房屋征收與補償行政爭議中“利害關(guān)系”的認定——喬良訴滁州市南譙區(qū)人民政府案評析

彭亦霖

（安徽大學(xué)，安徽 合肥 230601）

行政訴訟有關(guān)原告資格認定中“利害關(guān)系”的判斷在學(xué)界總是爭論不休。根據(jù)《國有土地上房屋征收與補償條例》，在房屋征收與補償領(lǐng)域，似乎僅有房屋所有權(quán)人為適格原告，房屋其他利害關(guān)系人是否具備原告資格以及在何種情況下具備原告資格都是亟待解決的問題。本文以喬良案以及相類案例為基礎(chǔ)，嘗試對房屋征收與補償案件中“利害關(guān)系”的認定加以闡述。

一、基本案情

安徽省滁州市南譙區(qū)腰鋪鎮(zhèn)人民政府（以下簡稱腰鋪鎮(zhèn)政府）于2012年通過土地置換方式獲得國有建設(shè)用地34.43畝作為安置用地。2012年6月22日，江西華景建設(shè)集團公司（以下簡稱華景公司）和滁州航天房地產(chǎn)開發(fā)公司（以下簡稱航天公司）與南譙區(qū)腰鋪鎮(zhèn)東陳村村民委員會（以下簡稱東陳村委會）簽訂了《建設(shè)工程施工合同》，東陳村委會將其安置房工程發(fā)包給華景公司、航天公司施工，由航天公司及陳軍、金偉、喬良四方按照出資比例投資建設(shè)。

竣工后，東陳村委會將安置小區(qū)工程中的94套房屋的所有權(quán)作價為工程款移交予航天公司，并制作《房屋移交表》。此行為在2017年1月24日滁州市南譙區(qū)人民法院審理的航天公司與華景公司確認合同效力糾紛一案中被法院以違反法律強制性規(guī)定為由確認無效。后“華景公司”將前述94套房屋中的20套的所有權(quán)移交給航天公司，剩余74套房屋由東陳村安置小區(qū)工程的實際施工人陳軍、喬良、金偉進行分配，喬良按出資比例分得房屋28套。

2017年4月21日，南譙區(qū)政府組織城管、派出所等各部門對上述東陳村安置房進行統(tǒng)一強制拆除，包括上述28套房屋。喬良認為南譙區(qū)政府在無法律依據(jù)和《房屋征收決定》的情況下實施違法強拆行為，侵害其居住權(quán)和重大財產(chǎn)權(quán)，于是向安徽省滁州市中級人民法院提起行政訴訟，請求確認南譙區(qū)政府拆除其房屋的行為違法。①以上案件事實已經(jīng)過兩級法院審理認定且原被告無爭議，詳見安徽省滁州市中級人民法院（2018）皖11行初10號行政裁定書、安徽省高級人民法院(2018)皖行終988號行政裁定書。

安徽省滁州市中級人民法院認為：本案經(jīng)生效判決確認，東陳村委會和航天公司之間的房屋移交行為違反了法律的強制性規(guī)定，所以無效，房屋所有權(quán)沒有轉(zhuǎn)移。由此，航天公司之后處分涉案房屋的行為也無法律依據(jù)，屬于無權(quán)處分，喬良并非涉案房屋的合法權(quán)利人，本案不符合起訴條件。于是安徽省滁州市中級人民法院作出（2018）皖11行初10號行政裁定，裁定駁回原告喬良的起訴。

喬良不服上述裁定，向安徽省高級人民法院提起上訴。安徽省高級人民法院認為：喬良作為工程的實際出資人之一，分得抵付工程款94套安置房中的28套，雖然該28套房屋沒有辦理產(chǎn)權(quán)登記，但喬良對該28套房屋依法享有占有、使用、收益等權(quán)利。南譙區(qū)政府對該28套房屋予以拆除，喬良與該拆除行為具有法律上的利害關(guān)系，具有提起行政訴訟的權(quán)利。一審法院以喬良并非案涉28套房屋的合法權(quán)利人，裁定駁回喬良的起訴，系對法律適用理解錯誤。所以，安徽省高級人民法院作出(2018)皖行終988號行政裁定，裁定“一、撤銷安徽省滁州市中級人民法院（2018）皖11行初10號行政裁定；二、本案指令安徽省滁州市中級人民法院繼續(xù)審理”。

一、二審的裁定截然不同，關(guān)鍵在于對喬良與被訴行政行為是否有利害關(guān)系的判斷不同。

二、本案及相類案例的裁判邏輯

（一）本案的裁判邏輯

1.喬良依法對28套房屋享有權(quán)利

雖然《國有土地上房征收與補償條例》第2條①《國有土地上房屋征收與補償條例》第2條：“為了公共利益的需要，征收國有土地上單位、個人的房屋，應(yīng)當對被征收房屋所有權(quán)人(以下稱被征收人)給予公平補償。”和第14條②《國有土地上房屋征收與補償條例》第14條：“被征收人對市、縣級人民政府作出的房屋征收決定不服的，可以依法申請行政復(fù)議，也可以依法提起行政訴訟?！彼坪踔幻鞔_了對被征收房屋所有權(quán)人合法權(quán)益的保護。但本案中法院明確“雖然該28套房屋沒有辦理產(chǎn)權(quán)登記，但喬良對該28套房屋依法享有占有、使用、收益等權(quán)利”，即喬良雖沒有房屋所有權(quán)，但這并不能排除其進行行政訴訟的救濟途徑，喬良對房屋享有的合法權(quán)益依然值得被保護。喬良作為安置房建設(shè)工程的實際出資人之一，確實為建設(shè)工程投入了物質(zhì)付出，即使航天公司與東陳村委會，航天公司與華景公司間的房屋移交行為無效，也不影響喬良基于一個合法有效的債權(quán)對房屋享有的占有、使用和收益的權(quán)利。

2.喬良與拆除行為有法律上的利害關(guān)系

盡管2014年修訂的《行政訴訟法》中原告資格的判斷標準從“法律上的利害關(guān)系”改為“利害關(guān)系”，但最高人民法院在劉廣明訴張家港市人民政府再審行政裁定書中表示：上述法條規(guī)定的“有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織”，不能擴大理解為所有直接或者間接受行政行為影響的公民、法人或者其他組織；所謂“利害關(guān)系”仍應(yīng)限于法律上的利害關(guān)系，不宜包括反射性利益受到影響的公民、法人或者其他組織。③劉廣明訴張家港市人民政府案，最高人民法院（2017）最高法行申169號行政裁定書。本案中，安徽省高級人民法院裁判“被上訴人對該28套房屋予以拆除，喬良與該拆除行為具有法律上的利害關(guān)系，有權(quán)提起訴訟”也即認可了喬良作為房屋的實際使用人，即使不享有被《征收與補償條例》所保護的所有權(quán)，也能作為適格的原告。

此款洗衣機創(chuàng)新研發(fā)帶有水質(zhì)檢測的智能投放系統(tǒng)，內(nèi)置多種智能傳感器，可自動感知水質(zhì)硬度、衣物重量、臟污程度，針對不同面料，自動添加并控制洗衣液、柔順劑的投放量，提供新的洗護體驗。

（二）相類案件的裁判邏輯分析

通過資料搜集，以涉及房屋征收與補償中“利害關(guān)系”的認定為基礎(chǔ)，筆者梳理出了2018-2020年間最高院作出的與本文核心相類的裁判?；?個相類案件④參見（2018）最高法行再150號，（2018）最高法行申4934號，（2018）最高法行申10065號，（2018）最高法行再191號，（2019）最高法行申2859號，（2019）最高法行申13115號，（2020）最高法行申868號。的裁判要旨，筆者的分析與結(jié)論如下：

從主體上看，受保護的房屋其他利害關(guān)系人的范圍受到嚴格限制。在（2018）最高法行再150號與（2018）最高法行申10065號案例中，最高院指出“一般來說，在行政征收法律關(guān)系中，被征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人或者被征收房屋的所有權(quán)人才是征收法律關(guān)系的相對人或利害關(guān)系人?！贝送?，其他案例中被最高院承認與征收行為有“利害關(guān)系”的主體限于用于經(jīng)營的房屋的承租人、公房或國有單位產(chǎn)權(quán)房的承租人、直管公房承租人、土地地上附著物的所有人、實際使用人。因此，盡管房屋其他利害關(guān)系人的外延很大，只有部分符合條件的合法權(quán)益才是受保護的。

從內(nèi)容看，注重保護房屋其他利害關(guān)系人對房屋享有的合法權(quán)利與利益。從（2019）最高法行申13115號案例中對承租人因室內(nèi)裝修價值、機器設(shè)備搬遷、停產(chǎn)停業(yè)等損失的利益進行保護，（2018）最高法行申4934號案例對承租人依法享受的低價租賃房屋的社會福利權(quán)利的保護以及（2019）最高法行申2859號案例中對房屋居住者權(quán)利和利益的保護中可以看出，在征收與補償過程中，法院對房屋其他利害關(guān)系人對房屋享有的合法權(quán)益予以高度重視。然而，也不乏有否定原告與征收行為具有“利害關(guān)系”的案例，（2020）最高法行申868號案例指出，考慮到被征收房屋的價值并不在于建材本身，而承租人添附的價值主要體現(xiàn)在建材本身和相應(yīng)的人工成本，故從司法慣例看，承租人可對裝修部分的補償提起訴訟，而非對征收決定提起訴訟。

以上案例中，除了（2018）最高法行再191號案例指出原告資格中的利害關(guān)系應(yīng)當以原告與被訴行政行為存在“權(quán)利侵害可能性”為判斷標準，其余案例并沒有指出利害關(guān)系的判斷標準，這一標準的模糊仍然是實踐中法院認定的原告資格不可避免的障礙。下文中，筆者將嘗試綜合以上案例的裁判邏輯，總結(jié)出“利害關(guān)系”的判斷結(jié)構(gòu)。

三、從本案及類案中看房屋征收與補償“利害關(guān)系”的認定

由于行政訴訟需在私權(quán)利、行政權(quán)、司法權(quán)之間保持合理張力，行政訴訟原告資格標準的模糊性和不確定性難以避免。[1]章劍生教授認為“就中國行政法理論發(fā)展的成熟性程度而言，今天把它(如何判定原告資格)作‘哥德巴赫猜想’這樣的類比并不為過”。[2]學(xué)界對于利害關(guān)系的判斷結(jié)構(gòu)也有很多不同的說法，在對喬良案和相類案例進行分析后，結(jié)合目前的相關(guān)理論與法律原則，筆者認為在房屋征收與補償中的“利害關(guān)系”應(yīng)采用如下判斷結(jié)構(gòu)。

（一）起訴人具有值得保護的合法權(quán)益

《布萊克法律大辭典》對原告資格作出了如下定義：“是指某人在司法性爭端中所享有的將該爭端訴諸司法程序的足夠的利益,其中心課題是確定司法爭端對起訴人的影響是否充分,從而使起訴人成為本案訴訟的正當原告。如果起訴人符合原告資格的各項要求,具有為司法爭端所影響的足夠利益,就可以認為起訴人在訴訟中享有法院應(yīng)當給予保護的、實實在在的利益?！睆睦娴摹白銐颉迸c影響的“充分”來看，原告資格從某種層面來看是利益與影響聯(lián)系的緊密程度，當被影響的利益之力量達到一定程度以至于足以敲開訴的大門時，這時起訴人便具備值得被保護的合法權(quán)益，可賦予其原告資格。

判斷哪些是值得保護的合法權(quán)益，也是實踐中的難題之一。筆者認為，這里的“法”，是指廣義上的法，包括憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章，也包括法律原則（如基于信賴保護原則可產(chǎn)生正當合理的信賴利益）等。權(quán)益包括權(quán)利和利益，其中，權(quán)利指法律上的權(quán)利，利益可理解為通過行使權(quán)利獲得的好處或益處，這種益處可以是有形的，也可以是無形的，可以是有價的，也可以是無價的。[3]例如租金便是以行使合法的房屋所有權(quán)和土地使用權(quán)所取得的利益。

一種是法律上權(quán)益說，又稱為法律上的權(quán)利說。其從實體法出發(fā)，作為分析、判斷是否具有“權(quán)益”的手段，認為檢驗是否具備“權(quán)益”要件的唯一標準只能通過法律。只有被法律所承認的權(quán)益，才是值得行政機關(guān)保護的?！爸挥性诜缮鲜鼙Ｗo的利益已被侵犯的私人,可以在因國家義務(wù)未履行而產(chǎn)生的訴訟中成為當事人一方時,那個私人的權(quán)利才與國家的義務(wù)相適應(yīng)”[4]。凱爾森的這段論述,便是法律上權(quán)益說的一種概括體現(xiàn)。最高人民法院在（2017）最高法行申169號“劉廣明”案中，將權(quán)益明確限定為主觀公權(quán)利：“只有主觀公權(quán)利，即公法領(lǐng)域權(quán)利和利益，受到行政行為影響，存在受到損害的可能性的當事人，才與行政行為具有法律上利害關(guān)系，才形成了行政法上權(quán)利義務(wù)關(guān)系，才具有原告主體資格?！边@即是我國對法律上權(quán)益說的認可和運用。

另一種是事實上權(quán)益說。指相對人的權(quán)益只要在事實上受到了侵害，就符合利害關(guān)系的“權(quán)益”要件，這樣便大幅度地放寬了“權(quán)益”要件的范圍，成為了公民維權(quán)的強有力的支撐。這一學(xué)說從一定意義上有利于從監(jiān)督行政權(quán)依法行使，保障公民合法權(quán)利。例如在房屋征收與補償中，一些被法律明確保護的房屋所有權(quán)人的權(quán)益可能并不會受到影響，但與其相關(guān)的房屋承租人或擔(dān)保物權(quán)人的權(quán)益卻受到了事實上的影響，通過事實上權(quán)益說放寬原告資格標準，能在一定程度上收獲更好的實施效果。

我國《行政訴訟法》中的“利害關(guān)系標準”實質(zhì)上是采用了法律上權(quán)益說，雖然事實上權(quán)益說中寬泛的原告資格在行政權(quán)介入各方領(lǐng)域的今天能維護廣大公民的合法權(quán)益，但凡是訴訟必將消耗司法資源及專業(yè)知識的運用，考慮到我國的法治現(xiàn)狀和訴訟承受能力，采用法律上權(quán)益說是更符合國情的選擇。

（二）起訴人的合法權(quán)益受到了被訴具體行政行為的影響

關(guān)于合法權(quán)益受到影響的理論，學(xué)界也是眾說紛壇，有人主張直接影響說，有人主張實際影響說，有人主張不利影響說等。筆者認為：第一，這里的“影響”僅代表一種起訴人主張保護的合法權(quán)益受到干擾的可能性，即并不以損害的實際發(fā)生為賦予起訴人原告資格的要件，但即使采取“可能性”的標準，當事人也需要能夠初步舉證自己確實存在受法律規(guī)范所保護的權(quán)益；第二，這里的“影響”包括直接和間接影響，行政行為的輻射性決定了其一旦做出難免會觸及到一定范圍內(nèi)不同群體的權(quán)益，而影響的直接或間接并不取決于權(quán)益的性質(zhì)，而是行政行為的指向性，因此被影響的權(quán)益應(yīng)受到平等的救濟；第三，既然“利害關(guān)系”既包括利益關(guān)系，又包括損害關(guān)系，就不應(yīng)把影響簡單的限定為不利影響，也應(yīng)包含有利影響。

（三）合法權(quán)益受到影響與具體行政行為之間存在因果關(guān)系

有學(xué)者認為原告資格本質(zhì)上表達的是一種利益充分性與行為關(guān)聯(lián)性，即權(quán)益本身的性質(zhì)以及原告權(quán)益與特定訴爭標的之間的關(guān)聯(lián)關(guān)系。以往如“特殊利益”標準實際上表達的是這種關(guān)聯(lián)關(guān)系區(qū)別于普通大眾關(guān)聯(lián)關(guān)系的橫向?qū)Ρ榷?；“實際影響”標準則是表達了這種關(guān)聯(lián)性的縱向緊密度。[5]將因果關(guān)系作為一個獨立的構(gòu)成要件，既能加強實踐中法官認定原告資格的可行性，也能有效解決放寬標準后濫訴等問題。

筆者認為判斷“因果關(guān)系”的要件有二：第一，行政行為的作出已經(jīng)或?qū)⒁绊懙胶戏?quán)益，在這里，盡管在原告資格審查階段采取“可能性標準”①最高人民法院（2017）行再41號行政裁定書：“公民、法人或其他組織提起行政訴訟，其原告資格的利害關(guān)系應(yīng)當以‘可能性’為標準，只要原告主張與被訴行政行為存在利害關(guān)系的可能性即具有利害關(guān)系。至于事實上是否存在利害關(guān)系則不屬于原告資格的審查范疇，而是實體審查的范疇。”，但仍要求此種權(quán)益侵害滿足最低限度的確定性與緊迫性[6]；第二，根據(jù)社會的普遍認識水平也認為行政行為是權(quán)益受到影響的原因。當然，若行政機關(guān)在作出行政行為時預(yù)見到其對權(quán)益構(gòu)成影響的可能性極小，就不宜認定因果關(guān)系的存在。

四、本案對解決相類行政爭議的借鑒意義

本案的爭議焦點為喬良是否為適格原告，而被告認為喬良既不是被征收房屋的所有權(quán)人，對房屋的付出與支配程度也達不到承租人的地位，民事訴訟才應(yīng)是其尋求救濟的途徑，對其行政訴訟原告資格的認可名不正言不順。法院在裁判中的司法立場對于如上問題的回應(yīng)以及以后的司法實踐，具有以下借鑒意義。

（一）能動運用司法權(quán)平衡權(quán)益保護與訴權(quán)濫用

對合法權(quán)益的保護和對訴權(quán)濫用的限制就像立在平面上硬幣的兩面，一面之差，卻能體現(xiàn)出法院對原告資格的理解與司法裁量權(quán)的適用?！坝幸环N能動司法的傾向值得關(guān)注。有時，當事人所主張的某種利益，特定行政管理法是否有保護的意圖并不明確，法院經(jīng)過利益衡量，認為特定管理法應(yīng)當給予保護，而承認其原告資格。這樣的做法大膽而又不失精致?！竽憽谟谟型黄疲隆谟诿舾械鼗貞?yīng)了權(quán)利保護需求?！盵7]本案中，法院對喬良的占有、使用、收益權(quán)的認可，便是突破了立法上對房屋征收與補償中原告資格的限制，對其認為值得保護的權(quán)益進行救濟的做法。同時，由于行政資源的有限性，并不是所有的權(quán)益都是值得保護的。法院應(yīng)對起訴進行嚴格審查，對于缺乏訴的利益或有目的不當?shù)钠鹪V，一并排除在行政救濟之外，這樣才能最大效率地利用司法資源，完善權(quán)益保護，引導(dǎo)公民、法人和其他組織正確行使訴權(quán)。

（二）多種救濟途徑并存中明確司法分工，減少訴累

行政行為和民事行為作為法律行為，都具有法律行為的價值性特點，都是一定社會價值的載體。[8]由于行政行為對民事活動的介入、政府的行政管理、現(xiàn)行法律規(guī)定的不完善等因素，[9]民行交叉類案件在實踐中并不少見。在同時符合民事與行政訴訟起訴條件的情況下，法院選擇哪種方式對當事人進行救濟，主要應(yīng)考慮以下因素：第一，當事人所訴請保護的權(quán)利是否是公法上的權(quán)利，若訴請保護的權(quán)益只存在私法上的利害關(guān)系，則不宜適用行政訴訟；第二，哪一種救濟途徑涉訴主體少，爭議明確，訴訟周期短，例如在一些案件中雖可以采用民事訴訟，但由于合同的相對性原理，需要多個主體之間提起多次訴訟，這樣便容易浪費司法資源，增加訴累。本案中，法院選擇對喬良采取行政救濟手段，是提高審判效率、避免重復(fù)訴訟、節(jié)省司法資源的有效舉措。

（三）兼顧法律效果與社會效果的統(tǒng)一

法律效果意為司法機關(guān)通過嚴格適用法律來發(fā)揮依法審判的作用和效果社會效果為通過司法審判活動實現(xiàn)社會利益并促使社會大眾認識和接受法律或司法行為。[10]兼顧法律效果與社會效果的統(tǒng)一則是要在正確適用法律的前提下實現(xiàn)能為一般社會大眾能接受的法律的秩序、公正、效益等基本價值。在多樣化和多元化的社會背景下，法律適用不再是田園詩般的靜態(tài)的邏輯推演，而必須加人多樣化的社會價值的考量。[11]本案中，喬良作為安置房建設(shè)工程的實際出資人之一，切切實實地投入了不小的物質(zhì)付出與體力付出，而拆遷工作使其所有的努力都付諸東流，對其合法權(quán)益基于行政訴訟法意義上的保護，符合公平與正義的原則，也有利于鼓勵公民為有關(guān)社會公共利益的建設(shè)進行合理投資。

五、結(jié)語

房屋征收與補償過程中原告資格的判斷與《征收與補償條例》能否達到立法目的密切相關(guān)，因而作為原告資格判斷核心的“利害關(guān)系”的判定就顯得尤為重要。本文從喬良案的裁定入手，并結(jié)合最高院的相類案例與學(xué)界理論，嘗試闡述“利害關(guān)系”的三層判斷結(jié)構(gòu)，明確在房屋征收與補償中除房屋所有權(quán)外，有哪些權(quán)益同樣值得保護。但由于筆者水平限制，對“利害關(guān)系”中具體問題的分析達不到深入論證。在學(xué)界對其判斷標準依然沒有定論的情況下，就需要法院能動地運用司法權(quán)平衡征補過程中的各方利益。行政機關(guān)在執(zhí)法過程中尊重程序、秉公執(zhí)法，這樣才能最大程度地實現(xiàn)《征收與補償條例》的立法目的，推動社會主義法治進程。