建國初期我國憲法形態(tài)的類型區(qū)分研究

萬政伸

(河南科技大學(xué) 法學(xué)院，河南 洛陽 471023)

憲法分類是按照一定的標準將憲法歸為不同類型的憲法研究活動，它是憲法和憲法學(xué)不斷發(fā)展的內(nèi)在要求，通過憲法分類，將復(fù)雜的憲法現(xiàn)象系統(tǒng)化和規(guī)律化，對憲法學(xué)發(fā)展具有重要意義。憲法的形態(tài)即憲法外部特征的表現(xiàn)，自憲法產(chǎn)生至今，憲法的諸多類型區(qū)分，以憲法形態(tài)為標準的分類方法一直是憲法學(xué)研究的重要內(nèi)容。目前，較為流行的幾種憲法形式分類方法中，成文憲法和不成文憲法的分類具有一定的代表性，但從1949—1954年新中國成立初期的憲法政治實踐來看，我國憲法形態(tài)變化的現(xiàn)實情況并不能完全以成文與否作為標準對憲法形態(tài)作類型區(qū)分。相較而言，復(fù)合型憲法與單一型憲法的類型區(qū)分更貼合這一時期中國的憲法政治實踐。

一、成文憲法和不成文憲法形式分類的局限性

成文憲法與不成文憲法的形式分類是英國學(xué)者蒲萊士于1884年在牛津大學(xué)講學(xué)時首次提出的憲法學(xué)分類方法，它以憲法內(nèi)容是否以法律規(guī)范形式表現(xiàn)為分類標準。成文憲法一般將國家的根本制度和事項以一個或者幾個法律文本表現(xiàn)出來，通常以一國憲法是否具有集合式的憲法典為標志，特征顯著的表現(xiàn)為法律文件是否明確表述為“憲法”，并且以一國國家名稱冠之[1]，如《美利堅合眾國憲法》《法蘭西共和國憲法》《日本憲法》等；不成文憲法對國家的根本制度和事項不以統(tǒng)一的文本表現(xiàn)出來，包括在不同時期頒行普通法律文本中體現(xiàn)的憲法條文、自然形成的憲法性慣例和法院的憲法性判例的憲法是不成文憲法，通常不具有統(tǒng)一的法典形式，雖未以憲法冠名，卻發(fā)揮著憲法的重要作用，如英國憲法。

成文憲法和不成文憲法分類的產(chǎn)生，是由于世界上第一部成文憲法即1787年美國《憲法》制定之后，一批英國法學(xué)家為給英國憲法正名而紛紛著書立說所引起的。其中最有代表性的是英國憲法學(xué)家戴雪和惠爾的憲法學(xué)說。戴雪經(jīng)典著述《英憲精義》的寫作目的正是在于為英國憲法正名，但其主要區(qū)分的內(nèi)容并非成文憲法與不成文憲法，而是在將英國憲法體系分為憲法性法律和憲法慣例的基礎(chǔ)上對英國憲法進行研究，憲法性法律如“國王不能為非(The King can do no wrong)”即為不成文憲法，《權(quán)利法案》(Bills of rights)即為成文憲法[2]。同時，英國的憲法慣例中更是成文與不成文大量存在。英國學(xué)者K.C.惠爾認為，“在所有國家，不只是英國，法律和非法律規(guī)則、成文或不成文規(guī)則，是混雜在一起而構(gòu)成政府體制的”，“憲法分為成文和不成文的分類是應(yīng)予以拋棄的”[3]13，“英國并不是不成文憲法國家”[4]。英國牛津大學(xué)教授諾曼·斯通認為，成文憲法和不成文憲法的分類方法存在局限性，不存在完全成文化的憲法，也不存在完全非成文化的憲法，成文憲法中有非成文化的憲法，不成文憲法中有成文的憲法內(nèi)容[5]。由此可見，成文憲法與不成文憲法的分類在提出之初即存在爭議，人們對成文、不成文的認識并未完全統(tǒng)一，有的認為成文與否應(yīng)當(dāng)以統(tǒng)一憲法典形式為標準判定，有的認為成文與否要看是否有相關(guān)憲法性文件，有的認為只要有憲法性條文、憲法慣例和法院憲法性判例以文本表達就可視為成文憲法。特別是憲法本身以保障公民權(quán)利為宗旨，又以國家體制為主要內(nèi)容，在前述所說的許多成文憲法國家中，同樣有各種各樣沒有在憲法典中體現(xiàn)的，卻發(fā)揮著憲法功能的慣例或法律法規(guī)。因此，在不同標準下，很難定義一國憲法“成文”與否[6]，所謂成文與否，僅僅是“有憲法典的國家和沒有憲法典的國家”[3]14。由此，以這種分類方式來區(qū)分不同憲法的形式類型，科學(xué)性略顯不足。

二、成文與否的分類方法與建國初期我國憲法形態(tài)不相匹配

1949年9月，中國人民政治協(xié)商會議通過的《共同綱領(lǐng)》《中央人民政府組織法》和《政協(xié)會議組織法》三個憲法性文件(即“三大憲章”)，在1949—1954年新中國成立后的5年中發(fā)揮了重要的憲法作用，其外在表現(xiàn)形式明顯區(qū)別于1954年頒布的《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《五四憲法》)。若以成文與否將其類型化區(qū)分，鑒于成文憲法和不成文憲法的不同分類標準，即是否具有統(tǒng)一法典，是否有相關(guān)的憲法性文件，有無憲法性條文、憲法慣例、法院憲法性判例的文本表達憲法內(nèi)容三種不同標準，對于確定“三大憲章”和《五四憲法》類型區(qū)分會得出不同的結(jié)果。

其一，以是否具有統(tǒng)一法典作為成文與否的標準。目前，我們通常把1949年中國人民政治協(xié)商會議上通過的《共同綱領(lǐng)》作為臨時憲法，把《五四憲法》作為我國第一部憲法。這樣來看，《共同綱領(lǐng)》沒有明確表示為“憲法”，其文本中的內(nèi)容雖然較為集中地體現(xiàn)了建國時各項根本制度和事項，但不夠全面，中國人民政治協(xié)商會議上通過的《政協(xié)會議組織法》《中央人民政府組織法》對《共同綱領(lǐng)》的內(nèi)容作了相應(yīng)的補充，以此來看，單就《共同綱領(lǐng)》來說，不能算是成文憲法。那么1949年頒布的“三大憲章”即為不成文憲法，1954年的《中華人民共和國憲法》即為成文憲法。

其二，以是否有相關(guān)的憲法性文件作為成文與否的標準。按照這一標準，1949年中國人民政治協(xié)商會議上通過的這三個文件均為憲法性文件，共同規(guī)定國家的各項基本制度和事項，應(yīng)當(dāng)屬于成文憲法。那么，如果1949年頒布的“三大憲章”和《五四憲法》同樣是成文憲法，顯然與這一時期的歷史軌跡不相符，同社會性質(zhì)轉(zhuǎn)變的現(xiàn)實狀態(tài)不一致，也無法從形式上對1949年憲法政治模式和1954年憲法政治模式進行有效區(qū)分。

其三，以有無憲法性條文、憲法慣例、法院憲法性判例的文本表達憲法內(nèi)容作為成文與否的標準。在這種標準下得出的結(jié)論也是建國初期我們憲法形態(tài)一直保持成文憲法的形態(tài)沒有變化。這顯然不能很好地體現(xiàn)建國時中國共產(chǎn)黨和各民主黨派共聚一堂、共商國是，為在新中國成立這一刻起建立起新中國的憲法政治模式所做出的貢獻，更無法解釋為何1949年政治協(xié)商會議要通過《共同綱領(lǐng)》《政協(xié)會議組織法》和《中央人民政府組織法》三個憲法性文件對國家的各項基本制度和事項進行規(guī)定，而不在具體普通法律中予以規(guī)定。

因此，成文憲法和不成憲法的分類方法并不能很好地對建國初期1949的“三大憲章”和《五四憲法》，這兩個階段的憲法形態(tài)進行合理的類型區(qū)分。

三、復(fù)合型憲法和單一型憲法的形式分類

著名法學(xué)家張友漁認為：“憲法是規(guī)定國家體制、政權(quán)組織，以及政府和人民相互之間權(quán)利義務(wù)關(guān)系的基本法?！盵7]憲法的定義為:憲法是國家的根本法，它體現(xiàn)統(tǒng)治階級意志，鞏固統(tǒng)治階級專政，規(guī)定社會結(jié)構(gòu)、國家結(jié)構(gòu)基本原則，規(guī)定國家機關(guān)的組織、活動原則和公民的基本權(quán)利義務(wù)[8]。由此，一個國家的憲法，就是規(guī)定一個國家的制度、組織的基本法。如果一個國家在形式上沒有統(tǒng)一的憲法典，由兩個或者兩個以上較為集中的憲法文件規(guī)定憲法內(nèi)容，各憲法文件之間存在相互關(guān)聯(lián)、闡釋、說明、分工、運作的關(guān)系，這些憲法文件集合又具有規(guī)范國家最高權(quán)力的產(chǎn)生和運行，規(guī)范國家機構(gòu)、公民權(quán)利等內(nèi)容的根本法特性，在法律層次上居于普通法律之上，將這種憲法模式稱為復(fù)合型憲法似更為恰當(dāng)，采用這種憲法模式的國家即為復(fù)合型憲法國家。如以色列《以色列獨立宣言》《國會基本法》《總統(tǒng)基本法》《領(lǐng)土基本法》《政府基本法》等憲法性成文法規(guī)構(gòu)成復(fù)合型憲法；法蘭西第三共和國《參議院組織法》《政權(quán)組織法》《國家政權(quán)機關(guān)相互關(guān)系法》等憲法性成文法規(guī)構(gòu)成復(fù)合型憲法；西班牙在1978 年憲法頒布前，《國家組織法》《國會法》《國民投票法》共同組成了當(dāng)時的憲法;法蘭西第三共和國的憲法則是由《參議院組織法》《政權(quán)組織法》《國家政權(quán)機關(guān)相互關(guān)系法》三個憲法性文件組成。反之，如果一個國家在形式上只有一部統(tǒng)一的憲法典，國家最高權(quán)力的產(chǎn)生和運行，國家機構(gòu)、公民權(quán)利等主要內(nèi)容在統(tǒng)一憲法典中集中體現(xiàn)，其他憲法性文件均系對統(tǒng)一憲法典的細化、實施、運作，統(tǒng)一憲法典即為國家的根本法，在法律層次上統(tǒng)一憲法典居于普通法律之上，應(yīng)將這種憲法模式稱為單一型憲法，采用這種憲法模式的國家即為單一型憲法國家。如1787年《美國憲法》中的全部內(nèi)容主要是關(guān)于選舉和國家權(quán)力運行，雖然沒有規(guī)定公民的基本權(quán)利，但1791年的《人權(quán)法案》作為《美國憲法》的前十條修正案補足了其作為單一型憲法的缺陷；1947年《日本國憲法》即“和平憲法”對公民基本權(quán)利和國家權(quán)力運行結(jié)構(gòu)進行了明確規(guī)定；列寧領(lǐng)導(dǎo)下制定的1918年《蘇俄憲法》把《被剝削勞動人民權(quán)利宣言》作為第一章寫進憲法，還用了較大的篇幅來規(guī)定選舉和國家政權(quán)的組成內(nèi)容；1936年《蘇聯(lián)憲法》同樣十分集中地規(guī)定了國家結(jié)構(gòu)和公民基本權(quán)利等內(nèi)容，這些都是世界范圍內(nèi)單一型憲法的代表。

四、“三大憲章”共同組成了建國初期復(fù)合型建國憲法

目前，我們通常把《共同綱領(lǐng)》作為建國初期的臨時憲法[9]36，來對其進行具體研究，這具有一定的合理性，但我們往往忽視了1949年通過的(《政協(xié)會議組織法》《中央人民政府組織法》)這兩個憲法性文件在1949—1954年我國憲法政治實踐中同樣發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，將它們作為一個整體研究十分必要[10]，三者共同構(gòu)成了我國建國初期的復(fù)合型建國憲法。

(一)“三大憲章”的制定主體身份適格。1949年中國人民政治協(xié)商會議上通過的“三大憲章”中，《共同綱領(lǐng)》對制定主體在序言中表述為：“中國人民政治協(xié)商會議代表全國人民的意志，宣告中華人民共和國的成立，組織人民自己的中央政府。中國人民政治協(xié)商會議一致同意以新民主主義即人民民主主義為中華人民共和國建國的政治基礎(chǔ)，并制定以下的共同綱領(lǐng)，凡參加人民政治協(xié)商會議的各單位、各級人民政府和全國人民均應(yīng)共同遵守?！睆男问缴峡?，1949年中國人民政治協(xié)商會議并不是嚴格意義上的制憲機關(guān)，而是依據(jù)《共同綱領(lǐng)》規(guī)定的：“在普選的全國人民代表大會召開以前，由中國人民政治協(xié)商會議的全體會議執(zhí)行全國人民代表大會的職權(quán)，制定中華人民共和國中央人民政府組織法，選舉中華人民共和國中央人民政府委員會，并付之以行使國家權(quán)力的職權(quán)”的制憲自我授權(quán)機關(guān)。按照建國以后人民主權(quán)建設(shè)先在新解放區(qū)建立軍事管制，到當(dāng)?shù)厝嗣裾匍_各界人民代表會議，然后由各界人民代表會議逐漸代行人民代表大會的職權(quán)成為地方國家權(quán)力機關(guān)的三步走程序[11]，在地方層面建立起人民代表大會制度，最終在地方人大體系上建立起普選的全國人民代表大會[12]。這實質(zhì)上是對“人民作主人”的鄭重承諾，此時的全國人民政協(xié)就是臨時的全國人大，具有制憲的合法性身份。

(二)“三大憲章”是對國家基本制度進行規(guī)定的憲法文件。《政協(xié)會議組織法》規(guī)定了中國人民政治協(xié)商會議機構(gòu)設(shè)置、領(lǐng)導(dǎo)體制、會議形式、活動方式等內(nèi)容，確定了中國人民政治協(xié)商會議是全國人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，作為一個政黨協(xié)商團體的章程，在當(dāng)時特定的情況下賦予中國人民政治協(xié)商會議建國和制憲的功能[13]，因此稱之為組織法，待全國人民代表大會召開制定憲法后，《政協(xié)會議組織法》即修改為政協(xié)章程并延續(xù)至今?！吨醒胝M織法》主要規(guī)定了中央人民政府的組成問題，由制憲會議制定、選舉產(chǎn)生國家政權(quán)機構(gòu)，并賦予行使國家權(quán)力、進行國家政權(quán)的組織與運行活動、對外代表國家參與國際事務(wù)等政權(quán)基本框架，組建了基于民主集中制原則的中央人民政府，將國家權(quán)力從紙面上的概念落實到了實處，構(gòu)建起了保護人民權(quán)益、發(fā)展國民經(jīng)濟、抵御外敵侵犯的國家機構(gòu)，它明確了國家各權(quán)力機構(gòu)設(shè)置及其相互關(guān)系，在內(nèi)容上較為貼近憲法內(nèi)容[14]，是作為全國人民代表大會臨時代行機關(guān)的全國人民政治協(xié)商會議對國家機關(guān)設(shè)置的政治共識。《共同綱領(lǐng)》是新中國的綱領(lǐng)性文件，主要規(guī)定了國家各項基本制度和公民的基本權(quán)利，明確國家政權(quán)屬于人民，人民通過各級人民代表大會和各級人民政府行使權(quán)力，它不僅是政協(xié)會議的政治綱領(lǐng)、中央人民政府的施政綱領(lǐng)，還是全體國民應(yīng)當(dāng)遵守、踐行的指導(dǎo)綱領(lǐng)，是全國人民共同的綱領(lǐng)，是國家和人民都應(yīng)當(dāng)遵照執(zhí)行的原則[15]。它是政治協(xié)商會議各參與單位共同制定的藍圖及其實施路線圖，是為召開普選的全國人民代表大會并制定憲法所做的準備，是各黨派面向未來的政治規(guī)劃。

(三)“三大憲章”共同組成了我國的復(fù)合型建國憲法。“三大憲章”的屬性和功能不盡相同，在規(guī)定國家基本制度和事項上各有側(cè)重，共同構(gòu)成了新中國成立時的憲法政治基礎(chǔ)。憲法學(xué)研究往往將《共同綱領(lǐng)》稱為臨時憲法[9]36，這樣的描述本身存在一定的爭議。陳端洪教授主張《共同綱領(lǐng)》是新中國憲法，堅決拋棄“起臨時憲法作用”的陳詞，絕非玩弄文字游戲，而是在補做一項基礎(chǔ)性的指示研究[16]，“臨時”容易忽視《中央人民政府組織法》和《政協(xié)會議組織法》的重要憲法作用?！芭R時憲法”的稱謂主要源自于制定程序上的“瑕疵”(制定主體并非全國人民代表大會)和內(nèi)容上的“過渡”(被將來制定的統(tǒng)一憲法所取代)，但“三大憲章”制定主體的適格性和文件內(nèi)容的憲法性兩方面已經(jīng)為“瑕疵”和“過渡”正名。從事實來看，“三大憲章”不僅建立了建國初期1949—1954年間的權(quán)力機構(gòu)，還明確規(guī)定了只有中國人民才有權(quán)通過全國人民代表大會制定憲法，為1954年憲法的制定提供了規(guī)范前提[17]，是新中國憲法傳統(tǒng)的開端，并非臨時性措施。因此，我們應(yīng)當(dāng)這樣來定義：在新中國成立時，我國并沒有形式上統(tǒng)一的憲法典，《共同綱領(lǐng)》《中央人民政府組織法》和《政協(xié)會議組織法》三個憲法性文件集中規(guī)定了國家的憲法內(nèi)容，“三大憲章”各文件之間相互關(guān)聯(lián)、闡釋、說明、分工、運行、服務(wù)于國家的憲法法律關(guān)系，具體規(guī)范了新中國成立時國家最高權(quán)力的產(chǎn)生和運行、國家機構(gòu)、公民權(quán)利等內(nèi)容，具有根本法的特征，“三大憲章”在法律層面上居于普通法律之上，應(yīng)當(dāng)屬于復(fù)合型憲法的范疇，又因這一時期憲法內(nèi)容主要聚焦于建國的基本問題上，對建國初期國家運行發(fā)揮了重要作用，故本文稱之為復(fù)合型建國憲法。

五、“五四憲法”的頒布標志著我國憲法形態(tài)由復(fù)合走向單一

作為建國的政治基礎(chǔ)的“三大憲章”組成的復(fù)合型建國憲法，充分凝聚了各方面力量、取得廣大人民群眾和各界人士的支持，發(fā)揮了推動新中國進行新民主主義建設(shè)的重要作用，但隨著新民主主義建設(shè)的深入發(fā)展，國家的各項基本制度和事項必須做出相應(yīng)的調(diào)整才能適應(yīng)國家經(jīng)濟和社會建設(shè)進一步發(fā)展的需要。1954年9月20日，《中華人民共和國憲法》經(jīng)第一屆全國人民代表大會第一次會議全票通過，因其在1954年頒布，故稱為《五四憲法》。在復(fù)合型建國憲法構(gòu)建的國家制度基礎(chǔ)上，《五四憲法》總結(jié)了建國5年以來的實踐經(jīng)驗，通過一系列民主程序完成了國家構(gòu)建的任務(wù)，它既是對復(fù)合型建國憲法制定主體適格性的正面回應(yīng)，也是對復(fù)合型建國憲法奠定的各項國家基本制度和事項的繼承發(fā)展，是我國憲法形態(tài)發(fā)生變化的標志性事件。《五四憲法》以一部統(tǒng)一憲法典的形式將國家最高權(quán)力的產(chǎn)生和運行、國家機構(gòu)、公民權(quán)利等內(nèi)容在統(tǒng)一憲法典中集中體現(xiàn)，成為我國的根本法，這樣的形式屬于單一型憲法的范疇，而《五四憲法》的制定目的即是為了推動國家經(jīng)濟社會的建設(shè)發(fā)展，它確立的基本精神和制度在我國憲法發(fā)展進程中得到了繼承，開啟了我國社會主義憲法的嶄新歷史，對推動我國建設(shè)發(fā)展發(fā)揮了重要作用，故本文稱之為我國第一部單一型建設(shè)憲法。由此，我國實現(xiàn)了由復(fù)合型建國憲法向單一型憲法建設(shè)的重大轉(zhuǎn)變，而后我國歷次憲法修改，都采用了單一型憲法的形式，延續(xù)至今。

1949—1954年，中國憲法政治道路從復(fù)合型建國憲法向第一部單一型建設(shè)憲法演進，完成了我國憲法形態(tài)由復(fù)合向單一的轉(zhuǎn)變，對我國政治體制的建立具有重要意義，也標志著新中國全面開啟了社會主義民主政治建設(shè)的偉大航程。對建國初期我國憲法形態(tài)的類型區(qū)分，有助于我們更加深刻理解1949—1954年我國憲法形態(tài)的不同，更能體會到新中國成立初期憲法在形式上的發(fā)展變化，從復(fù)合型建國憲法到我國第一部單一型建設(shè)憲法的轉(zhuǎn)變是我國立憲歷程上非常重要的一次憲法形式變革，從此開啟了我國單一型憲法的新篇章。