走向反面——個(gè)人對(duì)政府的極度不信任。此時(shí)，若是缺乏政府對(duì)個(gè)人的自上而下的信任機(jī)制，個(gè)人（社會(huì)）和國(guó)家（政府）之間的互信就很可能會(huì)崩塌，從而導(dǎo)致信任危機(jī)。

三、新冠肺炎疫情防控下的治理創(chuàng)新點(diǎn)

在《槍炮、病菌與鋼鐵——人類(lèi)社會(huì)的命運(yùn)》（Guns，Germs，and Steel:The Fates of Human Soci?eties）中，戴蒙德（Jared Diamond）否認(rèn)了人種決定論［20］。2020年中國(guó)發(fā)生的新冠肺炎疫情事件可以說(shuō)在某些方面印證了戴蒙德的假設(shè)。然而思想的發(fā)展并不足以否認(rèn)個(gè)人依然將個(gè)人的安全與自由放在最為基本的需求上。在《烏合之眾：大眾心理研究》（The Crowd:A Study of the Popular Mind）中，勒龐（Gustave Le Bon）闡述了個(gè)人在群體中的展現(xiàn)，認(rèn)為群體中的個(gè)人是缺乏獨(dú)立思考和推理判斷能力的，其智商也不足以保持個(gè)人獨(dú)處時(shí)的清醒［21］。勒龐和霍布斯一樣，將個(gè)人看作激情的動(dòng)物，只不過(guò)勒龐描述的是大眾心理，而霍布斯更深入地描述了個(gè)人心理。大眾的心理如同個(gè)人心理一樣，展現(xiàn)出沖動(dòng)多變、容易輕信、情緒反復(fù)和偏執(zhí)等諸多特點(diǎn)，群體更是放大了個(gè)人的這些特點(diǎn)。這在2020年疫情防控中展現(xiàn)得極為明顯：個(gè)人的激情通過(guò)群體的放大，給國(guó)家治理提出了更為嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

（一）自下而上的聯(lián)防機(jī)制建設(shè)

新冠肺炎疫情的防控，需要國(guó)家和個(gè)人（社會(huì)）形成良好的合力。本質(zhì)上來(lái)說(shuō)，疫情防控屬于社會(huì)性事件，因其直接關(guān)涉到個(gè)人的生命安全與健康而成為國(guó)家的首要職能。在這類(lèi)事件中，個(gè)人的安全是第一位的，也是個(gè)人自由和國(guó)家權(quán)力的出發(fā)點(diǎn)。由于管理層次和管理幅度的問(wèn)題，國(guó)家在處理信息和制定政策的過(guò)程中很難快速做到及時(shí)有效。因此，形成一種自下而上的聯(lián)防機(jī)制，比單純的自上而下的管控機(jī)制要更為及時(shí)有效。

疫情防控要形成自下而上的聯(lián)防機(jī)制可以采用的方式有很多，比如發(fā)揮政治的吸納功能機(jī)制，又比如發(fā)揮治理應(yīng)有之義。就政治吸納功能機(jī)制而言，政治吸納具有自下而上的顯著特征。政治吸納是指“在既定的政治體系中，政治統(tǒng)治者通過(guò)采取建立開(kāi)放性的政治體制，增強(qiáng)政治的制度化水平，擴(kuò)大有序政治參與的渠道，全面保護(hù)公民的民主權(quán)利等方式盡其所能地團(tuán)結(jié)一切可以團(tuán)結(jié)的力量，把絕大多數(shù)社會(huì)群體和成員吸引和平等地納入國(guó)家的政治生活之中，形成具有強(qiáng)大內(nèi)聚力的共同體”［22］。政治吸納是國(guó)家主動(dòng)滿(mǎn)足個(gè)人（社會(huì)）的需求而進(jìn)行的活動(dòng)，有利于采取及時(shí)有效的措施來(lái)增強(qiáng)個(gè)人對(duì)現(xiàn)有政權(quán)的政治認(rèn)同，從而自下而上的形成一種聚合性的政治實(shí)力。政治吸納采取的手段和方式也是更為和平和參與性的，體現(xiàn)在疫情防控中，政治吸納有利于整合個(gè)人的廣泛利益，吸收個(gè)人的廣泛意見(jiàn)，形成合力，從而在民主法治的基礎(chǔ)上，發(fā)揮政治體制和政治決策的吸納功能，形成廣泛的個(gè)人參與，增強(qiáng)個(gè)人的體驗(yàn)感，以達(dá)到凝聚人心的作用。而發(fā)揮治理概念的應(yīng)有之義，是指進(jìn)行充分的社會(huì)動(dòng)員，將地方政府的對(duì)上負(fù)責(zé)行政模式轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)上負(fù)責(zé)+對(duì)個(gè)人負(fù)責(zé)的行政模式。這樣，可以形成個(gè)人和國(guó)家聯(lián)合起來(lái)的一種自下而上聯(lián)防一體化的疫情防控機(jī)制。在這個(gè)過(guò)程中，中央政府更多的是執(zhí)行戰(zhàn)略定位、組織指導(dǎo)和行政問(wèn)責(zé)的作用，而地方政府則明確責(zé)任逐級(jí)分工，既對(duì)上負(fù)責(zé)以承擔(dān)其執(zhí)行職能，又對(duì)個(gè)人負(fù)責(zé)，及時(shí)回應(yīng)民眾的需求，形成個(gè)人（社會(huì)）和國(guó)家（政府）之間的雙向互信機(jī)制，重構(gòu)政府信任。

（二）自上而下的回應(yīng)機(jī)制建設(shè)

自上而下的回應(yīng)機(jī)制，本質(zhì)上是基于官僚制的突發(fā)公共衛(wèi)生事件處理機(jī)制。國(guó)家存在的目的在于為個(gè)人的安全提供很好的保護(hù)，因此，在面對(duì)突發(fā)公共事件如新冠肺炎疫情防控時(shí)，國(guó)家應(yīng)利用其承擔(dān)的職能建立自上而下的回應(yīng)機(jī)制，督查官僚制度的有效性和及時(shí)性，回應(yīng)個(gè)人（社會(huì)）的需求。建立自上而下的回應(yīng)機(jī)制，就官僚體系而言，重點(diǎn)在于明確各行政層級(jí)體系的責(zé)任機(jī)制。現(xiàn)代國(guó)家責(zé)任的理論基礎(chǔ)和內(nèi)在邏輯，要求明確政府的功能定位、價(jià)值基準(zhǔn)、行動(dòng)指向［23］。政府責(zé)任，是指一種“政府組織及其公職人員履行其在整個(gè)社會(huì)中的職能和義務(wù)，即法律和社會(huì)所要求的義務(wù)；在這個(gè)意義上講，當(dāng)一個(gè)政府組織在履行了自己的義務(wù)時(shí)，我們可以說(shuō)政府是負(fù)責(zé)任的”［24］。黨的十九大報(bào)告指出要“構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系”［25］。這個(gè)制度體系就是行政體系，就政府責(zé)任的角度而言，必須包含基礎(chǔ)性責(zé)任如基本公共服務(wù)和人民安全幸福、國(guó)家治理的現(xiàn)代化尤其是問(wèn)責(zé)制度，以及提升政府能力從而促進(jìn)國(guó)家治理能力提升等諸多方面。在疫情防控中，個(gè)人對(duì)政府責(zé)任的需求和期待會(huì)更為關(guān)注，因此自上而下的回應(yīng)機(jī)制就顯得尤為重要。

國(guó)家治理中，官僚制的問(wèn)題在于容易放大組織失靈等諸多困難，從而導(dǎo)致管理機(jī)制的組織失敗和政府信任危機(jī)。在中國(guó)特色的國(guó)家治理模式中，基于官僚制衍生出來(lái)的是運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制，即“（暫時(shí)）打斷、叫停官僚體制中各就其位、按部就班的常規(guī)運(yùn)作過(guò)程，意在替代、突破或整治原有的官僚體制及其常規(guī)機(jī)制，代以自上而下、政治動(dòng)員的方式來(lái)調(diào)動(dòng)資源、集中各方力量和注意力來(lái)完成某一特定任務(wù)”［19］。運(yùn)動(dòng)型治理的優(yōu)勢(shì)在于由自上而下的指令啟動(dòng)，目標(biāo)在于快速對(duì)突發(fā)事件作出及時(shí)有效的反應(yīng)。運(yùn)動(dòng)型治理模式是從常規(guī)型官僚制度中發(fā)展處理，“建立在穩(wěn)定的正式組織之上”［19］。運(yùn)動(dòng)型治理模式是應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件經(jīng)常使用的國(guó)家治理模式，可以很好地和項(xiàng)目制相融合，從而打破常規(guī)官僚體制存在的組織失靈。這種自上而下的運(yùn)動(dòng)型治理模式，可以很好地對(duì)個(gè)人（社會(huì)）的需求作出及時(shí)的回應(yīng)。也就是說(shuō)，運(yùn)動(dòng)型治理非常適用于組織環(huán)境突變?nèi)缫咔榉揽氐那闆r，可以很好地做到引導(dǎo)全國(guó)輿論、積聚社會(huì)資源、進(jìn)行個(gè)人動(dòng)員，從而自上而下地對(duì)突發(fā)事件進(jìn)行及時(shí)有效的處理。這種方式的好處在于不僅控制了個(gè)人對(duì)安全與健康問(wèn)題本能存在的恐懼和恐慌，而且可以通過(guò)良好的行政績(jī)效來(lái)凝聚人心，提高國(guó)家和行政體系的權(quán)威，從而增加政府信任。

要形成及時(shí)有效的自上而下的回應(yīng)機(jī)制，不僅僅在于國(guó)家的中央政府需要有準(zhǔn)確的戰(zhàn)略指導(dǎo)和主導(dǎo)能力，還需要地方政府能夠認(rèn)真有效及時(shí)地執(zhí)行國(guó)家的政策和指令。個(gè)人（社會(huì)）對(duì)國(guó)家的最為直接的體驗(yàn)其實(shí)是來(lái)自于基層的地方政府，地方政府是否作為、作為是否有效、回應(yīng)是否及時(shí)，直接關(guān)系到自上而下的回應(yīng)機(jī)制的效能。因此，建立國(guó)家治理體系的責(zé)任機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制就顯得尤為重要。在自上而下的責(zé)任機(jī)制方面，要明確各級(jí)政府和干部的職責(zé)和能力范圍，應(yīng)對(duì)疫情這類(lèi)突發(fā)性事件，特別要注意政府職能意識(shí)的轉(zhuǎn)變，避免推諉和拖拉，這尤其體現(xiàn)在社會(huì)管理之中。舊有的社會(huì)管理機(jī)制中存在權(quán)限職責(zé)不清晰、為了節(jié)省成本而忽略社會(huì)管理效能、管理缺位或者越位等諸多問(wèn)題，這些問(wèn)題在日常的國(guó)家治理生活中或許有機(jī)會(huì)慢慢改變，但是在疫情防控中就會(huì)明顯暴露出來(lái)，引起個(gè)人（社會(huì)）的極度反感，從而損害國(guó)家的權(quán)威。因此，從決策機(jī)制、責(zé)任機(jī)制、協(xié)調(diào)機(jī)制、績(jī)效評(píng)估機(jī)制等方面進(jìn)行責(zé)任明確和賞罰分明，就顯得尤為重要。在自上而下的激勵(lì)機(jī)制方面，需要建立完善的地方政府和基層干部的激勵(lì)機(jī)制，地方政府官員和基層干部既是理性的經(jīng)濟(jì)人，也是有著共產(chǎn)主義社會(huì)理想的政治人，因此，“在國(guó)家治理目標(biāo)引導(dǎo)下，調(diào)整體制、制度和環(huán)境的激勵(lì)功能，尤其是要充分發(fā)揮地方和基層的作用，按照全面凈化政治生態(tài)和治理現(xiàn)代化的要求，辯證地解決激勵(lì)制度建設(shè)和執(zhí)行中容易出現(xiàn)的畸輕畸重的問(wèn)題，加快完善基層干部激勵(lì)機(jī)制，為進(jìn)一步激發(fā)基層干部干事創(chuàng)業(yè)的動(dòng)力提供體制、制度和環(huán)境支持?！保?6］這體現(xiàn)在責(zé)任機(jī)制明確之后直接有力的獎(jiǎng)懲機(jī)制，讓個(gè)人看到地方政府的行政職能，也讓地方政府看到國(guó)家和個(gè)人的期待，從而充分發(fā)揮地方政府干部的政治績(jī)效欲望，實(shí)現(xiàn)治理能力和治理體系朝向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)變。

四、結(jié) 語(yǔ)

新冠肺炎疫情防控的整個(gè)過(guò)程都需要深入關(guān)切個(gè)人對(duì)其安全問(wèn)題的關(guān)切，而保障個(gè)人的安全構(gòu)成了國(guó)家存在的重要目的。疫情防控過(guò)程中展現(xiàn)出來(lái)的諸多問(wèn)題，不僅僅是對(duì)國(guó)家治理的挑戰(zhàn)，也是重塑?chē)?guó)家治理機(jī)制的機(jī)會(huì)。國(guó)家需要關(guān)切到疫情防控中的諸多治理問(wèn)題，形成有機(jī)統(tǒng)一的治理機(jī)制，及時(shí)回應(yīng)個(gè)人對(duì)其安全問(wèn)題的嚴(yán)重關(guān)切。實(shí)際上，并不存在所謂的“烏合之眾”，疫情防控中展現(xiàn)出來(lái)的群體性事件和網(wǎng)絡(luò)輿情，本質(zhì)上是不同個(gè)人（社會(huì)）利益的表達(dá)。這種表達(dá)如果得不到作為治理主體的國(guó)家及時(shí)有效的回應(yīng)，就很有可能發(fā)展成為群體性事件——局部利益替代整體利益，現(xiàn)有政權(quán)則成為局部利益不當(dāng)表達(dá)的承擔(dān)者。在面對(duì)如新冠肺炎疫情這樣的突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)，現(xiàn)代的國(guó)家治理理論，如果只考慮自上而下的管控機(jī)制，則很有可能陷入對(duì)個(gè)人（社會(huì)）利益表達(dá)的不當(dāng)處理之中，地方行政機(jī)制的緩慢、粗放、無(wú)效乃至負(fù)作用，最后承擔(dān)政治責(zé)任的則是現(xiàn)有政權(quán)的中央政府，最終是國(guó)家。反過(guò)來(lái)，如果只考慮自下而上的聯(lián)防機(jī)制，則很有可能失去國(guó)家治理的主導(dǎo)權(quán)，從而導(dǎo)致個(gè)人（社會(huì)）利益替代國(guó)家的整體利益，陷入可能的民粹主義的政治之中，對(duì)現(xiàn)有政權(quán)的統(tǒng)治構(gòu)成沖擊。在防范和應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的治理機(jī)制中，自下而上的聯(lián)防機(jī)制和自上而下的回應(yīng)機(jī)制，必須形成有序統(tǒng)一的治理格局，從而有效應(yīng)對(duì)現(xiàn)代國(guó)家的治理難題，實(shí)現(xiàn)具有中國(guó)特色的治理能力和治理體系的現(xiàn)代化。