論“奧菲悖論”對我國公積金改革的啟示

于夢衍

DOI：10.16661/j.cnki.1672-3791.2107-5042-8853

摘? 要：借鑒新加坡經(jīng)驗(yàn)，住房公積金在我國的發(fā)展已有30年的歷史，面臨著一定的結(jié)構(gòu)性矛盾與改革瓶頸?！皧W菲悖論”假設(shè)了福利制度與資本主義兼容并包理論上的不可能，該文試圖回答如何在社會主義制度里規(guī)避同樣的命題陷阱，以及社會主義國家能否成為可持續(xù)發(fā)展的、成功的福利國家。社會主義國家可能成為“半福利國家”，即對公有經(jīng)濟(jì)體制實(shí)行福利國家的職能，對私有經(jīng)濟(jì)則靠市場的自由競爭與福利產(chǎn)品的商品化來治理。市場經(jīng)濟(jì)的社會主義與福利國家之間可能存在一種和音而非變奏，使得國家機(jī)器運(yùn)作的合法性得到鞏固，同時又釋放市場上的自由競爭良性作用，最終在住房公積金福利制度化方面實(shí)現(xiàn)國家與市場的深度融合、積極共治。

關(guān)鍵詞：福利國家? ?公積金? ?“奧菲悖論”? ?PPP項(xiàng)目? ?行政性再商品化

中圖分類號：C93? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1672-3791（2021）08（a）-0187-04

On the Enlightenment of "Offe Paradox" to China' s Provident Fund Reform

YU Mengyan

（School of Marxism， Jilin Normal University， Siping， Jilin Province， 136000 China）

Abstract：Drawing on Singapore's experience， the development of housing provident fund in China has a history of 30 years， which is facing certain structural contradictions and reform bottlenecks. The "Offe Paradox" assumed that it is theoretically impossible for the welfare system to be inclusive of capitalism， this paper attempts to answer how to avoid the same proposition trap in the socialist system and whether the socialist country can become a sustainable and successful welfare state. A socialist country may become a "semi welfare state"， that is， it implements the function of a welfare state for the public economic system and governs the private economy by free competition in the market and the commercialization of welfare products. There may be a harmony rather than variation between socialism in the market economy and the welfare state， which consolidates the legitimacy of the operation of the state machine， releases the benign role of free competition in the market， and finally realizes the deep integration and active co governance of the state and the market in the institutionalization of housing provident fund welfare.

Key Words：Welfare state; Housing Provident Fund; Offe Paradox; PPP project; Administrative re-commercialization

1? 我國公積金改革的時代背景

1978年與1980年，鄧小平就住房商品化問題提出重要意見，為住房制度以及相應(yīng)的福利制度改革注入了政治上的強(qiáng)心針。1980年6月，中共中央、國務(wù)院正式允許實(shí)行住房商品化政策，也正式拉開了我國住房福利制度建設(shè)的帷幕。

按照住建部、財(cái)政部、中國人民銀行聯(lián)合發(fā)布的《全國住房公積金2018年年度報(bào)告》，截至2018年末，住房公積金繳存總額14.59萬億元，提取總額8.80萬億元。2018年，住房公積金實(shí)繳單位291.59萬個，實(shí)繳職工1.44億人，分別比上年增長11.15%和5.09%?，F(xiàn)如今在我國，公積金可以大體分為公務(wù)員與事業(yè)單位員工的公積金，以及企業(yè)職員的公積金。近年來，學(xué)界以及政界出現(xiàn)了關(guān)于公積金改革的各種討論，主要分為以下幾個方向：第一，將住房公積金管理中心改組為住房銀行，通過將公積金管理單位的金融化、市場化以提高住房公積金的運(yùn)作效率，讓一池住房公積金的水活起來;第二，將住房公積金當(dāng)作一項(xiàng)住房保障制度來加以完善，朝著住房的基本供應(yīng)制度+基本保障制度+基本救濟(jì)制度方向改造。理論靈感來自黨的十八大報(bào)告正式將住房保障納入了社會保障范疇，由此住房保障成為了國家基本制度的重要組成部分;第三，深入推進(jìn)對新加坡福利制度的借鑒，建立大社保體系，將住房公積金與醫(yī)療、養(yǎng)老和失業(yè)保險等統(tǒng)一合并運(yùn)營管理，更加注重住房公積金的福利性而非金融性;第四，在現(xiàn)有體制框架下進(jìn)行局部改良，打通地方住房公積金各自屬地發(fā)展的局面，建立全國性的住房公積金風(fēng)險管理平臺;第五，近些年，有人認(rèn)為住房公積金的歷史使命已經(jīng)完成，為了進(jìn)一步完善分配制度，特別是在新冠疫情的負(fù)面影響下為企業(yè)減負(fù)、貫徹效率優(yōu)先的宗旨，應(yīng)該廢除住房公積金制度。2020年2月11日，中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心副理事長、清華產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型顧問委員會主席、重慶市原市長黃奇帆撰文建議取消企業(yè)住房公積金制度，可為企業(yè)直接降低12%的成本。根據(jù)數(shù)據(jù)顯示，可以看到貢獻(xiàn)了80%就業(yè)的民營經(jīng)濟(jì)當(dāng)中，在公積金繳納上并不是主力軍。與此同時，全球財(cái)富管理論壇理事長、原財(cái)政部部長樓繼偉于2020年5月18日亦公開表示支持取消住房公積金制度，稱政府給予一定支持的項(xiàng)目可以替代公積金制度，如PPP方式等。格力集團(tuán)董事長董明珠亦公開支持取消住房公積金制度，主張好的企業(yè)福利制度應(yīng)解決員工住房問題。一場關(guān)于公積金存廢與否、如何改革的論戰(zhàn)隨即展開，多為支持公積金制度繼續(xù)存在的學(xué)者、專家提出改革的口號，如支持成立住房保障銀行，對住房保障基金進(jìn)行市場化運(yùn)作等?？陀^地講，支持廢除或至少改革公積金的學(xué)者專家和民眾，主要認(rèn)為公積金的貸款率、利用率遠(yuǎn)低于商業(yè)貸款，其金融性遠(yuǎn)待開發(fā)。

作為對以上廢除支持者的回應(yīng)，論戰(zhàn)另一方的代表，北京大學(xué)的劉俏和張崢兩位教授于2020年2月13日發(fā)表了文章《我們?yōu)槭裁捶磳Α叭∠髽I(yè)住房公積金制度”的政策建議？》，特別是從住房公積金的本質(zhì)屬性即福利性以及其對居民收入和消費(fèi)的影響等方面展開論述。二人指出，作為一種免稅工資和低息住房貸款，公積金并不符合“激勵兼容”，仍舊對于降低居民購房成本、變相增加可支配收入有著顯著作用，仍舊在實(shí)質(zhì)上和心理上是商業(yè)住房金融的有力補(bǔ)充。雖然在大城市，居民的住房貸款主要倚靠商業(yè)貸款，但是如果把視角放到全國333個地級市，公積金貸款購房的比例不可忽視，其低利率對于居民購房消費(fèi)有著巨大價值，更使中低收入人群獲益良多。

在一片討論聲中，2020年5月18日，國家公布了《關(guān)于新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的意見》，明確提出支出要加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，側(cè)面彰顯公積金制度的改革勢在必行。

2? “奧菲悖論”與福利國家的治理

2.1 “奧菲悖論”的理路

福特主義是葛蘭西于《現(xiàn)代君主論》中第一次提出的概念，強(qiáng)調(diào)以市場為導(dǎo)向的粗放資本積累過程，在調(diào)節(jié)社會公平與效率之間更傾向于注重高效。此種模式隨著資本的不斷積累，逐漸向泰勒制過渡，泰勒在其《科學(xué)管理原理》中指出，企業(yè)的大規(guī)模生產(chǎn)和科學(xué)管理帶動著市場效率的繼續(xù)提高，資本積累逐漸轉(zhuǎn)型為密集型資本積累。然而隨著企業(yè)間激烈競爭地開展，市場的秩序特別是公平和合法性問題需要另一只手來調(diào)節(jié)。20世紀(jì)70年代以來，西方國家經(jīng)歷的石油危機(jī)、經(jīng)濟(jì)挑戰(zhàn)催生了凱恩斯主義。凱恩斯主義強(qiáng)調(diào)國家干預(yù)與福利國家制度，在社會生產(chǎn)和福利制度化進(jìn)程中維持平衡，促進(jìn)大規(guī)模消費(fèi)的穩(wěn)定增長。

與凱恩斯主義一脈相承，克勞斯·奧菲認(rèn)為國家可以支持、保護(hù)資本市場的運(yùn)作，然而，奧菲也同時指出“行政性再商品化”將引發(fā)的一個悖論或矛盾，即為了維持資本主義商品化形式，非商品化體系在資本控制的社會體系中發(fā)揮著越來越重要的作用，同時也加劇了其與資本主義商品化形式的矛盾;在福利制度方面，具體體現(xiàn)為國家政策為了維護(hù)資本市場的成長與成熟而實(shí)行高稅收等政策來關(guān)照福利制度化的深入發(fā)展，然而特別是市場上負(fù)擔(dān)變沉重的企業(yè)，會因此降低投資的意愿，最終造成資本市場的衰落。資本主義離不開福利國家，但是福利國家又不能與資本主義長期共存，這就是繼而形成的“奧菲悖論”。

在社會主義國家體制內(nèi)，共產(chǎn)黨在施行福利政策、構(gòu)建福利制度的同時自身的政治結(jié)構(gòu)與社會文化越來越具有“異質(zhì)性”，即將其基礎(chǔ)擴(kuò)大到工人階級以外，對中產(chǎn)階級、知識分子等階級產(chǎn)生巨大吸引力，最終消解各階級可能與之產(chǎn)生齟齬的集體認(rèn)同感，夯實(shí)自身的政治合法性。以我國的公積金制度為例，公務(wù)員、國企員工、私企職員是三類公積金受益的主體，以上論證的合法性議題則不適用于第三類人員，即私企職員;因?yàn)楣e金管理中心儲蓄式管理的模式與單位、個人各繳一半的形式都束縛了私企的活力，導(dǎo)致相關(guān)社會組織、私企等對此種福利制度的夾擊以及對改革的種種期盼。這背后反映的是福利國家與資本運(yùn)作的結(jié)構(gòu)性矛盾。像我國一樣的社會主義國家因此可能成為“半福利國家”，即對公有經(jīng)濟(jì)體制內(nèi)的公務(wù)員、國企員工實(shí)行福利國家的職能，對私企職員則靠市場的自由競爭與福利產(chǎn)品的商品化來治理。

2.2 自由競爭與后福特主義

“奧菲悖論”對西方民主國家、社會主義國家均產(chǎn)生了一種啟示，即有必要重新定位國家在福利政策商品化和消解商品化中的作用，特別是在“勞動力商品化—勞動力非商品化—勞動力再商品化”的矛盾循環(huán)中，亟待突破國家和市場資本的舊有拘囿。社會主義國家能否成為可持續(xù)發(fā)展的、成功的福利國家？如何能夠使社會主義與福利國家之間形成放松與互助的關(guān)系？對于我國而言，如果想要避免重蹈西方民主國家的覆轍，一定要細(xì)化國家與市場在福利政策、制度商品化過程中的關(guān)系與位置。福利制度，例如：公積金，在本質(zhì)上可以被定義為國家的公共產(chǎn)品，它雖然被評價為干擾資本主義社會運(yùn)作的邏輯，破壞勞動者參與勞動市場的心理動因，但是在社會主義社會里，它能夠大大增加政府和國家的合法性與聲譽(yù)，盡管近年來它亦飽受效率低下的詬病。如果說市場是資本主義存在的載體，國家就是社會主義發(fā)展的核心推動機(jī)器。以我國的公積金制度為例，福利機(jī)制所產(chǎn)生的資本越來越集中，其中特別是市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制下的企業(yè)公積金，如果全盤金融化，切除國家的統(tǒng)一管理，將面臨著與資本主義福利國家一樣的“自我癱瘓”風(fēng)險。我國仍舊處于社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初級階段，如同早期的資本主義階段一樣，經(jīng)濟(jì)處于相對自由競爭的階段，政府扮演著守護(hù)者的角色，然而我們需要防范可能出現(xiàn)的壟斷資本主義危險，鼓勵自由經(jīng)濟(jì)交換關(guān)系的發(fā)展益處顯而易見，但貧富分化、失業(yè)、經(jīng)濟(jì)危機(jī)等最終將依靠國家來調(diào)節(jié)尚可得以解決;從這一角度而言，中國特色的社會主義以及其國家的作用在某種程度上可以化解“奧菲悖論”所帶來的難題與挑戰(zhàn)。

3? “奧菲悖論”對我國公積金改革的啟示

我國的住房公積金改革直接關(guān)系到1.44億實(shí)際繳存者的利益，牽涉到數(shù)以千萬計(jì)家庭的利益;其中7 635萬來自非私營部門，貢獻(xiàn)80%就業(yè)的民營企業(yè)只有4 450萬職工實(shí)繳公積金，因而其成為事實(shí)上少數(shù)人的福利。在進(jìn)一步擴(kuò)大改革開放規(guī)模，依仗市場資本化運(yùn)作公積金存款的前提之下，如何有效地完善政府與市場的關(guān)系，從而規(guī)避“奧菲悖論”帶來的風(fēng)險呢？

第一，強(qiáng)化政府的主導(dǎo)地位、進(jìn)一步完善立法，自上而下地推進(jìn)住房福利制度的建設(shè)。一些較發(fā)達(dá)資本主義國家，如德國、新加坡的住房福利制度建設(shè)經(jīng)驗(yàn)說明，政府的干預(yù)是必要與首要的，特別是關(guān)于保障性住房與低收入群體的住房問題，需要政府牽頭構(gòu)建福利制度才能使之與市場銜接，從而有力發(fā)展整體住房福利制度[1]。

我國的住房公積金政策具有非常鮮明的屬地特性和試點(diǎn)特征，因此應(yīng)考慮成熟試點(diǎn)先行、深入擴(kuò)大繳存覆蓋面的改革方向。對于繳存、貸款的比例可施行國家統(tǒng)一立法，一城一案因地制宜施行，精細(xì)化管理的相關(guān)政策，使公積金與保障性住房制度真正有機(jī)銜接。在一 二線的大城市，雖然房價較貴導(dǎo)致商業(yè)樓盤抑或較傾向于接受商業(yè)貸款，但是公積金的存繳實(shí)際仍舊變相增加了公民的可支配收入，從長遠(yuǎn)上能夠刺激消費(fèi)，有利于經(jīng)濟(jì)行穩(wěn)致遠(yuǎn)地發(fā)展，不應(yīng)成為取締公積金制度的理由[2]。

同時，應(yīng)禁止地方政府挪用公積金平衡預(yù)算開支，彌補(bǔ)社保缺口或?yàn)槠渌?xiàng)目融資;應(yīng)始終重視強(qiáng)調(diào)公積金的福利性、公益性，而非借口刺激消費(fèi)而在事實(shí)上造成公民住房難的問題?？梢詣?chuàng)新性發(fā)揮黨組織在公積金改革中的核心領(lǐng)導(dǎo)地位，目前住房公積金中心沒有執(zhí)法權(quán)，企業(yè)在是否繳納以及繳納比例的確定方面有很大的自由裁決權(quán)，完全靠企業(yè)自身在勞動力市場上的博弈來最后定奪，可以通過進(jìn)一步增加公積金中心的執(zhí)法權(quán)力、黨委的政治話語權(quán)，更有效度與力度地推進(jìn)改革與規(guī)范公積金的使用辦法[3]。

第二，創(chuàng)新開發(fā)公積金支持租賃、購買住房的金融功能，完善融資機(jī)制，特別是針對在大城市的新市民提供高質(zhì)量的住房和相關(guān)服務(wù)。通過盤活公積金利用效率，為租賃、購買住房提供融資，引導(dǎo)金融衍生工具積極加入保障性住房、租賃住房、公積金貸款住房的投融資閉環(huán)，促進(jìn)其良性循環(huán)[4]。例如：大膽鼓勵市場資本介入公積金管理與投資活動，可以通過公私合作伙伴關(guān)系即PPP項(xiàng)目規(guī)范市場與政府的合作，使其多樣化發(fā)展而不失主導(dǎo)力量的政治支持。把政府、企業(yè)、社會組織、家庭、社區(qū)等主體有效鏈接起來形成精巧的公私伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，國家營造稅收優(yōu)惠與鼓勵的氛圍，企業(yè)踴躍參與并有效利用金融工具遏制投機(jī)逐利，加大公積金利用的靈活性。

第三，堅(jiān)定不移地推行政企分開的方針，保證機(jī)關(guān)、事業(yè)單位的固有存繳比例，靈活改革企業(yè)的公積金存繳結(jié)構(gòu)，大膽開放地引入金融工具經(jīng)營公積金，提高其管理維系的市場效率，并更好地與房地產(chǎn)市場和保障性住房制度銜接配合。目前：公積金單位配套部分是職工工資的5%～12%，對于效益中下、競爭力普通的企業(yè)而言，是一個不可忽視的負(fù)擔(dān)?？梢越o予繳納一定的彈性，企業(yè)是否繳納、繳納多少，將自主權(quán)轉(zhuǎn)移給市場，發(fā)揮刺激公積金正向激勵的作用，甚至可以按照員工個體差異調(diào)整公積金存繳方案，并同時注意規(guī)避個稅套利行為[5]。

第四，始于新加坡的公積金制度是國家資本主義的一種制度創(chuàng)造與發(fā)明，為了使居者能有其屋，國家期冀通過住房公積金的福利制度完善對公民的意識形態(tài)統(tǒng)治，進(jìn)而推動公民社會內(nèi)在價值觀的融合與維系，更好地推進(jìn)居民在社區(qū)內(nèi)履行責(zé)任、支持國家治理合法性與正當(dāng)性[6]。安土重遷是中華文化價值觀的基本因素之一，具有前瞻性的公積金制度應(yīng)當(dāng)可以在價值觀念上影響公民，通過具有安全感的住房福利制度設(shè)計(jì)，使得公民越來越放心與愿意租房、存繳投資公積金。同時，可以通過改良公積金制度使其與人口流動、人才政策的機(jī)制配套銜接，與國家重點(diǎn)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略如京津冀協(xié)同發(fā)展、長三角一體化、粵港澳大灣區(qū)等融合，以點(diǎn)帶面，建立城市間的政策協(xié)同和信息共享。在中小城市，可以實(shí)施更加穩(wěn)健的策略，側(cè)重注重公積金低息貸款購房的制度建設(shè)，切實(shí)保障公私部門職工的住房福利與獲得感、滿足感。

4? 結(jié)語

為了能夠?qū)⑽覈淖》抗e金制度建設(shè)成為共商、共建、共享的社會福利制度，并規(guī)避理論上“奧菲悖論”的陷阱，需要膽大心細(xì)：有膽識地變革企業(yè)社會福利制度，讓公積金惠及更多的私營企業(yè)乃至中小微企業(yè)、個體經(jīng)營者，真正成為全民受益的福利制度，并充分發(fā)揮金融工具的杠桿作用，盤活市場上的公積金資源;維持戰(zhàn)略定力，保障國家對公有制經(jīng)濟(jì)的調(diào)控力，在全國范圍內(nèi)細(xì)化公積金制度體系的管理，公私分離、公私合作，強(qiáng)化國家風(fēng)險管理意識。對“奧菲悖論”的掌握，有助于我們更深刻地洞見我國公積金福利制度的利與弊，從而為可持續(xù)性發(fā)展我國的相關(guān)制度做出調(diào)整、改革與創(chuàng)新。

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