鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系建設(shè)的價(jià)值、困境與優(yōu)化
——基于社會(huì)治理視角

王亞豐，黃春蕾

（1.山東大學(xué) 政治學(xué)與公共管理學(xué)院，山東 青島 266200；2.山東大學(xué) 哲學(xué)與社會(huì)發(fā)展學(xué)院，山東 濟(jì)南 250100）

鄉(xiāng)村法治建設(shè)一直是全面推進(jìn)依法治國(guó)的重點(diǎn)和難點(diǎn)，興起于20世紀(jì)末的“送法下鄉(xiāng)”活動(dòng)，體現(xiàn)了國(guó)家想要借助法律規(guī)則下鄉(xiāng)與司法程序下鄉(xiāng)塑造鄉(xiāng)村地區(qū)法治秩序的美好愿望。進(jìn)入新世紀(jì)，隨著鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)和生活秩序的轉(zhuǎn)變，基于人情關(guān)系的傳統(tǒng)糾紛化解機(jī)制難以有效應(yīng)對(duì)日趨多樣、復(fù)雜的民間糾紛，法律手段逐漸成為民眾維護(hù)自身權(quán)益的重要選擇。令人遺憾的是“送法下鄉(xiāng)”活動(dòng)并未與鄉(xiāng)村民眾日益增長(zhǎng)的法律服務(wù)需求良好對(duì)接。其根源在于傳統(tǒng)“送法下鄉(xiāng)”活動(dòng)的最終目標(biāo)是將法治嵌入鄉(xiāng)村，在形式上體現(xiàn)為自上而下的國(guó)家推進(jìn)，忽視了鄉(xiāng)村現(xiàn)實(shí)環(huán)境與民眾現(xiàn)實(shí)需要。在這一背景下，為了更好地滿(mǎn)足鄉(xiāng)村民眾的法律服務(wù)需求，一些地方開(kāi)始了公共法律體系建設(shè)的實(shí)踐探索。例如，2011年江蘇省率先提出構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的公共法律服務(wù)體系，2013年浙江省司法廳出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共法律服務(wù)體系建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》。在考察地方實(shí)踐的基礎(chǔ)上，司法部在2014年發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)的意見(jiàn)》（下稱(chēng)《意見(jiàn)》），正式在全國(guó)范圍內(nèi)提出了建設(shè)公共法律服務(wù)體系的重要目標(biāo)。同年，黨的十八屆四中全會(huì)從全面依法治國(guó)的戰(zhàn)略高度，明確了公共法律服務(wù)體系對(duì)于法治建設(shè)和社會(huì)治理的現(xiàn)實(shí)意義與重要價(jià)值。這就意味著，鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系建設(shè)既要注重法律服務(wù)的供給，還要在鄉(xiāng)村法治建設(shè)與鄉(xiāng)村治理方面彰顯重要價(jià)值。

一、文獻(xiàn)回顧與分析視角的提出

（一）文獻(xiàn)回顧：鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系的起源與發(fā)展

受政治、經(jīng)濟(jì)、歷史、文化等復(fù)雜因素影響，市場(chǎng)化的法律服務(wù)主要集中在城市和發(fā)達(dá)地區(qū)，而鄉(xiāng)村和偏遠(yuǎn)落后地區(qū)的法律服務(wù)一開(kāi)始便主要依靠政府提供，具有公共性［1］。鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)所、司法所等傳統(tǒng)“送法下鄉(xiāng)”主體提供的公益性法律服務(wù)在一定程度上滿(mǎn)足了基層民眾的需求，但在服務(wù)的效率、質(zhì)量以及服務(wù)的普及率、多樣性等方面仍需改進(jìn)［2］。2006年發(fā)布的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》將“基本公共服務(wù)體系更加完備”納入構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的九大目標(biāo)。鑒于鄉(xiāng)村法律服務(wù)存在的突出問(wèn)題以及城、鄉(xiāng)法律服務(wù)之間存在的明顯差距，開(kāi)始有學(xué)者提出構(gòu)建鄉(xiāng)村法律服務(wù)體系的設(shè)想，以完善鄉(xiāng)村的法律服務(wù)資源結(jié)構(gòu)［3］。

2014年，司法部《意見(jiàn)》正式提出要構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的公共法律服務(wù)體系，并將公共法律服務(wù)體系的具體內(nèi)涵明確界定為，由司法行政機(jī)關(guān)統(tǒng)籌、社會(huì)力量參與，向民眾提供法律援助、人民調(diào)解、法律咨詢(xún)、法治宣傳教育等公共服務(wù)的各項(xiàng)規(guī)章制度、運(yùn)行機(jī)制、政策措施等組成的有機(jī)系統(tǒng)?！兑庖?jiàn)》出臺(tái)以來(lái)，學(xué)術(shù)界對(duì)相關(guān)議題進(jìn)行了積極探索，研究的深度和廣度明顯提高，對(duì)公共法律服務(wù)體系和鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系建設(shè)形成了更為深刻的理論與實(shí)踐認(rèn)知。首先，在理論分析層面，學(xué)者們對(duì)公共法律服務(wù)體系的理論基礎(chǔ)、內(nèi)涵特征以及分類(lèi)框架等作了進(jìn)一步的探討。例如，徐尚昆結(jié)合行為科學(xué)和新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究成果論證了公共法律服務(wù)體系建設(shè)的邏輯前提、作用機(jī)制和動(dòng)力機(jī)制等［4］，為公共法律服務(wù)體系配套體制機(jī)制的建立健全提供了科學(xué)的理論指導(dǎo)。其次，隨著鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系建設(shè)實(shí)踐在全國(guó)范圍內(nèi)的展開(kāi)，對(duì)實(shí)踐過(guò)程的考察與反思成為學(xué)者們研究的重點(diǎn)。針對(duì)體系建設(shè)過(guò)程中的供給主體力量薄弱、服務(wù)資源短缺等困境與障礙，學(xué)者們從信息技術(shù)的運(yùn)用、供給機(jī)制的創(chuàng)新、供給方式的市場(chǎng)化等角度提出了完善措施［5-7］。這些建議也得到了實(shí)踐領(lǐng)域的充分回應(yīng)，如江蘇太倉(cāng)借助人工智能系統(tǒng)推出“無(wú)人律所”、廈門(mén)海滄采用政府購(gòu)買(mǎi)模式為村（社區(qū)）配備法律顧問(wèn)等。最后，由于內(nèi)容上的法律屬性，公共法律服務(wù)體系也逐漸引起了法學(xué)學(xué)者的關(guān)切，從研究借助“政府角色”的行政立法來(lái)促進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)，到關(guān)注發(fā)揮法律裁判文書(shū)充分說(shuō)理的公共法律服務(wù)功能等［8-9］，有效拓展了鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系建設(shè)的研究范疇和實(shí)踐路徑。

然而，由于公共法律服務(wù)體系正式提出的時(shí)間較短，有關(guān)的文獻(xiàn)數(shù)量還不夠豐富（1），而且在研究?jī)?nèi)容和研究視角方面存在局限。研究?jī)?nèi)容方面，在學(xué)者集中關(guān)注的體系建設(shè)困境和對(duì)策領(lǐng)域，重復(fù)性較高且缺少對(duì)問(wèn)題產(chǎn)生根源的深入分析。研究視角方面，即使法學(xué)視角下的研究逐漸豐富，也并未改變現(xiàn)有文獻(xiàn)大多“就實(shí)踐而論實(shí)踐”、理論視角匱乏的窘?jīng)r。總之，已有成果還存在理論性研究不強(qiáng)、實(shí)務(wù)性研究不深等缺陷，亟須基于多元的理論視角和學(xué)術(shù)取向?qū)︵l(xiāng)村公共法律服務(wù)體系相關(guān)議題進(jìn)行廣泛而深入的探討。

（二）社會(huì)治理的理論內(nèi)涵及其與鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系建設(shè)的邏輯關(guān)聯(lián)

20世紀(jì)90年代，在對(duì)社會(huì)資源配置中政府、市場(chǎng)“雙重失靈”的反思中，西方學(xué)者提出了“治理”的概念。俞可平教授在梳理西方政治學(xué)界主流觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上，提出了治理的兩大核心特征——主體的多樣性與過(guò)程的互動(dòng)性［16］。治理的興起回應(yīng)了政府在滿(mǎn)足公共需要時(shí)的低效，其目的是使公眾享受更多更好的公共服務(wù)和產(chǎn)品，“社會(huì)治理”正是把治理理念引入社會(huì)管理模式的改革之中所提出的理論體系。十八屆三中全會(huì)提出要“加快形成科學(xué)有效的社會(huì)治理體制”，社會(huì)治理概念在中央文件中正式提出。之后，學(xué)者們圍繞社會(huì)治理展開(kāi)了熱烈討論。雖然學(xué)者們對(duì)社會(huì)治理的具體概念莫衷一是，但總體而言都強(qiáng)調(diào)了社會(huì)治理主體的多元化、過(guò)程的互動(dòng)性，以人民為中心，堅(jiān)持依法治理的原則，以構(gòu)建和諧社會(huì)、促進(jìn)社會(huì)公平正義、增進(jìn)人民福祉為最終目標(biāo)等核心內(nèi)涵［11-12］。鑒于社會(huì)治理強(qiáng)大的理論包容性和突出的時(shí)代意義，與社會(huì)治理相關(guān)的研究已經(jīng)涉及中國(guó)社會(huì)發(fā)展建設(shè)的方方面面。

鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系作為傳統(tǒng)“送法下鄉(xiāng)”活動(dòng)在新時(shí)代背景下的改造升級(jí)，其政策構(gòu)造本身就與社會(huì)治理的理念追求相契合：從以不定期普法宣傳、法律咨詢(xún)?yōu)橹饕獌?nèi)容的“送法下鄉(xiāng)”活動(dòng)到建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)的公共法律服務(wù)體系，法律服務(wù)的供給方式從碎片化轉(zhuǎn)向系統(tǒng)化，反映以人為本、以服務(wù)為核心的治理價(jià)值取向和整體性治理的模式選擇；從政府全面負(fù)責(zé)到積極引入社會(huì)力量參與，公共法律服務(wù)的供給主體從單一轉(zhuǎn)向多元，反映了政府與社會(huì)協(xié)同互動(dòng)的治理形態(tài)?？梢哉f(shuō)，鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系建設(shè)是在社會(huì)治理理論框架下提出、在我國(guó)社會(huì)管理體制改革的偉大進(jìn)程中展開(kāi)的，社會(huì)治理理念與模式的選擇及其貫徹落實(shí)的情況，直接決定了鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系建設(shè)的實(shí)踐樣態(tài)和成效?；诖耍瑥纳鐣?huì)治理視角出發(fā)，對(duì)鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系的多重價(jià)值、現(xiàn)實(shí)困境及優(yōu)化路徑進(jìn)行分析，具有顯著的理論與實(shí)踐意義。

二、鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系建設(shè)的多重社會(huì)治理價(jià)值

實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義是鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實(shí)要求，加強(qiáng)法治建設(shè)是鄉(xiāng)村治理的重要保障。構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的公共法律服務(wù)體系能夠保障村民獲取法律服務(wù)的基本權(quán)利，促進(jìn)社會(huì)公平。作為鄉(xiāng)村法治建設(shè)的核心舉措，該體系在提升村民法治意識(shí)、改善鄉(xiāng)村法治環(huán)境方面具有顯著價(jià)值。此外，治理有效是鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)，鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系建設(shè)為鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展“保駕護(hù)航”，凸顯了鄉(xiāng)村治理助力鄉(xiāng)村振興、滿(mǎn)足村民對(duì)美好生活向往的價(jià)值旨?xì)w。

（一）保障鄉(xiāng)村民眾基本權(quán)利，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義

如何為占中國(guó)人口絕大多數(shù)的農(nóng)民提供公共服務(wù)，是我國(guó)社會(huì)治理需要解決的重大問(wèn)題。隨著鄉(xiāng)村社會(huì)的轉(zhuǎn)型，鄉(xiāng)村主體間的矛盾糾紛在內(nèi)容與性質(zhì)上發(fā)生了變化，倫理導(dǎo)向的生活性糾紛轉(zhuǎn)向利益導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)性糾紛，法律手段在糾紛預(yù)防與解決中扮演著日益重要的角色。一方面，由于以律師為主要服務(wù)主體的市場(chǎng)化法律服務(wù)集中在城市，相比城市居民，鄉(xiāng)村民眾在獲取法律服務(wù)方面處于明顯的劣勢(shì)地位；另一方面，由于鄉(xiāng)村秩序并未實(shí)現(xiàn)高度法治化，“法律失靈”現(xiàn)象比較突出（2），導(dǎo)致法律手段不僅不能增強(qiáng)民眾的公平獲得感，還沖擊了原有依靠禮治秩序維持的公平環(huán)境?；趯?duì)現(xiàn)實(shí)情況的考量，國(guó)家將法律服務(wù)納入基本公共服務(wù)的范疇之中。

作為基本公共服務(wù)體系的重要組成部分，鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系建設(shè)的不斷推進(jìn)和完善，首先能夠有效引導(dǎo)法律資源向基層轉(zhuǎn)移，豐富鄉(xiāng)村法律服務(wù)產(chǎn)品，降低法律服務(wù)成本，有效保障鄉(xiāng)村民眾獲取基本法律服務(wù)的權(quán)利，促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的均等化。其次，實(shí)體、熱線、網(wǎng)絡(luò)三大服務(wù)平臺(tái)的建設(shè)能夠幫助民眾更加便捷高效地利用法律工具、法治途徑維護(hù)自身權(quán)益，避免在遇到諸如交通事故、工傷認(rèn)定、拆遷補(bǔ)償、鄰里矛盾等糾紛場(chǎng)景時(shí)因陷入弱勢(shì)地位而遭受不公平對(duì)待。最后，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系的建設(shè)能夠疏通民間糾紛的多元化解渠道，推進(jìn)法律手段和傳統(tǒng)糾紛處理方式的融合，切實(shí)有效地實(shí)現(xiàn)并維護(hù)基層社會(huì)的公平正義。

（二）推進(jìn)鄉(xiāng)村法治建設(shè)，提升鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化水平

法治是現(xiàn)代化社會(huì)必須具備的要素之一，一個(gè)法制健全的社會(huì)在帶給人們良好秩序的同時(shí)，也因公平正義得到維護(hù)而增強(qiáng)了人們的安全感，而法治落后一直是我國(guó)鄉(xiāng)村治理的短板。黨的十九大提出，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，要加強(qiáng)農(nóng)村基層治理工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)的治理，以鄉(xiāng)賢鄉(xiāng)紳為治理主體，以鄉(xiāng)規(guī)民約為治理的規(guī)范依據(jù)，以安居樂(lè)業(yè)為治理目標(biāo)，與現(xiàn)代法治理念存在著很難調(diào)和的沖突。鄉(xiāng)村治理尤其是鄉(xiāng)村法治建設(shè)一直是我國(guó)社會(huì)治理的重點(diǎn)和難點(diǎn)?！胺ㄖ蔚睦硐氡仨毬涞骄唧w的制度和技術(shù)層面”［13］，努力建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)、高效便捷、均等普惠的公共法律服務(wù)體系是鄉(xiāng)村法治建設(shè)的重要內(nèi)容，該體系的推進(jìn)有助于鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平的提升。

具體而言，作為中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的重要組成部分，鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系中的村（社區(qū)）法律顧問(wèn)、法律援助、人民調(diào)解、律師調(diào)解等內(nèi)容，在滿(mǎn)足民眾法律服務(wù)需求、預(yù)防與化解鄉(xiāng)村糾紛的同時(shí)，可以潛移默化提升鄉(xiāng)村民眾的法治意識(shí)和使用法律維權(quán)的能力，進(jìn)而為法治鄉(xiāng)村建設(shè)夯實(shí)群眾基礎(chǔ)。而法治宣傳教育、法治文化設(shè)施建設(shè)與法治文化作品推廣等活動(dòng)的開(kāi)展，可以在鄉(xiāng)村地區(qū)營(yíng)造良好的法治氛圍，為鄉(xiāng)村治理提供良好的社會(huì)環(huán)境。另外，加快建設(shè)鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系在防范和化解鄉(xiāng)村社會(huì)治理風(fēng)險(xiǎn)過(guò)程中發(fā)揮著不可替代的作用［14］。通過(guò)法律服務(wù)內(nèi)容的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析，對(duì)民眾法律服務(wù)需求發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行預(yù)測(cè)，可以有效評(píng)估社會(huì)矛盾風(fēng)險(xiǎn)，及時(shí)預(yù)測(cè)預(yù)警，提前防控化解重大矛盾風(fēng)險(xiǎn)。

（三）服務(wù)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，助力鄉(xiāng)村振興

鄉(xiāng)村治理是社會(huì)治理的關(guān)鍵場(chǎng)域，也是新時(shí)代實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要基石。2018年中央一號(hào)文件在貫徹黨的十九大精神基礎(chǔ)上，對(duì)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進(jìn)行了全面部署，明確提出了“構(gòu)建鄉(xiāng)村治理新體系”的重點(diǎn)任務(wù)。從社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)所追求的“管理民主”到現(xiàn)階段的“治理有效”，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略賦予了鄉(xiāng)村治理新的時(shí)代內(nèi)涵，滿(mǎn)足鄉(xiāng)村振興的要求和農(nóng)民群眾的美好生活需求成為鄉(xiāng)村治理的核心要義。鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系建設(shè)通過(guò)整合法律服務(wù)資源，為鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展“保駕護(hù)航”，正是鄉(xiāng)村治理價(jià)值旨?xì)w的恰當(dāng)表達(dá)。

鄉(xiāng)村的改革、發(fā)展與穩(wěn)定必須綜合運(yùn)用多種手段予以保障和促進(jìn)，“法律的明確性、權(quán)威性和穩(wěn)定性等使得法律手段具有其他手段無(wú)法比擬的優(yōu)越性。”［15］以構(gòu)建法治鄉(xiāng)村為最終目標(biāo)的鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系建設(shè)，正是運(yùn)用法律手段促進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展建設(shè)的重要途徑，能夠在促進(jìn)產(chǎn)業(yè)興旺、塑造文明鄉(xiāng)風(fēng)與引進(jìn)人才三個(gè)方面服務(wù)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，助力鄉(xiāng)村振興。第一，產(chǎn)業(yè)興旺是鄉(xiāng)村振興的重點(diǎn)內(nèi)容。鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系建設(shè)能夠塑造良好的營(yíng)商環(huán)境，有助于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)招商引資和農(nóng)業(yè)合作社、農(nóng)村集體企業(yè)等鄉(xiāng)村經(jīng)營(yíng)主體的市場(chǎng)化運(yùn)作。第二，鄉(xiāng)風(fēng)文明是鄉(xiāng)村振興的文化基礎(chǔ)，開(kāi)展形式多樣的鄉(xiāng)村法治文化活動(dòng)能夠?qū)鹘y(tǒng)鄉(xiāng)土風(fēng)俗進(jìn)行改良與豐富，促進(jìn)新時(shí)代鄉(xiāng)風(fēng)文明的形成。第三，人才支持是鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵動(dòng)力?！盎竟卜?wù)均等化狀況已成為人們擇業(yè)時(shí)首先考慮的重要因素”［16］，法律服務(wù)已經(jīng)成為一種重要的基本公共服務(wù)類(lèi)型，完善的法律服務(wù)體系能夠提升鄉(xiāng)村公共服務(wù)水平，吸引更多的人才參與鄉(xiāng)村發(fā)展建設(shè)。

三、現(xiàn)階段鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系建設(shè)的多維困境

在黨和國(guó)家一系列方針政策的指引推進(jìn)下，我國(guó)公共法律服務(wù)體系建設(shè)取得了顯著成效。根據(jù)司法部公布的數(shù)據(jù)，我國(guó)村（社區(qū)）法律顧問(wèn)制度取得了突出成績(jī)，截至2020年1月，全國(guó)65萬(wàn)個(gè)村（社區(qū)）配備法律顧問(wèn)，覆蓋率達(dá)到99.9%［17］。整體工作的穩(wěn)步推進(jìn)，尤其是服務(wù)網(wǎng)絡(luò)與平臺(tái)的日臻完善，帶動(dòng)了鄉(xiāng)村法律服務(wù)供給水平的提升。然而，鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系的使命不僅僅在于服務(wù)的供給，更在于社會(huì)治理功能的實(shí)現(xiàn)。從推進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)治理、彰顯多重價(jià)值的角度審視，現(xiàn)階段的鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系建設(shè)在實(shí)踐中還面臨著多維困境。

（一）環(huán)境困境：“半熟人社會(huì)”將公共法律服務(wù)限制在鄉(xiāng)村治理外圍

鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系建設(shè)所處的社會(huì)環(huán)境，是從“熟人社會(huì)”向法治社會(huì)轉(zhuǎn)變過(guò)程中的一個(gè)中間狀態(tài)——“半熟人社會(huì)”（3）。半熟人社會(huì)環(huán)境下，鄉(xiāng)村地區(qū)依靠人情關(guān)系、風(fēng)土習(xí)俗維持的內(nèi)生秩序被逐漸打破，但依據(jù)契約關(guān)系、法律規(guī)范運(yùn)作的法治秩序未有效建立，鄉(xiāng)村地區(qū)的行動(dòng)規(guī)則呈現(xiàn)破碎局面。民眾的傳統(tǒng)禮治思維與現(xiàn)代法治思維還存在脫節(jié)，鄉(xiāng)土風(fēng)俗習(xí)慣與法律法規(guī)仍會(huì)發(fā)生沖突。在這樣的情境之中，鄉(xiāng)村民眾知悉法律的權(quán)威，但對(duì)法律的有效性、實(shí)用性持懷疑態(tài)度，民眾害怕與公家打交道，害怕與法律打交道的心理狀態(tài)也沒(méi)有完全改變。一些敢于突破常規(guī)、利用法律維護(hù)權(quán)益的人，通常也是在使用傳統(tǒng)手段不能達(dá)到目的之后，才被迫選擇法律手段?？梢钥闯觯鞍胧烊松鐣?huì)”環(huán)境下，法治因無(wú)法充分滿(mǎn)足鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實(shí)需要，還處于鄉(xiāng)村社會(huì)治理的“外圍”，沒(méi)有充分融入鄉(xiāng)村治理的內(nèi)部流程。

鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系建設(shè)作為法治建設(shè)的重要內(nèi)容，也因此遭到了嚴(yán)重的阻礙。最直接的體現(xiàn)是，鄉(xiāng)村民眾被動(dòng)選擇法律手段的行為取向?qū)е铝肃l(xiāng)村公共法律服務(wù)體系的“懸浮”狀態(tài)。這種懸浮是指實(shí)質(zhì)意義上的懸浮，根據(jù)官方數(shù)據(jù)，在形式上雖然我國(guó)公共法律服務(wù)平臺(tái)的設(shè)置已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級(jí)全覆蓋，但是在實(shí)際運(yùn)行中，該服務(wù)體系未真正嵌入鄉(xiāng)村，民眾對(duì)鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)的知悉與認(rèn)可程度較低。張煥彬2019年在昆明市的調(diào)研結(jié)果顯示，有76%的民眾想要通過(guò)法律途徑解決糾紛，但只有38%的民眾知道公共法律服務(wù)（法律援助）和“12348”法律服務(wù)熱線，其中還有超過(guò)一半的民眾認(rèn)為公共法律服務(wù)平臺(tái)發(fā)揮作用一般或沒(méi)有發(fā)揮作用［18］。筆者通過(guò)走訪也了解到，雖然很多村莊在名義上都設(shè)置了法律顧問(wèn)工作室，但實(shí)際上一個(gè)法律顧問(wèn)同時(shí)負(fù)責(zé)幾個(gè)村子，并不會(huì)常駐在某個(gè)村子當(dāng)中，而且很少有民眾會(huì)找法律顧問(wèn)咨詢(xún)問(wèn)題。

（二）制度困境：互動(dòng)機(jī)制缺失導(dǎo)致多元主體協(xié)同難以實(shí)現(xiàn)

多元主體協(xié)同是社會(huì)治理的重要特征，它要求政府、市場(chǎng)、社會(huì)共同參與到社會(huì)治理的過(guò)程之中，在共同的價(jià)值追求基礎(chǔ)上協(xié)調(diào)合作，提高治理效能［19］。作為“送法下鄉(xiāng)”活動(dòng)在治理轉(zhuǎn)型背景下的改造升級(jí)，鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系多重價(jià)值的彰顯離不開(kāi)社會(huì)組織、鄉(xiāng)村民眾等的廣泛參與和有效協(xié)同。鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系的建設(shè)與運(yùn)作需要完善的制度保障，當(dāng)前制度系統(tǒng)中的互動(dòng)機(jī)制缺失使該體系的主導(dǎo)者——政府陷入了“自說(shuō)自話”“自顧不暇”的境地，多元協(xié)同無(wú)法順利實(shí)現(xiàn)。

首先，政府與社會(huì)組織間的合作互動(dòng)機(jī)制缺失，導(dǎo)致多元服務(wù)主體無(wú)法形成合力。雖然有關(guān)公共法律服務(wù)體系建設(shè)的一系列政策文件非常重視引入社會(huì)力量的參與，實(shí)踐中也有許多高校法律援助中心、律師事務(wù)所自發(fā)下鄉(xiāng)開(kāi)展普法宣傳、法律咨詢(xún)等服務(wù)活動(dòng)，但由于缺少正式的互動(dòng)機(jī)制，政府難以有效采納社會(huì)主體的有關(guān)政策建議，傳統(tǒng)的獨(dú)斷決策模式未明顯改變。社會(huì)主體也無(wú)法獲取政府的引導(dǎo)與支持，在提供公益性法律服務(wù)時(shí)，呈現(xiàn)零散化、低效化的狀態(tài)。

其次，政府與民眾之間缺少互動(dòng)機(jī)制，造成鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)推廣不力、供需失衡。服務(wù)主體與鄉(xiāng)村民眾間的互動(dòng)也是一個(gè)雙向過(guò)程，服務(wù)主體向民眾宣傳公共法律服務(wù)的內(nèi)容、形式、要求等信息，民眾向服務(wù)主體表達(dá)對(duì)公共法律服務(wù)的需求、建議等內(nèi)容。鄉(xiāng)村民眾信息閉塞，知識(shí)水平較低，而法律服務(wù)是一種新興的、專(zhuān)業(yè)度較高的公共服務(wù)，必須進(jìn)行大力的宣傳與推廣，才能使民眾充分了解，為其尋求服務(wù)奠定基礎(chǔ)。鄉(xiāng)村與城市之間、不同地區(qū)的鄉(xiāng)村之間在社會(huì)環(huán)境、風(fēng)土習(xí)俗方面的巨大差異，決定了鄉(xiāng)村民眾對(duì)公共法律服務(wù)有著獨(dú)特的需求，服務(wù)主體需要進(jìn)行充分的調(diào)查與把握。然而現(xiàn)階段，由于服務(wù)主體與鄉(xiāng)村民眾之間的互動(dòng)機(jī)制還未普遍建立，民眾不了解公共法律服務(wù)各項(xiàng)信息的情況依舊突出，致使民眾尋求法律服務(wù)的意愿不高。同時(shí)，服務(wù)主體提供的法律服務(wù)在內(nèi)容與形式上呈現(xiàn)同質(zhì)化的困境，進(jìn)一步降低了民眾的參與主動(dòng)性。

（三）主體困境：社會(huì)組織與政府行為“失范”制約了法律服務(wù)效率

服務(wù)主體的行動(dòng)能力和行動(dòng)狀態(tài)對(duì)公共法律服務(wù)體系的實(shí)踐成效具有重要影響，當(dāng)前鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系在實(shí)踐層面的一個(gè)重要困境就是服務(wù)主體的一系列行為存在明顯“失范”。

首先，社會(huì)主體的行為失范主要是指鄉(xiāng)村地區(qū)法律服務(wù)組織的角色認(rèn)知偏差和服務(wù)能力不足，難以真正承擔(dān)起持續(xù)性、專(zhuān)業(yè)性的公共法律服務(wù)供給任務(wù)。按照治理理論的觀點(diǎn)，法律服務(wù)組織在鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)中應(yīng)該作為溝通政府與社會(huì)間的橋梁［20］，但實(shí)踐中社會(huì)組織更多的是將自己視為政府的依附者（如人民調(diào)解組織），抑或是與政府毫無(wú)關(guān)系的獨(dú)立存在（如高校法律援助中心），無(wú)法有效促進(jìn)政府與社會(huì)之間的交流。再加上鄉(xiāng)村地區(qū)法律服務(wù)組織數(shù)量稀少且規(guī)模較小，社會(huì)主體在鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)方面并未發(fā)揮顯著的作用。

其次，作為鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系建設(shè)的主導(dǎo)者，基層政府的行為失范表現(xiàn)為消極被動(dòng)的行動(dòng)邏輯和選擇性治理方式，嚴(yán)重限制了鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系服務(wù)效率與治理功能的提升。具體而言，主要包括以下三個(gè)方面：第一，基層法律服務(wù)所和司法所是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)公共法律服務(wù)中心的責(zé)任主體，它們與其他政府部門(mén)相同，按照消極被動(dòng)的形式開(kāi)展服務(wù)工作，這與公共法律服務(wù)體系治理功能發(fā)揮的主動(dòng)性訴求相悖。第二，在治理對(duì)象的選擇上，基層政府普遍遵循“錦上添花”的治理邏輯，即傾向于扶持有一定法律服務(wù)基礎(chǔ)的地方進(jìn)一步完善公共法律服務(wù)體系，將它們打造為拿得出手的“典型示范區(qū)”。而對(duì)于那些法治環(huán)境較差、法律服務(wù)工作落后的地區(qū)，基層政府僅僅進(jìn)行一些形式性的支持。第三，在工作的內(nèi)容上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了更好地產(chǎn)出政績(jī)，往往聚焦于服務(wù)資源的投入，例如法律服務(wù)人員的增加、服務(wù)站點(diǎn)的擴(kuò)充、服務(wù)時(shí)間的延長(zhǎng)等，而很少關(guān)注法律服務(wù)的效能，導(dǎo)致鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)“事倍功半”，資源浪費(fèi)現(xiàn)象突出。

四、社會(huì)治理創(chuàng)新背景下鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系建設(shè)的優(yōu)化路徑

（一）融入環(huán)境：激活鄉(xiāng)村內(nèi)生力量，促進(jìn)“三治”真正結(jié)合

社會(huì)治理創(chuàng)新“適應(yīng)性重構(gòu)”的內(nèi)涵表明，社會(huì)治理是一個(gè)根據(jù)實(shí)際環(huán)境不斷決策、執(zhí)行的“對(duì)癥下藥”的過(guò)程?！鞍胧烊松鐣?huì)”環(huán)境下，國(guó)家法治與民間傳統(tǒng)文化存在斷裂與沖突，單一法治無(wú)法滿(mǎn)足鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實(shí)需求，徑直輸入的公共法律服務(wù)因此難以獲取村民的認(rèn)可與參與。在這種背景下，公共法律服務(wù)體系建設(shè)必須依據(jù)鄉(xiāng)村社會(huì)環(huán)境的特征作出適應(yīng)性調(diào)整，以消解鄉(xiāng)村社會(huì)的排斥與鄉(xiāng)村民眾的質(zhì)疑?？尚械姆桨甘墙柚l(xiāng)村內(nèi)生力量搭建公共法律服務(wù)體系與鄉(xiāng)村社會(huì)的有效連接點(diǎn)，為法律服務(wù)進(jìn)入鄉(xiāng)村開(kāi)辟通道。同時(shí)，該方案能夠促進(jìn)現(xiàn)代法治與鄉(xiāng)村傳統(tǒng)禮治（德治）、村民自治的有機(jī)結(jié)合，調(diào)和現(xiàn)代法治與鄉(xiāng)村社會(huì)的矛盾與沖突，進(jìn)而為鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系真正嵌入鄉(xiāng)村內(nèi)部治理流程創(chuàng)造條件。

以“新訟師”為例，他們既熟悉鄉(xiāng)村的村規(guī)民約和風(fēng)土習(xí)俗，也清楚法律的規(guī)定和訴訟的程序，扮演著連接法治規(guī)范和鄉(xiāng)土社會(huì)的中介角色［21］。相比于職業(yè)律師和專(zhuān)業(yè)的法律服務(wù)工作者，“新訟師”因貼近鄉(xiāng)村民眾生活、具備豐富的地方性知識(shí)，更容易滿(mǎn)足民眾在糾紛處理中的多樣化需求，進(jìn)而得到鄉(xiāng)村民眾的歡迎與信任。因此，通過(guò)有效的引導(dǎo)和培訓(xùn)措施將“新訟師”轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)村的“法治帶頭人”“法律明白人”等基層公共法律服務(wù)工作者，依靠他們向村民普及、推廣本土化公共法律服務(wù)，可以在一定程度上拓寬鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)的傳播路徑，提高法律服務(wù)的民眾接受度與參與度，打破公共法律服務(wù)停留在鄉(xiāng)村治理外圍的局面。制度層面上，將以“新訟師”“新鄉(xiāng)賢”為代表的鄉(xiāng)村內(nèi)生力量納入鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系，這也恰好契合了鄉(xiāng)村自治的要求。此外，通過(guò)對(duì)這些源自鄉(xiāng)村內(nèi)部的本土法律服務(wù)工作者開(kāi)展思想政治和道德規(guī)范的培訓(xùn)學(xué)習(xí)，來(lái)提高他們?cè)卩l(xiāng)村民眾間的道德教化能力，能夠在推行法治建設(shè)的同時(shí)兼顧德治推廣，促使法治與德治共同發(fā)揮社會(huì)治理功能，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理中自治、法治與德治的真正結(jié)合。

（二）完善制度：構(gòu)建良性互動(dòng)機(jī)制，形成公共法律服務(wù)共同體

社會(huì)治理創(chuàng)新理念是針對(duì)“統(tǒng)治行政”下社會(huì)發(fā)展僵化、活力不足等問(wèn)題而提出的，其最終目標(biāo)是打造共建共治共享的社會(huì)治理格局。就鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系而言，政府、民眾和法律服務(wù)組織的協(xié)力參與和充分互動(dòng)是提升鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)質(zhì)量且充分彰顯其治理功能的重要前提。因此，在制度構(gòu)想層面，政府是法律服務(wù)制度方案的制定者和實(shí)踐的主導(dǎo)者、居民是受益者和反饋者、法律服務(wù)組織是服務(wù)或產(chǎn)品的供給者和政民溝通的粘合劑［22］，三者良性互動(dòng)，形成法律服務(wù)共同體，保障鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系的健康有序運(yùn)轉(zhuǎn)。

針對(duì)前述制度系統(tǒng)中互動(dòng)機(jī)制缺失的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，需要從以下兩個(gè)方面做出努力：第一，營(yíng)造共同愿景、明確職責(zé)劃分，創(chuàng)設(shè)“和而不同”的服務(wù)情境。一個(gè)明晰的共同愿景，才能孕育一個(gè)蓬勃向上、創(chuàng)新發(fā)展的法律服務(wù)共同體，而政府、法律服務(wù)組織與民眾扮演好自己的角色是法律服務(wù)共同體的基本要求，也是其高效提供法律服務(wù)的重要前提。通過(guò)社區(qū)、法律服務(wù)組織與政府簽訂三方協(xié)議的形式，確立共同的努力方向與目標(biāo)，并對(duì)各主體的權(quán)利與義務(wù)進(jìn)行劃分，保證法律服務(wù)過(guò)程中各主體形成合力。第二，打造互動(dòng)空間、拓展互動(dòng)形式，提高共同體行動(dòng)效率。平等民主的互動(dòng)空間和豐富多樣的互動(dòng)形式能夠促進(jìn)主體之間的溝通交流，激發(fā)法律服務(wù)共同體的活力。實(shí)體層面可以依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共法律服務(wù)中心建立互動(dòng)平臺(tái)，為服務(wù)方案制定、服務(wù)項(xiàng)目開(kāi)展、服務(wù)產(chǎn)品創(chuàng)新等提供互動(dòng)空間；網(wǎng)絡(luò)層面可以借助微信群、小程序、手機(jī)APP等搭建公共法律服務(wù)線上社區(qū)，實(shí)現(xiàn)法律服務(wù)組織、政府法律服務(wù)的實(shí)時(shí)開(kāi)展與推廣和民眾意見(jiàn)與訴求的實(shí)時(shí)表達(dá)。

（三）強(qiáng)化主體：加強(qiáng)政策引導(dǎo)與激勵(lì)，提升服務(wù)主體法律服務(wù)的意愿與能力

社會(huì)治理創(chuàng)新不僅需要決策者的精心安排，更要彰顯行動(dòng)者的智慧。尤其是公共服務(wù)領(lǐng)域，服務(wù)主體的服務(wù)意愿和能力往往對(duì)公共服務(wù)的成效產(chǎn)生決定性影響。鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)供給中，基層政府與法律服務(wù)組織行為失范的核心表現(xiàn)就是其服務(wù)意愿和能力不足，亟須通過(guò)引導(dǎo)與激勵(lì)政策加以改進(jìn)。

就法律服務(wù)組織而言，政策環(huán)境中的不利因素對(duì)其提供公共法律服務(wù)產(chǎn)生了明顯的阻礙。一方面，政治法律類(lèi)社會(huì)組織的嚴(yán)格登記條件與程序，使得絕大多數(shù)“草根”法律服務(wù)組織因難以找到業(yè)務(wù)主管單位而無(wú)法獲取合法性身份［23］，進(jìn)而導(dǎo)致其游離于政府主導(dǎo)的公共法律服務(wù)體系之外。另一方面，與政府關(guān)系密切并獲得合法性身份的法律服務(wù)組織，往往被冠以“官方”組織的頭銜，由主管單位進(jìn)行嚴(yán)格管理，成為政府的附庸，缺乏獨(dú)立開(kāi)展法律服務(wù)的能力。因此，政府應(yīng)出臺(tái)開(kāi)放包容的政策，為法律服務(wù)組織參與公共法律服務(wù)創(chuàng)造政策環(huán)境、提供生存與發(fā)展資源。具體措施可以包括：放寬法律服務(wù)組織合法性認(rèn)證的門(mén)檻；賦予法律服務(wù)組織更多的政策話語(yǔ)權(quán)與行動(dòng)自主權(quán)；為提升法律服務(wù)組織能力提供物資、人力方面的支持，等等。上級(jí)黨委、政府及其職能部門(mén)的政策偏好會(huì)對(duì)下級(jí)政府創(chuàng)新行動(dòng)的注意力分配、資源投入和行動(dòng)策略產(chǎn)生直接影響［24］，上級(jí)政府實(shí)施有效的引導(dǎo)與激勵(lì)政策是改進(jìn)基層政府法律服務(wù)行為的可行路徑。第一，要將公共法律服務(wù)體系建設(shè)情況納入基層黨委、政府和有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的政績(jī)考核體系，推動(dòng)各級(jí)黨委、政府高度重視公共法律服務(wù)體系建設(shè)工作［37］。第二，出臺(tái)普惠性的公共法律服務(wù)實(shí)施方案，扭轉(zhuǎn)基層政府“錦上添花”的行政邏輯，注重扶持法治水平落后地區(qū)的法律服務(wù)工作，促進(jìn)鄉(xiāng)村地區(qū)公共法律服務(wù)工作的全面發(fā)展。第三，建立以民眾滿(mǎn)意度為核心的評(píng)估體系，促使基層政府從聚焦法律服務(wù)的“數(shù)據(jù)生產(chǎn)”轉(zhuǎn)向服務(wù)質(zhì)量的提升。

鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系因其在政策構(gòu)造上融入社會(huì)治理的核心理念而具有強(qiáng)大的生命力和適應(yīng)性，能夠在滿(mǎn)足鄉(xiāng)村民眾多樣化法律服務(wù)需求的同時(shí)，改善鄉(xiāng)村地區(qū)的法治水平、提升鄉(xiāng)村治理的效能，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略助力。然而，法治鄉(xiāng)村目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)不是“一蹴而就”的，鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系的建設(shè)與運(yùn)行雖然可以迅速提升鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)的供給水平，但要將法律規(guī)則真正嵌入到鄉(xiāng)村治理的內(nèi)部流程之中，需要經(jīng)歷一個(gè)相對(duì)漫長(zhǎng)的“破繭成蝶”歷程。鑒于鄉(xiāng)村地區(qū)“半熟人社會(huì)”的現(xiàn)實(shí)環(huán)境，法治賴(lài)以實(shí)現(xiàn)的社會(huì)基礎(chǔ)——市民社會(huì)并未形成，思考如何建構(gòu)并貫徹落實(shí)符合鄉(xiāng)村發(fā)展建設(shè)需要的法律體系與法治體系，是法學(xué)與公共管理學(xué)領(lǐng)域都應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注的課題。

注 釋

（1）筆者以“鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)”和“農(nóng)村公共法律服務(wù)”為主題，在中國(guó)知網(wǎng)進(jìn)行檢索，共得論文93篇。其中，核心期刊論文僅16篇，這與實(shí)踐中鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)突出的供需矛盾和實(shí)踐困境不相符。

（2）“法律失靈”是指由于社會(huì)環(huán)境、政治因素、文化差異等造成的法律在特定條件下不能實(shí)施或者實(shí)施效果偏離預(yù)期的現(xiàn)象。

（3）“半熟人社會(huì)”的概念由賀雪峰在2000年發(fā)表的《論半熟人社會(huì)——理解村委會(huì)選舉的一個(gè)視角》一文中提出，指由多個(gè)自然村組成的行政村中熟人關(guān)系與非熟人關(guān)系并存的社會(huì)結(jié)構(gòu)。2013年其在《新鄉(xiāng)土中國(guó)》一書(shū)中明確了“半熟人社會(huì)”的三個(gè)重要特征：社會(huì)異質(zhì)性增加、地方性共識(shí)喪失、村民主體感喪失。