疫情防控下監(jiān)獄面臨的主要法律問題與破解

陳世定

（四川省雷馬屏監(jiān)獄，四川 峨眉山 614200）

新冠肺炎疫情安全風(fēng)險(xiǎn)屬于重大公共安全風(fēng)險(xiǎn)，前所未有地嚴(yán)峻考驗(yàn)著監(jiān)獄正常工作秩序，而堅(jiān)持依法防控顯得非常重要，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“疫情防控越是到最吃勁的時候，越要堅(jiān)持依法防控?！盵1]實(shí)際上，監(jiān)獄在法律制度上存在缺失和供給不足的問題，確實(shí)值得思考研究。

一、監(jiān)獄面臨的有關(guān)法律問題

（一）在保障罪犯合法權(quán)利上國家賠償問題

由于監(jiān)管安全風(fēng)險(xiǎn)和疫情安全風(fēng)險(xiǎn)雙重疊加，監(jiān)獄組織及民警面臨的法律風(fēng)險(xiǎn)與責(zé)任更大。監(jiān)獄組織及民警如果防控不力或存在失職瀆職，對罪犯身體健康和生命安全保障不力，除承擔(dān)政治責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)外，勢必面臨法律責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。

這場重大新冠肺炎疫情嚴(yán)峻考驗(yàn)著國家和監(jiān)獄對罪犯身心健康和生命安全等基本權(quán)利的保障能力。監(jiān)獄是執(zhí)行刑罰改造罪犯的特殊場所，具有高度封閉、人員密集的特點(diǎn)，一旦發(fā)生重大疫情，產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)很大，傳染很快，且難以及時予以控制，這勢必嚴(yán)重危及罪犯的身心健康和生命安全；同時，這次重大疫情具有前所未有的嚴(yán)重危害性，使得罪犯存在思想認(rèn)知的嚴(yán)重不足和產(chǎn)生出很大的心理恐慌及不良的情緒反映等問題。

面對新冠肺炎等重大疫情風(fēng)險(xiǎn)的危害和影響，一旦罪犯或其親屬提出控告監(jiān)獄及民警存在因救治不力、失職怠職的情況，監(jiān)獄組織及民警會因失職或沒有履職給予及時救治而受到國家賠償法律責(zé)任追究，包括對直接責(zé)任民警追償在內(nèi)的法律責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。

（二）在收監(jiān)、釋放環(huán)節(jié)上面臨的法律問題

1.收監(jiān)環(huán)節(jié)

由于受新冠肺炎疫情的影響，交付機(jī)關(guān)（看守所）存在超期羈押罪犯問題，存在對罪犯實(shí)行隔離觀察或治療延期，而不能按照法律規(guī)定的正常時間和程序?qū)⒆锓杆脱旱奖O(jiān)獄改造；同時，長時間累積后的罪犯人數(shù)變多送押到監(jiān)獄，會形成很大收押壓力和產(chǎn)生更多的風(fēng)險(xiǎn)。如果看守所送押到監(jiān)獄來的罪犯存在發(fā)燒情況，監(jiān)獄方面考慮到疫情安全風(fēng)險(xiǎn)的影響，則會不予收押；同時，監(jiān)獄在收押中，可能會存在看守所對罪犯檢測不準(zhǔn)確或不到位的情況，而給監(jiān)獄帶來不確定性風(fēng)險(xiǎn)危機(jī)和關(guān)押改造壓力。然而，針對重大疫情期間的特殊情況，如何辦？在法律上沒有明確規(guī)定，包括其中的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)也沒有明確的規(guī)定。

2.釋放環(huán)節(jié)

新冠肺炎疫情發(fā)生后，當(dāng)刑滿釋放人員還處于患病感染狀態(tài)中，如何對其進(jìn)行有效隔離和治療，同時應(yīng)由哪個機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)強(qiáng)制隔離，是由監(jiān)獄或監(jiān)獄所在地的政府機(jī)關(guān)決定、公安機(jī)關(guān)執(zhí)行，還是由刑滿釋放人員居住地或原籍地的政府機(jī)關(guān)決定、公安機(jī)關(guān)執(zhí)行，這在法律上沒有相關(guān)規(guī)定。如果是由監(jiān)獄機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)執(zhí)行強(qiáng)制隔離，則存在近似于繼續(xù)執(zhí)行刑罰的嫌疑，而在法律上無任何依據(jù)，因此不可行。而監(jiān)獄是否有權(quán)對刑滿釋放罪犯實(shí)行強(qiáng)制性隔離措施，缺乏法律依據(jù)。如果由罪犯服刑的監(jiān)獄所在地的司法局安置幫教辦牽頭，負(fù)責(zé)落實(shí)隔離與治療方面工作，而安置幫教辦屬于行政部門，行使的是行政權(quán)，如對刑滿釋放人員實(shí)行強(qiáng)制隔離，這在法律上也沒有依據(jù)，而且一旦人員不配合，則沒有其他辦法，甚至如果發(fā)生逃離或死亡問題，這涉及到責(zé)任由誰負(fù)的問題；同時，這還涉及到隔離與治療的費(fèi)用由誰支付的問題，如由刑滿釋放人員支付，會存在支付困難，也沒有法律的明確規(guī)定。對沒有染新冠肺炎病的刑滿釋放人員，如果由監(jiān)獄所在地的公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)實(shí)行隔離觀察，也沒有法律依據(jù)，因?yàn)闊o染病的刑滿釋放人員沒有任何違法犯罪行為，不夠任何治安處分或刑事處罰。

監(jiān)獄對刑滿釋放人員實(shí)行隔離14天后放行，起初司法部下文是這樣要求的，但在執(zhí)行中受到了檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為不合法的質(zhì)疑，由于刑滿釋放人員已是自由公民，法律上沒有授權(quán)監(jiān)獄對其實(shí)行強(qiáng)制性醫(yī)學(xué)隔離；于是，改為由監(jiān)獄報(bào)告監(jiān)獄所在地的衛(wèi)健委負(fù)責(zé)這項(xiàng)工作，但衛(wèi)健委認(rèn)為司法部的文件是單方?jīng)Q定，沒有與國家衛(wèi)健委一起發(fā)文，存在執(zhí)行效力不夠。

目前的主要做法是，由監(jiān)獄負(fù)責(zé)組織刑滿釋放人員進(jìn)行體溫和核酸檢測，根據(jù)具體情況分別對待。一是對沒有疫病的人員，針對不同情況予以不同方式放行，其中，對評估為改造上的重點(diǎn)人員或有較大社會風(fēng)險(xiǎn)的人員，通過協(xié)調(diào)對接工作，由監(jiān)獄將刑滿釋放人員送到其戶籍地或居住地縣級安置幫教辦；對一般人員，聯(lián)系其家屬前來接回。二是對患新冠肺炎的人員，由監(jiān)獄報(bào)告監(jiān)獄所在地的衛(wèi)健委，由衛(wèi)健委負(fù)責(zé)采取醫(yī)學(xué)隔離和治療與觀察。這里的問題在于：刑滿釋放人員是自由公民了，而法律沒有賦權(quán)監(jiān)獄可以繼續(xù)控制其行為自由或加以管制，否則，監(jiān)獄作為就是違法行為；而且一旦刑滿釋放人員不配合甚至抗拒接受檢測和醫(yī)學(xué)隔離觀察，還會產(chǎn)生一些連帶問題和不良后果。

（三）在與地方政府機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)聯(lián)動上存在的法律問題

關(guān)于監(jiān)獄與地方政府機(jī)關(guān)之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動問題，這雖然有的單位之間已經(jīng)建立，但是沒有保持常態(tài)化聯(lián)動。根據(jù)國家《突發(fā)事件應(yīng)對法》的規(guī)定，應(yīng)急管理體制是“國家建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分級管理、分級負(fù)責(zé)、屬地管理為主的應(yīng)急管理體制”，監(jiān)獄機(jī)關(guān)與地方機(jī)關(guān)部門在重大疫情風(fēng)險(xiǎn)防控安全的協(xié)調(diào)聯(lián)動上，監(jiān)獄疫情防控自然應(yīng)歸入所在地方政府及相關(guān)部門的統(tǒng)一管理體系。然而，長期以來存在對接協(xié)調(diào)問題，其主要原因在于：一是頂層制度設(shè)計(jì)缺乏具體的操作性制度文件或法律法規(guī)的強(qiáng)制的執(zhí)行性規(guī)定；二是管理體制基本上，監(jiān)獄屬于省管體制，而與地方機(jī)關(guān)部門存在協(xié)調(diào)對接的難處，在公共衛(wèi)生、生產(chǎn)安全等方面都特別的突出。

因此，雖然我們經(jīng)歷了如2003年“非典”這類重大社會范圍的疫情事件，仍然沒有高度重視而形成制度化的聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制。此次突如其來的新冠肺炎疫情發(fā)生屬于重大公共安全風(fēng)險(xiǎn)事件，首先就武漢女子監(jiān)獄、山東任城監(jiān)獄等而言，他們實(shí)在有些措手無策，在新冠肺炎疫情聯(lián)防機(jī)制體系上存在不足和很多問題，實(shí)在是一件艱難的事。比如，在“14+14+14”執(zhí)勤模式上，監(jiān)獄請求地方政府機(jī)關(guān)提供民警安全隔離場所（點(diǎn)），經(jīng)過多方溝通協(xié)調(diào)，費(fèi)了不少的周折；在疫情信息數(shù)據(jù)報(bào)送體系上，當(dāng)初，由于從管理體制上看監(jiān)獄屬于省管單位，也沒有直接納入當(dāng)?shù)厣鐣?bào)送體系。這些表明，監(jiān)獄在管理體制上的不同造成了與地方社會的對接和融入不夠。

二、破解思路

（一）加強(qiáng)法律制度和運(yùn)行機(jī)制的頂層設(shè)計(jì)

習(xí)近平總書記指出，要“全面提高依法防控依法治理能力，為疫情防控提供有力法治保障”。[2]在重大疫情突發(fā)的緊急情況下，對監(jiān)獄面臨的法律問題，應(yīng)做好頂層設(shè)計(jì)，才能做到依法防控防治。具體包括：全國人大常委會作出相關(guān)決定、中央政法委作出指導(dǎo)意見、最高人民法院作出司法解釋和最高人民法院、最高人民檢察院、司法部、公安部、國家衛(wèi)健委等可根據(jù)情況聯(lián)合發(fā)文。針對重大公共安全事件，國家應(yīng)在《突發(fā)事件應(yīng)對法》《監(jiān)獄法》等有關(guān)法律制度上，明確將監(jiān)獄面臨的重大公共安全事件等非傳統(tǒng)安全納入社會安全治理體系，明確地方政府機(jī)關(guān)與監(jiān)獄在重大公共安全事件聯(lián)防聯(lián)控中的責(zé)任和義務(wù)，以舒解工作的艱難。

基于監(jiān)獄是非常特殊的場所，面對發(fā)生地震、火災(zāi)等重大災(zāi)害事故和新冠疫情等重大公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)問題，應(yīng)由全國人大常委會、國務(wù)院、中央政法委及時下文，指導(dǎo)和規(guī)范政府機(jī)關(guān)及部門、司法機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)等對疫情的聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)動，同時，明確將監(jiān)獄疫情納入所在地方的醫(yī)療防控應(yīng)急體系，包括醫(yī)療防護(hù)物資的常態(tài)化儲備保障體系。因此，必須盡快建立監(jiān)獄納入所在地方的對接聯(lián)動一體化體系，實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)推進(jìn)、合作會商、應(yīng)急處置救援、物資保障、信息資源共享的工作機(jī)制。

（二）正確認(rèn)識把握法律責(zé)任

1.不應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任的情況。只要監(jiān)獄組織或民警完全合理合法地積極盡到了履行義務(wù)，及時救治罪犯，沒有故意或惡意隱瞞疫情或染病事實(shí)，或沒有拖延或放棄救治的失職瀆職行為等，則不應(yīng)追究監(jiān)獄組織及民警的刑事責(zé)任。當(dāng)然，可根據(jù)實(shí)際情況給予一定的黨紀(jì)政紀(jì)處分。因?yàn)楸O(jiān)獄民警不具專業(yè)醫(yī)生水平，況且新冠疫情前所未有、甚至超出了專業(yè)醫(yī)生的認(rèn)知水平，在疫情發(fā)生后也不能深刻預(yù)見這種疫病的嚴(yán)重危害性和傳染方式，因此，北京大學(xué)刑法學(xué)博士、四川卓安律師事務(wù)所魯蘭律師認(rèn)為：不應(yīng)以法律上過失犯罪的“疏忽大意”、“過于自信未能預(yù)見”的認(rèn)定要件予以判罪定刑。①引自2020年3月9日在“為你辯護(hù)網(wǎng)”上的撰文《監(jiān)獄民警疫情期間執(zhí)法刑事風(fēng)險(xiǎn)詳解》。對于民警雖然出現(xiàn)發(fā)熱、干咳、乏力等某些新冠肺炎感染癥狀，但是沒有醫(yī)療機(jī)構(gòu)出具相關(guān)診斷結(jié)論、檢驗(yàn)報(bào)告的，根據(jù)2020年2月6日最高人民法院、最高人民檢察院發(fā)布的《關(guān)于依法懲治新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控違法犯罪的意見》（以下簡稱《意見》），不能認(rèn)定為其中規(guī)定的“已經(jīng)確診的新型冠狀病毒感染肺炎病人”“新型冠狀病毒感染肺炎疑似病人”。也就是說，事后經(jīng)過診斷、檢驗(yàn)，為確診病人或疑似病人的，不適用《意見》關(guān)于確診病人或疑似病人故意傳播新冠肺炎病原體構(gòu)成有關(guān)犯罪的規(guī)定。[3]當(dāng)然，如果是民警因主觀故意而惡意傳播病毒的情形，則其應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任。

2.應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任的情況。從《國家賠償法》的規(guī)定看，如果監(jiān)獄組織及民警明知已存在具有極大危害性的事件，而故意隱瞞或放任不管或心存僥幸造成嚴(yán)重后果的；或如果是需要隔離治療、觀察，而強(qiáng)行抗拒或存在逃離情況而造成嚴(yán)重后果的，那么，就屬于主觀積極作為發(fā)生的侵權(quán)行為，則應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任而受到應(yīng)有的制裁。

3.深刻理解國家賠償法的規(guī)定。根據(jù)《國家賠償法》，監(jiān)獄機(jī)關(guān)發(fā)生的國家賠償屬于刑事賠償類型，該法將國家賠償分為行政賠償和刑事賠償，行政賠償是指國家行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員違法行為所發(fā)生的賠償責(zé)任，刑事賠償是指偵查、檢察、審判權(quán)的機(jī)關(guān)和看守所、監(jiān)獄管理機(jī)關(guān)及其工作人員在行使職權(quán)時所發(fā)生的賠償責(zé)任。2010年修訂后的《國家賠償法》第17條第4款情形明確：“行使偵查、檢察、審判職權(quán)的機(jī)關(guān)以及看守所、監(jiān)獄管理機(jī)關(guān)及其工作人員在行使職權(quán)時有下列侵犯人身權(quán)情形之一的，受害人有取得賠償?shù)臋?quán)利：……（四）刑訊逼供或者毆打、虐待等行為或者唆使、放縱他人以毆打、虐待等行為造成公民身體傷害或者死亡的。”同時，最高人民法院還明確賠償義務(wù)機(jī)關(guān)負(fù)舉證責(zé)任，如果舉證足以證明合法合理盡職履責(zé)，則不承擔(dān)國家賠償責(zé)任，最高人民法院《關(guān)于人民法院賠償委員會適用質(zhì)證程序?qū)徖韲屹r償案件的規(guī)定》第6條規(guī)定：賠償義務(wù)機(jī)關(guān)行為的合法性、無過錯、賠償義務(wù)機(jī)關(guān)行為與被羈押人不存在因果關(guān)系以及因賠償義務(wù)機(jī)關(guān)過錯致使賠償請求人不能證明待證事實(shí)的，由賠償義務(wù)機(jī)關(guān)負(fù)舉證責(zé)任。

從上述《國家賠償法》的內(nèi)容看，該法第17條第4款情形的規(guī)定，一方面，從直接表述看，刑訊逼供或者毆打、虐待行為或者唆使、放縱他人以毆打、虐待行為，屬于暴力執(zhí)法行為，并且此種行為造成公民身體傷害或者死亡的法律后果；其中，“放縱”行為是修訂后的《國家賠償法》中增加的內(nèi)容，2019年12月13日最高人民法院、司法部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于監(jiān)獄作為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的刑事賠償有關(guān)問題的調(diào)研會議紀(jì)要》（以下簡稱《會議紀(jì)要》），其中對“放縱”他人實(shí)施的侵權(quán)行為做了具體化解釋，第3條第2款規(guī)定：“監(jiān)獄及其工作人員在具有制止毆打、虐待等行為條件的情況下，明知?dú)颉⑴按刃袨橐呀?jīng)發(fā)生，但不予理睬、聽之任之，嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任，放任甚至追求損害后果發(fā)生或者加重的，屬于前款規(guī)定的放縱情形，由國家承擔(dān)賠償責(zé)任。”另一方面，關(guān)于其中的“等”字，而法律上的“等”字包括“等內(nèi)等”和“等外等”兩種情況，“等內(nèi)等”表示列舉事項(xiàng)完畢的煞尾，明確了法律規(guī)定的邊界，“等外等”表示列舉未盡，還包括其他的。然而，《國家賠償法》中的“等”字，屬于“等內(nèi)等”還是屬于“等外等”，需要進(jìn)行具體分析。其實(shí)，按照《監(jiān)獄法》第7條規(guī)定，為保障罪犯合法的身體健康和生命安全權(quán)利，法律對監(jiān)獄組織及民警執(zhí)法管理中所禁止的行為，肯定不限于前述的暴力行為，應(yīng)包括未列舉完的造成罪犯身體健康和生命安全的失職、瀆職行為，即“等外等”，其包括：對艾滋病、新冠肺炎等傳染性疾病管控的失職、瀆職行為，違法使用武器、警械的行為。因此，對明知已存在具有極大危害性的重大疫病，而故意隱瞞或放任不管或心存僥幸所造成嚴(yán)重后果的；對需要隔離治療、觀察，而強(qiáng)行抗拒或存在逃離情況而造成嚴(yán)重后果的；對因消極不作為、過失等怠于履職情形或沒有履行好隔離觀察和救治義務(wù)而造成罪犯感染上傳染性疾病嚴(yán)重后果的，監(jiān)獄組織或民警應(yīng)承擔(dān)法律上的侵權(quán)行為而產(chǎn)生的國家賠償責(zé)任。這一點(diǎn)，最高人民法院在2012年10月16日對安徽省高級人民法院的答復(fù)中（[2012]賠他字第3號），明確了怠于履職情形應(yīng)納入國家賠償范圍，其對“等行為”是做的“等外等”解釋，即：當(dāng)認(rèn)定監(jiān)獄對生病罪犯未盡到及時救治義務(wù)，并與罪犯死亡之間存在一定聯(lián)系，則屬于怠于履職行為，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任，同時綜合考慮怠于履職行為在損害發(fā)生過程和結(jié)果中所起的作用等因素，適當(dāng)確定賠償比例和數(shù)額；前述《會議紀(jì)要》第3條第3款明確：“監(jiān)獄及其工作人員在罪犯之間毆打、虐待等行為發(fā)生時，存在人員脫崗、工具失管等怠于履行職責(zé)情形，或者監(jiān)獄及其工作人員在日常監(jiān)管過程中存在其他怠于履行監(jiān)管職責(zé)的情形，且以上情形與損害結(jié)果的發(fā)生或者加重具有一定關(guān)聯(lián)的，應(yīng)當(dāng)綜合考慮該情形在損害發(fā)生過程和結(jié)果中所起的作用等因素，適當(dāng)考慮國家賠償?shù)谋壤蛿?shù)額”。

同時，監(jiān)獄作為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)負(fù)有舉證責(zé)任，如果舉證不能有力證明自己無責(zé)任，則應(yīng)承擔(dān)刑事賠償責(zé)任；當(dāng)然，根據(jù)最高人民法院《關(guān)于人民法院賠償委員會適用質(zhì)證程序?qū)徖韲屹r償案件的規(guī)定》第6條規(guī)定，只要監(jiān)獄機(jī)關(guān)舉證足以證明做到了合法合理的盡職履責(zé)，則不必承擔(dān)國家賠償責(zé)任。

（三）明確監(jiān)獄及民警在收監(jiān)和釋放環(huán)節(jié)上的法律責(zé)任

在收監(jiān)環(huán)節(jié)。對看守所超期羈押與監(jiān)獄之間的溝通協(xié)調(diào)對接問題，在疫情期間，看守所存在關(guān)押容量受限，加之先行醫(yī)學(xué)隔離，必然累積的罪犯數(shù)量較大，形成巨大監(jiān)管壓力和疫情壓力；監(jiān)獄由于擔(dān)心疫情期間收押罪犯可能存在潛在疫病風(fēng)險(xiǎn)，或監(jiān)獄發(fā)生了嚴(yán)重疫病而無法及時收押，那么，要按照法律制度安排，順利搞好協(xié)調(diào)對接工作。

在釋放環(huán)節(jié)。依照法律規(guī)定，罪犯刑滿應(yīng)當(dāng)按期釋放，而對患病的刑滿釋放人員，由誰實(shí)行隔離治療和控制，需要法律上予以明確。從《傳染病防治法》第39條和第78條的規(guī)定看，對傳染病人、病原攜帶者、疑似病人的密切接觸者，是取得執(zhí)業(yè)認(rèn)證的醫(yī)療機(jī)構(gòu)。由此看，獲得執(zhí)業(yè)認(rèn)證的監(jiān)獄醫(yī)療機(jī)構(gòu)屬于合法實(shí)施主體，具有采取隔離治療和控制的責(zé)任；對于當(dāng)刑滿釋放人員仍處患疫病時，如由監(jiān)獄醫(yī)院負(fù)責(zé)隔離治療和控制，則需在法律上或司法解釋上加以明確。

為確保監(jiān)獄和社會安全，監(jiān)獄組織對沒有疫病的民警實(shí)行有效醫(yī)學(xué)隔離，這種管理屬于單位內(nèi)部的行政管理性質(zhì)。從社會綜合治理的角度看，為防止獄內(nèi)可能將潛在的疫病帶入社會造成風(fēng)險(xiǎn)，對刑滿釋放人員包括查處患有新冠肺炎的或沒有查出患病的實(shí)行安全有效醫(yī)學(xué)隔離，法律制度上應(yīng)規(guī)定由監(jiān)獄向監(jiān)獄所在地的衛(wèi)生行政主管機(jī)關(guān)報(bào)告，由衛(wèi)生行政主管機(jī)關(guān)決定隔離治療和觀察，如果刑滿釋放人員不配合，按照《傳染病防治法》規(guī)定由監(jiān)獄所在地的公安機(jī)關(guān)協(xié)助，予以行政強(qiáng)制隔離治療和觀察。