基于檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部控制而引發(fā)的思考

程 燕

（天津市濱海新區(qū)人民檢察院，天津 300450）

一、檢察機(jī)關(guān)實(shí)行內(nèi)部控制的積極意義

檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)部控制是檢察部門(mén)為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，通過(guò)制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行的防范和管控。［1］建立內(nèi)部控制制度并著力予以實(shí)施，是黨的十八屆四中全會(huì)提出的明確要求。內(nèi)部控制對(duì)于落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)主體責(zé)任、防控廉政風(fēng)險(xiǎn)、杜絕懶政庸政具有積極意義。腐敗現(xiàn)象則是部分人員置黨規(guī)法紀(jì)于不顧，利用手中的權(quán)力謀取私利（主要表現(xiàn)為財(cái)物）的行為。內(nèi)部控制與腐敗現(xiàn)象的發(fā)生呈現(xiàn)出一定的相關(guān)性：當(dāng)單位財(cái)務(wù)管理制度健全，財(cái)務(wù)內(nèi)部控制行之有效時(shí)，腐敗行為則少發(fā)或不發(fā)；當(dāng)單位財(cái)務(wù)管理制度缺乏或混亂，財(cái)務(wù)內(nèi)部控制失效時(shí)，腐敗行為則易發(fā)或多發(fā)。因此，二者之間是“你強(qiáng)我弱，你弱我強(qiáng)”的對(duì)立關(guān)系。檢察機(jī)關(guān)擔(dān)負(fù)反貪污賄賂、反瀆職侵權(quán)等重要職權(quán)，不僅要“打鐵還需自身硬”，更應(yīng)該防止“燈下黑”，因此，檢察機(jī)關(guān)需要制定更完備的內(nèi)部控制制度、實(shí)施更嚴(yán)格的內(nèi)部控制措施。

二、檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部控制建設(shè)的現(xiàn)狀及存在問(wèn)題

（一）內(nèi)部控制觀念認(rèn)識(shí)不到位。財(cái)政部早在2012年就頒布了內(nèi)部控制規(guī)范，雖然是試行版，但依然具有法律效力，各級(jí)檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該遵照?qǐng)?zhí)行。但在實(shí)踐中，很多檢察機(jī)關(guān)對(duì)加強(qiáng)內(nèi)部控制觀念淡薄，具體表現(xiàn)為：一是對(duì)內(nèi)部控制懶于了解和認(rèn)識(shí)，怠于研究和學(xué)習(xí)，認(rèn)為憑借現(xiàn)有的機(jī)構(gòu)設(shè)置、權(quán)力分配及工作人員的道德自律和守法意識(shí)可以進(jìn)行財(cái)務(wù)控制，無(wú)內(nèi)部控制的必要；二是缺乏主動(dòng)變革、自我改造的動(dòng)力，對(duì)內(nèi)部控制這一“緊箍咒”持排斥態(tài)度；三是以人員不足等客觀條件為借口，拖延實(shí)施內(nèi)部控制。

（二）內(nèi)部控制制度建立不完善。有些檢察機(jī)關(guān)，尤其基層檢察機(jī)關(guān)囿于編制等原因沒(méi)有建立起完整的內(nèi)部控制體系，導(dǎo)致在實(shí)際工作中沒(méi)有單獨(dú)設(shè)置內(nèi)部控制職能部門(mén)或者內(nèi)部控制牽頭部門(mén)，也沒(méi)有分別設(shè)置諸如預(yù)算業(yè)務(wù)、收支業(yè)務(wù)、采購(gòu)、資產(chǎn)管理、建設(shè)項(xiàng)目、合同管理、內(nèi)部監(jiān)督等關(guān)鍵崗位。或者即便設(shè)置了相關(guān)崗位，但是卻設(shè)置在同一科室（部門(mén)）下，接受同一位領(lǐng)導(dǎo)的指令，監(jiān)督和制約的有效性大打折扣。

（三）內(nèi)部控制制度設(shè)置不科學(xué)。部分檢察機(jī)關(guān)雖然建立了內(nèi)部控制制度，但相關(guān)設(shè)置過(guò)于機(jī)械，照搬照抄相關(guān)規(guī)定或者其他檢察機(jī)關(guān)的做法，忽略了本單位的實(shí)際情況，導(dǎo)致執(zhí)行起來(lái)別別扭扭、磕磕絆絆，可操作性差，影響了工作效率，難以發(fā)揮內(nèi)部控制的應(yīng)有效果。另外，有些檢察機(jī)關(guān)對(duì)內(nèi)部控制崗位職責(zé)及權(quán)限不明確，對(duì)于各項(xiàng)財(cái)務(wù)工作業(yè)務(wù)流程缺乏有效規(guī)范，各項(xiàng)財(cái)務(wù)的決策、執(zhí)行、監(jiān)督缺乏有效分離和制約。在實(shí)際工作中，因崗位職責(zé)劃分不明確，關(guān)聯(lián)部門(mén)之間推諉、扯皮現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，部分事項(xiàng)拖而不決，影響單位整體工作效率。

（四）內(nèi)部控制人員配備不到位。具體表現(xiàn)為：一是人員數(shù)量存在缺口。很多檢察機(jī)關(guān)，尤其是基層檢察機(jī)關(guān)人員編制有限，加之內(nèi)部控制崗位屬于綜合崗位，而綜合崗位人數(shù)要遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于業(yè)務(wù)崗位人數(shù)，導(dǎo)致內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位的缺失，即便設(shè)置了關(guān)鍵崗位，也是一人多崗，內(nèi)部控制應(yīng)有的相互約束、相互制約機(jī)制失靈。二是人員質(zhì)量參差不齊。內(nèi)部控制相關(guān)崗位人員或者非科班出身，或者學(xué)歷水平較低，或者缺乏及時(shí)、系統(tǒng)的培訓(xùn)學(xué)習(xí)，對(duì)相關(guān)業(yè)務(wù)不甚了解，影響了內(nèi)部控制業(yè)務(wù)的有效開(kāi)展。

（五）內(nèi)部控制崗位激勵(lì)機(jī)制不足。檢察機(jī)關(guān)的主要職能是代表國(guó)家行使法律監(jiān)督權(quán)，檢察官實(shí)行辦案終生責(zé)任制。司法改革后，員額檢察官、司法輔助人員在職級(jí)晉升、薪資待遇等方面都得到了有效保障。相比之下，計(jì)財(cái)裝備部門(mén)擔(dān)負(fù)著全院動(dòng)輒幾百萬(wàn)的預(yù)算、支出，所有的會(huì)計(jì)檔案都要留存?zhèn)洳?，又何嘗不是對(duì)每筆業(yè)務(wù)終生負(fù)責(zé)呢？相較之下，司法改革后，司法行政人員在職級(jí)晉升、薪資待遇方面并沒(méi)有得到諸如上述人員之保障。故部分內(nèi)部控制崗位人員出于薪資待遇、職業(yè)尊榮等方面的考慮，分流至檢察業(yè)務(wù)崗位，進(jìn)一步加劇了內(nèi)部控制崗位人員的緊張。

（六）內(nèi)部控制方法不當(dāng)?，F(xiàn)實(shí)中，很多檢察機(jī)關(guān)沒(méi)有依照《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》的要求按期對(duì)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，或流于形式，浮于皮毛。在財(cái)務(wù)內(nèi)部控制時(shí)應(yīng)當(dāng)盡可能地降低或規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，在線性控制方法上，授權(quán)審批、會(huì)計(jì)核算控制以及不相容崗位分離等問(wèn)題依然存在，在預(yù)算控制及支出控制上還存在管理不暢的問(wèn)題。

三、檢察機(jī)關(guān)改善內(nèi)部控制的舉措及建議

（一）強(qiáng)化宣傳，著力提高對(duì)內(nèi)部控制重要性的認(rèn)識(shí)。防腐拒變、打造廉潔檢察機(jī)關(guān)建設(shè)是一項(xiàng)長(zhǎng)期而又艱巨的任務(wù)。習(xí)近平總書(shū)記在十八屆中央紀(jì)委二次全會(huì)上指出：“要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機(jī)制、不能腐的防范機(jī)制、不易腐的保障機(jī)制。”而內(nèi)部控制制度就是關(guān)權(quán)力的“籠子”之一，檢察機(jī)關(guān)必須筑好這個(gè)“籠子”，用好這個(gè)“籠子”。針對(duì)實(shí)踐中的認(rèn)識(shí)不足問(wèn)題，各檢察機(jī)關(guān)可加強(qiáng)政策宣傳，理論宣講，通過(guò)座談會(huì)、匯報(bào)會(huì)的形式將部分檢察院先行先試取得的成功經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行系統(tǒng)總結(jié)并予以廣泛推廣。針對(duì)改革動(dòng)力不足問(wèn)題，需要讓部分單位、人員知曉內(nèi)部控制是制度反腐的有效措施之一，是黨的十八屆四中全會(huì)確定的政治任務(wù)，是政府現(xiàn)代化治理的大勢(shì)所趨。內(nèi)部控制對(duì)建立現(xiàn)代化檢察機(jī)關(guān)大有裨益。

（二）立足實(shí)際，科學(xué)設(shè)置內(nèi)部控制的相關(guān)部門(mén)或關(guān)鍵崗位。內(nèi)部控制涉及預(yù)算、收支、采購(gòu)、資產(chǎn)管理、建設(shè)項(xiàng)目管理、合同管理等諸多事項(xiàng)，每一項(xiàng)與內(nèi)部控制的整體效用均息息相關(guān)，因此有條件的檢察機(jī)關(guān)要完善相關(guān)部門(mén)或關(guān)鍵崗位，確保上述事項(xiàng)均順利進(jìn)行。依據(jù)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)設(shè)置內(nèi)部控制部門(mén)應(yīng)符合本單位的實(shí)際情況。實(shí)踐中，最大的問(wèn)題是編制問(wèn)題。部分檢察機(jī)關(guān)尤其是基層檢察機(jī)關(guān)人員編制整體不足，分別設(shè)置關(guān)鍵崗位條件不允許，可以考慮一人多崗。在設(shè)置一人多崗時(shí)，應(yīng)注意同一項(xiàng)目的環(huán)節(jié)控制，不同環(huán)節(jié)應(yīng)交由不同人負(fù)責(zé)，以增強(qiáng)不同環(huán)節(jié)間的制約和監(jiān)督。另外，內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位隸屬于綜合崗，在實(shí)踐中多設(shè)置在行政裝備科這一部門(mén)內(nèi)。該設(shè)置不利于監(jiān)督制約，在條件允許的情況下，可以設(shè)置在不同部門(mén)，交由不同中層領(lǐng)導(dǎo)牽頭負(fù)責(zé)。內(nèi)部控制的關(guān)鍵在制約，但是制約不是目的，更不是掣肘，制約的同時(shí)要兼顧協(xié)作。在實(shí)踐中，部分業(yè)務(wù)牽涉不同崗位、不同部門(mén)，部門(mén)之間針對(duì)某些棘手業(yè)務(wù)相互推諉扯皮，不作為不擔(dān)當(dāng)，影響了單位整體辦公效率和凝聚力，這種分工有余而協(xié)作不足的情況要堅(jiān)決杜絕。一旦發(fā)現(xiàn)上述苗頭，單位領(lǐng)導(dǎo)班子要及時(shí)定紛止?fàn)?，盡快確定相關(guān)部門(mén)、崗位、人員的工作職責(zé)。另外，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)實(shí)行關(guān)鍵崗位工作人員輪崗制度，防止部分人員在某一領(lǐng)域過(guò)度“浸染”“深植”，在擔(dān)任一定時(shí)間的相關(guān)職務(wù)后應(yīng)當(dāng)及時(shí)調(diào)整、輪崗。部分檢察機(jī)關(guān)可能不具備輪崗條件，但是為保障內(nèi)部控制的有效實(shí)施，應(yīng)當(dāng)采取專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)等控制措施。

（三）盡快實(shí)行職級(jí)并行制度或增設(shè)專(zhuān)業(yè)技術(shù)崗位，暢通內(nèi)部控制人員的晉升通道。按照現(xiàn)有司法改革的思路，內(nèi)部控制人員屬于司法行政人員，與檢察官序列相比較，司法行政人員在職級(jí)晉升、工資待遇方面毫無(wú)優(yōu)勢(shì)。在司法改革實(shí)施后，部分內(nèi)部控制人員“跳槽”至檢察官序列，進(jìn)一步加劇了內(nèi)部控制“人才”的流失。因此，有必要盡快實(shí)施職級(jí)并行制度給予司法行政人員最低職級(jí)保障；同時(shí)增設(shè)專(zhuān)業(yè)技術(shù)崗位，鼓勵(lì)司法行政人員積極提高自身崗位勝任能力。

（四）搭建內(nèi)部控制平臺(tái)，促進(jìn)檢務(wù)保障信息系統(tǒng)日趨完善。信息技術(shù)迅猛發(fā)展，為人類(lèi)社會(huì)解決相關(guān)問(wèn)題提供了更多便利和可能。利用信息技術(shù)手段實(shí)施內(nèi)部控制，可減少人為因素造成的錯(cuò)弊，提高內(nèi)部控制的執(zhí)行力和效率［2］。日前，高檢院推出的檢務(wù)保障信息系統(tǒng)正自上而下試運(yùn)行過(guò)程中。該系統(tǒng)面向四級(jí)檢察院，意在實(shí)現(xiàn)預(yù)決算、財(cái)務(wù)、資產(chǎn)裝備、采購(gòu)、基建、內(nèi)部審計(jì)等主要檢務(wù)工作的流程管理和數(shù)據(jù)錄入。單位的業(yè)務(wù)裝備、執(zhí)法執(zhí)勤用車(chē)、槍支彈藥、服裝等核心內(nèi)容均可通過(guò)該系統(tǒng)進(jìn)行展示和管理。該系統(tǒng)可實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目管理全口徑、全過(guò)程、精細(xì)化管理，實(shí)現(xiàn)預(yù)算、執(zhí)行、核算、決算一體化運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)報(bào)銷(xiāo)透明化，實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)管理動(dòng)態(tài)化，財(cái)務(wù)審計(jì)監(jiān)控實(shí)時(shí)化，為高檢院領(lǐng)導(dǎo)提供決策直觀可視化，實(shí)現(xiàn)與高檢院其他系統(tǒng)的橫向互聯(lián)共享，實(shí)現(xiàn)與各省級(jí)檢察院計(jì)財(cái)部門(mén)應(yīng)用系統(tǒng)的縱向互聯(lián)，為檢務(wù)保障提供信息化支撐。檢察機(jī)關(guān)的各項(xiàng)資金、實(shí)物通過(guò)內(nèi)部控制平臺(tái)進(jìn)行核算和管理，將內(nèi)部控制的操作流程、業(yè)務(wù)節(jié)點(diǎn)嵌入信息系統(tǒng)平臺(tái)之中，可以實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制的程序化、常態(tài)化，促進(jìn)單位的內(nèi)部控制邁向新臺(tái)階。