對(duì)新《檔案法》規(guī)制檔案銷毀的解讀與思考*

裴佳勇 劉東斌 吳雁平

（1.中國人民大學(xué)信息資源管理學(xué)院 北京 100872；2.濮陽市檔案館 濮陽 457000；3.開封市檔案館 開封 475000）

1 引言

2020版新修訂的《檔案法》已于2021年1月1日起開始實(shí)施了。新《檔案法》的頒布實(shí)施在檔案界引發(fā)熱烈討論。對(duì)比1987版、1996版《檔案法》可發(fā)現(xiàn)，此次修法充分吸收30多年來我國檔案實(shí)踐工作的經(jīng)驗(yàn)及檔案學(xué)理論研究的成果，進(jìn)行大幅度的調(diào)整與修改，由原有的六章擴(kuò)充為八章，很多條款規(guī)定都是此次新增的。這其中既有對(duì)歸檔范圍的創(chuàng)新認(rèn)識(shí)，也有縮短檔案封閉期等推動(dòng)檔案開放利用的重大舉措，更有適應(yīng)時(shí)代發(fā)展需求、推動(dòng)檔案信息化建設(shè)的前瞻措施?？梢哉f，新《檔案法》對(duì)于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化背景下檔案工作的開展與檔案事業(yè)的發(fā)展具有重要的引領(lǐng)和導(dǎo)向作用。

學(xué)習(xí)貫徹2020版《檔案法》的條款規(guī)定，理解其相對(duì)1987版、1996版《檔案法》的變與不變之處，在此基礎(chǔ)上更加深刻地領(lǐng)悟其立法精神、立法理念、立法原則、目標(biāo)導(dǎo)向、實(shí)踐影響等，對(duì)于依法治檔十分必要。從1987版到1996版，再到2020版《檔案法》中不變的就有對(duì)檔案銷毀的規(guī)制，這一現(xiàn)象可歸納為檔案法律規(guī)制下的檔案“銷有據(jù)”特征。[1]本文通過解讀檔案“銷有據(jù)”的內(nèi)涵，分析國外檔案法規(guī)的相關(guān)條款，提出對(duì)新《檔案法》實(shí)施背景下檔案鑒定銷毀工作開展的思考，為開展新《檔案法》規(guī)制下的檔案鑒定銷毀工作提供參考。

2 我國法律規(guī)制下的檔案“銷有據(jù)”特有內(nèi)涵解讀

2020版新《檔案法》第二十一條規(guī)定：“鑒定檔案保存價(jià)值的原則、保管期限的標(biāo)準(zhǔn)以及銷毀檔案的程序和辦法，由國家檔案主管部門制定?！薄敖股米凿N毀檔案”。這與1987版、1996版《檔案法》有關(guān)條款是基本一致的，沒有變化。這說明檔案鑒定與銷毀的工作內(nèi)容30多年來是穩(wěn)固的，并未因技術(shù)的發(fā)展和時(shí)代的變遷而改變?！稒n案法》這一條款的規(guī)定也清晰地表明，銷毀檔案必須依法進(jìn)行，未經(jīng)審核批準(zhǔn)不得擅自銷毀。

“所謂‘檔案銷有據(jù)’，就是對(duì)檔案的銷毀有各種依據(jù)的規(guī)制，并不是想銷毀檔案就可以銷毀檔案，也不是想怎么銷毀就怎么銷毀，而是必須按照有關(guān)規(guī)定的依據(jù)來銷毀檔案?！盵2]因而，對(duì)檔案的銷毀并不是一項(xiàng)輕松隨意的工作，而是必須依據(jù)檔案法律及檔案行政主管部門的相關(guān)規(guī)定來進(jìn)行，不按照法律及相關(guān)規(guī)定銷毀檔案將承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。2020版新《檔案法》再次確立對(duì)檔案銷毀的規(guī)制，說明檔案“銷有據(jù)”的特征具有穩(wěn)固性。對(duì)檔案“銷有據(jù)”具體內(nèi)涵的理解需把握相關(guān)的法律法規(guī)依據(jù)，下文將結(jié)合我國檔案法律法規(guī)規(guī)制下的檔案“銷有據(jù)”特征的內(nèi)涵與檔案銷毀工作的實(shí)際情況進(jìn)行詳細(xì)闡述。

2.1 銷毀檔案，首先要鑒定需銷毀的檔案

“存毀鑒定，是指對(duì)保管期限屆滿的檔案根據(jù)其來源、反映的職能作用、利用價(jià)值等進(jìn)行鑒別，判定仍有繼續(xù)保存價(jià)值的部分，剔出不需要繼續(xù)保存部分的工作?！盵3]近年來，隨著計(jì)算機(jī)技術(shù)的飛速發(fā)展，檔案的形成環(huán)境、存儲(chǔ)載體、管理方式、利用手段等均發(fā)生了劇烈變化，檔案的形態(tài)由延續(xù)上千年的紙質(zhì)檔案向數(shù)字（電子）檔案轉(zhuǎn)變。在這種大變革的時(shí)代背景下，學(xué)界對(duì)傳統(tǒng)的檔案銷毀鑒定提出質(zhì)疑。如馬伏秋認(rèn)為：“檔案鑒定工作應(yīng)該不包括銷毀檔案”，“解決中國檔案鑒定問題的關(guān)鍵在于徹底廢除檔案鑒定工作三個(gè)階段中的‘銷毀鑒定’”[4]。周林興認(rèn)為：“由于信息技術(shù)的大量應(yīng)用和國家對(duì)公共服務(wù)部門的投入力度加大，檔案鑒定和銷毀成了一種錯(cuò)位的價(jià)值判定，應(yīng)該被弱化。”[5]上述兩篇刊發(fā)于檔案界最權(quán)威期刊《檔案學(xué)研究》與《檔案學(xué)通訊》的論文可謂一石激起千層浪，引起極大爭議，一些實(shí)踐工作者和理論研究者發(fā)文予以反駁。

來自山東諸城市檔案館的王增強(qiáng)提出：“在當(dāng)前的工作中,‘銷毀鑒定’做得遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠,應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化，而不是廢除?！盵6]謝詩藝認(rèn)為：“回歸到管理、科學(xué)的源頭,檔案鑒定并不是一個(gè)可以隨意摒棄的環(huán)節(jié)，鑒定是‘檔案’之所以為‘檔案’的重要步驟?！盵7]孫大東認(rèn)為：“館藏增長與庫房緊張的矛盾并不是檔案鑒定產(chǎn)生和存在的主要原因，對(duì)文件和檔案價(jià)值的判斷和取舍才是主要原因?！盵8]對(duì)于上述爭論，我們贊同強(qiáng)化檔案銷毀鑒定工作的觀點(diǎn)。數(shù)字（電子）檔案的大量產(chǎn)生徹底變革了檔案的管理模式，大數(shù)據(jù)、云存儲(chǔ)、云計(jì)算等技術(shù)的發(fā)展也極大地提高了檔案館存儲(chǔ)檔案的能力，但這并不意味著檔案館的存儲(chǔ)能力是無限的，也不代表檔案存的越多越好，檔案館向社會(huì)提供的應(yīng)是經(jīng)過篩選加工的集成化的檔案資源，這也正是檔案館的職責(zé)所在。

因此，檔案工作者應(yīng)科學(xué)把握檔案鑒定與檔案銷毀之間的關(guān)系，檔案鑒定是檔案銷毀的前提，檔案銷毀則是檔案鑒定的目的之一。檔案鑒定的目的不僅包括檔案銷毀，還包括延長檔案保管期限、開放檔案提供利用等。鑒定需銷毀的檔案自然需要依據(jù)，這就是檔案的價(jià)值判定的依據(jù)。這些依據(jù)可分為三類：檔案法律規(guī)定、部門規(guī)章及檔案鑒定理論。

首先，鑒定檔案應(yīng)依據(jù)《檔案法》中的相關(guān)規(guī)定。2020版《檔案法》第十三條規(guī)定：直接形成的對(duì)國家和社會(huì)具有保存價(jià)值的下列材料，應(yīng)當(dāng)納入歸檔范圍：反映機(jī)關(guān)、團(tuán)體組織沿革和主要職能活動(dòng)的；反映國有企業(yè)事業(yè)單位主要研發(fā)、建設(shè)、生產(chǎn)、經(jīng)營和服務(wù)活動(dòng)，以及維護(hù)國有企業(yè)事業(yè)單位權(quán)益和職工權(quán)益的；反映基層群眾性自治組織城鄉(xiāng)社區(qū)治理、服務(wù)活動(dòng)的；反映歷史上各時(shí)期國家治理活動(dòng)、經(jīng)濟(jì)科技發(fā)展、社會(huì)歷史面貌、文化習(xí)俗、生態(tài)環(huán)境的。這是2020版《檔案法》新增的條款規(guī)定，它應(yīng)成為檔案銷毀鑒定的根本依據(jù)；其次，應(yīng)依據(jù)國家檔案局制定的有關(guān)檔案保管期限的部門規(guī)章。國家檔案局分別于2002年、2006年、2013年頒布了《國家重大建設(shè)項(xiàng)目文件材料歸檔范圍和保管期限表》、《機(jī)關(guān)文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限規(guī)定》、《企業(yè)文件材料歸檔范圍和檔案保管期限規(guī)定》，這3個(gè)部門規(guī)章則是具體的檔案銷毀鑒定的重要依據(jù)；最后，應(yīng)依據(jù)科學(xué)的檔案鑒定理論。理論是實(shí)踐的先導(dǎo)，對(duì)實(shí)踐起著重要的指導(dǎo)作用。檔案鑒定理論是國內(nèi)外檔案學(xué)界關(guān)注的焦點(diǎn)，先后產(chǎn)生年齡鑒定論、職能鑒定論、文件雙重價(jià)值鑒定論、利用決定論、宏觀鑒定戰(zhàn)略等一系列理論。[9]從實(shí)踐工作看，采用檔案雙重價(jià)值鑒定法與宏觀鑒定論相結(jié)合的方式較為科學(xué)。前者的主要適用對(duì)象是紙質(zhì)檔案的價(jià)值鑒定，在面對(duì)數(shù)字（電子）檔案時(shí)就力不從心了。而后者的主要適用對(duì)象是數(shù)字（電子）檔案的價(jià)值鑒定，可有效彌補(bǔ)檔案雙重價(jià)值鑒定法在數(shù)字（電子）檔案鑒定方面的不足。此外，在檔案銷毀鑒定時(shí)還需“遵循精煉與慎銷相統(tǒng)一、保存價(jià)值與利用價(jià)值兼顧、社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益并重的原則”。[10]

檔案銷毀工作涉及三方面主體：檔案的形成者、檔案的保管者和檔案的利用者。檔案銷毀本質(zhì)上是檔案的形成者、檔案的保管者和檔案的利用者對(duì)檔案去留的一種權(quán)益平衡，即決定哪些檔案要予以保存并提供利用、哪些檔案要進(jìn)行銷毀的權(quán)益平衡。在此過程中，三方主體分別站在不同的利益立場上判斷檔案的價(jià)值，檔案形成者考慮更多的是形成者自身的利益，檔案的利用者考慮更多的是自身獲得檔案信息的利益，而檔案保管者主要站在黨和國家及社會(huì)的立場上，為保證黨和國家及檔案相關(guān)人的利益來平衡檔案形成者和檔案利用者的權(quán)益。檔案的保管者應(yīng)從本質(zhì)上理解檔案銷毀工作所涉及不同主體之間的利益和權(quán)益的平衡關(guān)系，綜合考慮黨和國家及檔案相關(guān)人的利益、檔案對(duì)國家和社會(huì)的價(jià)值、庫房的容量、數(shù)據(jù)庫的存儲(chǔ)能力、利用人次、利用手段等實(shí)際情況，平衡檔案形成者、檔案保管者和檔案利用者三方主體不同的利益訴求。既要立足當(dāng)下，注重對(duì)社會(huì)各項(xiàng)工作的現(xiàn)實(shí)查考需要，又要著眼長遠(yuǎn)，為國家、社會(huì)和子孫后代留下可能有用的檔案。檔案的價(jià)值不是一成不變的，它會(huì)隨著時(shí)間、環(huán)境、利用者、利用手段、用戶需求等因素的變化而變化，現(xiàn)在無用的檔案不代表將來也無用，現(xiàn)在有用的檔案也不代表未來還有用，檔案鑒定人員要善于以辨證、動(dòng)態(tài)、發(fā)展的眼光開展工作，努力為后人留下具有較高歷史保存價(jià)值的檔案。

2.2 銷毀檔案，需遵循保密與保護(hù)黨和國家利益的依據(jù)

經(jīng)鑒定沒有保存價(jià)值的檔案應(yīng)當(dāng)及時(shí)予以銷毀。盡管待銷毀的檔案已經(jīng)沒有保存及利用價(jià)值，但是，為保守黨和國家的機(jī)密，防止這些檔案落入競爭對(duì)手或敵對(duì)勢力之手，影響國家安全及損害黨和國家的重大利益，“嚴(yán)禁將應(yīng)銷毀的檔案作其他用途，更不準(zhǔn)出賣?！盵11]銷毀檔案必須嚴(yán)格遵照相應(yīng)程序。對(duì)檔案館的檔案銷毀，《檔案館工作通則》第十四條規(guī)定：“檔案館對(duì)無需繼續(xù)保存的檔案，必須經(jīng)過鑒定，并征求有關(guān)部門意見，報(bào)請(qǐng)主管領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，方能銷毀。未經(jīng)鑒定和批準(zhǔn)，不得銷毀任何檔案?！睂?duì)于機(jī)關(guān)檔案的銷毀，無論是涉密還是非涉密檔案，“建議在保密行政管理部門設(shè)立的銷毀工作機(jī)構(gòu)或指定單位銷毀，不建議自行銷毀?！盵12]檔案館（室）應(yīng)挑選政治素質(zhì)過硬、作風(fēng)優(yōu)良、群眾口碑好的工作人員參與檔案銷毀工作，避免因用人不當(dāng)而導(dǎo)致的檔案泄密現(xiàn)象。此外，涉密檔案通常涉及國家政治、經(jīng)濟(jì)、科技、軍事、教育、文化、商業(yè)、醫(yī)療等方面的機(jī)密信息，一旦泄露將對(duì)黨和國家利益、國家安全造成嚴(yán)重?fù)p失，因此對(duì)涉密檔案的銷毀應(yīng)格外重視。

對(duì)我國涉密檔案的銷毀來說，《機(jī)關(guān)檔案管理規(guī)定》第四十五條第二款規(guī)定：“涉密檔案的銷毀應(yīng)當(dāng)符合《國家秘密載體銷毀管理規(guī)定》?！币虼?，對(duì)涉密檔案的銷毀應(yīng)嚴(yán)格遵循中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳2000年頒布的《國家秘密載體銷毀管理規(guī)定》。其對(duì)秘密載體的銷毀原則和銷毀方法有詳細(xì)規(guī)定，其第三十四條規(guī)定：“銷毀秘密載體，應(yīng)當(dāng)確保秘密信息無法還原。銷毀紙介質(zhì)秘密載體，應(yīng)當(dāng)采用焚毀、化漿等方法處理；使用碎紙機(jī)銷毀的，應(yīng)當(dāng)使用符合保密要求的碎紙機(jī)；送造紙廠銷毀的，應(yīng)當(dāng)送保密工作部門指定的廠家銷毀，并由送件單位二人以上押運(yùn)和監(jiān)銷。銷毀磁介質(zhì)、光盤等秘密載體，應(yīng)當(dāng)采用物理或化學(xué)的方法徹底銷毀。”第三十五條規(guī)定：“禁止將秘密載體作為廢品出售?！边@些規(guī)定應(yīng)成為涉密檔案銷毀工作的根本遵循依據(jù)。

2.3 銷毀檔案，需依據(jù)嚴(yán)格的程序和辦法

2020版《檔案法》第二十一條規(guī)定：銷毀檔案的程序和辦法，由國家檔案主管部門制定。第七章法律責(zé)任第四十八條規(guī)定：單位或者個(gè)人有下列行為之一，由縣級(jí)以上檔案主管部門、有關(guān)機(jī)關(guān)對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分：篡改、損毀、偽造檔案或者擅自銷毀檔案的。將散見在2020版《檔案法》不同章節(jié)中的有關(guān)檔案銷毀的條款聯(lián)系起來看，可以發(fā)現(xiàn)：銷毀檔案必須嚴(yán)格遵循國家檔案主管部門的相關(guān)規(guī)定，按照法定程序進(jìn)行。不按規(guī)定程序，未經(jīng)審批備案擅自銷毀檔案的行為是違法的，行為者要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

檔案銷毀工作應(yīng)遵循一套嚴(yán)格的程序和步驟：首先，檔案館（室）應(yīng)成立專門的館藏檔案鑒定工作小組，并使之成為檔案館（室）的常設(shè)機(jī)構(gòu)。挑選工作經(jīng)驗(yàn)豐富、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)且具有扎實(shí)檔案學(xué)鑒定理論知識(shí)的人員加入，并根據(jù)工作進(jìn)展和人事變動(dòng)，對(duì)小組成員及時(shí)調(diào)整優(yōu)化，確保檔案鑒定小組成員的專業(yè)素養(yǎng)；其次，檔案銷毀的具體程序應(yīng)按照國家檔案局《機(jī)關(guān)檔案管理規(guī)定》的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行?！稒C(jī)關(guān)檔案管理規(guī)定》第四十四條規(guī)定：“經(jīng)鑒定可以銷毀的檔案，應(yīng)當(dāng)按照以下程序銷毀。（一）機(jī)關(guān)檔案部門編制檔案銷毀清冊(cè)，列明擬銷毀檔案的檔號(hào)、文號(hào)、責(zé)任者、題名、形成時(shí)間、應(yīng)保管期限、已保管時(shí)間和銷毀時(shí)間等內(nèi)容，按檔案工作協(xié)調(diào)機(jī)制報(bào)請(qǐng)審核批準(zhǔn)；（二）機(jī)關(guān)分管檔案工作的單位負(fù)責(zé)人、辦公廳（室）負(fù)責(zé)人、檔案部門負(fù)責(zé)人、相關(guān)業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人、檔案部門經(jīng)辦人、相關(guān)業(yè)務(wù)部門經(jīng)辦人在檔案銷毀清冊(cè)上簽署意見；（三）機(jī)關(guān)檔案部門組織檔案銷毀工作，并與相關(guān)業(yè)務(wù)部門共同派員監(jiān)銷。監(jiān)銷人在檔案銷毀前，應(yīng)當(dāng)按照檔案銷毀清冊(cè)所列內(nèi)容進(jìn)行清點(diǎn)核對(duì)；在檔案銷毀后，應(yīng)當(dāng)在檔案銷毀清冊(cè)上簽名或蓋章。銷毀清冊(cè)應(yīng)當(dāng)永久保存?！钡谒氖鍡l規(guī)定：“檔案銷毀應(yīng)當(dāng)在指定場所進(jìn)行。電子檔案和檔案數(shù)字復(fù)制件需要銷毀的，除在指定場所銷毀離線存儲(chǔ)介質(zhì)外，還應(yīng)當(dāng)確保電子檔案和檔案數(shù)字復(fù)制件從系統(tǒng)中徹底刪除。銷毀時(shí)應(yīng)當(dāng)留存電子檔案和檔案數(shù)字復(fù)制件元數(shù)據(jù)，并在管理過程元數(shù)據(jù)、審計(jì)日志中自動(dòng)記錄銷毀活動(dòng)?！?；最后，由兩名以上本單位檔案工作人員監(jiān)銷，監(jiān)銷人員應(yīng)全程監(jiān)督檔案銷毀，銷毀結(jié)束后在檔案銷毀清冊(cè)上注明“已銷毀”并簽字。

3 對(duì)檔案銷毀的法律規(guī)制是世界各國檔案法中規(guī)定的共性條款

檔案法律法規(guī)中對(duì)檔案銷毀進(jìn)行限制，也即檔案“銷有據(jù)”特征，并非我國所獨(dú)有，國外也有類似的規(guī)定。我們對(duì)世界五大洲代表性國家進(jìn)行了調(diào)研，發(fā)現(xiàn)在其檔案法律法規(guī)中也都有對(duì)檔案銷毀進(jìn)行限制的規(guī)定，說明檔案“銷有據(jù)”特征在國外檔案管理工作中也是廣泛存在的，由此可見這一特征的普適性與生命力，這應(yīng)該是檔案與檔案工作本身共有的內(nèi)在規(guī)律與特征。這里我們選取美洲的美國和加拿大、歐洲的英國、大洋洲的澳大利亞、亞洲的日本和新加坡、非洲的南非7個(gè)國家進(jìn)行分析。

美國是當(dāng)今世界的頭號(hào)資本主義強(qiáng)國，其檔案立法工作也卓有成效。美國國會(huì)先后通過了多部聯(lián)邦檔案法，地方州政府也制定了本州的檔案法。在聯(lián)邦政府層面，美國《國家檔案局檔案管理法》第2905條規(guī)定“國家檔案局應(yīng)當(dāng)通知聯(lián)邦機(jī)關(guān)首腦任何引起其關(guān)注的目前實(shí)際進(jìn)行的、即將發(fā)生的或具有威脅的機(jī)關(guān)保管檔案的非法移除、污損、篡改或銷毀(行為)，并協(xié)助機(jī)關(guān)首腦通過總檢察長采取行動(dòng)進(jìn)行非法移除檔案的恢復(fù)和其他法律救濟(jì)”，[13]此法條明確了美國國家檔案局應(yīng)對(duì)聯(lián)邦機(jī)關(guān)的檔案銷毀工作進(jìn)行監(jiān)督?！堵?lián)邦機(jī)關(guān)檔案管理法》第3105條規(guī)定“聯(lián)邦機(jī)關(guān)監(jiān)管保存的檔案除非依據(jù)本卷第3301-3314條的規(guī)定外，不得轉(zhuǎn)移和銷毀”，[14]明確聯(lián)邦機(jī)關(guān)的檔案銷毀必須嚴(yán)格限制在法律規(guī)定的框架之內(nèi)。第3106條規(guī)定“聯(lián)邦機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)就其監(jiān)管的機(jī)關(guān)檔案發(fā)生任何實(shí)際、緊迫或受威脅的非法轉(zhuǎn)移、涂抹、改動(dòng)、腐壞、刪除、擦除或其銷毀情況,向國家檔案局局長報(bào)告”，[15]此法條在法律上確立了聯(lián)邦機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)檔案銷毀工作的責(zé)任制。2014年9月17日美國國會(huì)參眾兩院通過的《2014年聯(lián)邦檔案責(zé)任法案》第2條規(guī)定“對(duì)有以下行為的政府雇員，視特定的程序要求，給予停職并調(diào)離處分：故意且非法隱藏、轉(zhuǎn)移、損壞、刪除、偽造或銷毀檔案、賬冊(cè)的”，[16]這是對(duì)聯(lián)邦政府雇員非法銷毀檔案的法律規(guī)制?！堵?lián)邦檔案館藏與檔案管理法規(guī)》第1230節(jié)對(duì)“非法或意外銷毀檔案”即“擅自銷毀”的術(shù)語進(jìn)行了定義，第1230.10條規(guī)定“防止非法或意外移除、損壞、修改、銷毀檔案，檔案不得隨意銷毀”，第1230.12條對(duì)非法或意外銷毀檔案的法律責(zé)任進(jìn)行明確“針對(duì)非法或意外移除、損壞、修改、銷毀聯(lián)邦檔案的行為或動(dòng)機(jī)，處以罰款、監(jiān)禁，或兩罪并處?！盵17]在州政府層面，《華盛頓州檔案法》第020條規(guī)定“州檔案工作者應(yīng)當(dāng)確保華盛頓州所有公共檔案的維護(hù)與安全，禁止未授權(quán)轉(zhuǎn)移或銷毀”，第060條規(guī)定“官方公共檔案的銷毀應(yīng)當(dāng)根據(jù)第40卷第14章第50條批準(zhǔn)的期限表進(jìn)行”，第070條對(duì)地方政府檔案的銷毀進(jìn)行規(guī)定“除法律另有規(guī)定外，任何地方政府公共檔案應(yīng)當(dāng)經(jīng)地方檔案委員會(huì)批準(zhǔn)銷毀后才能銷毀”。[18]對(duì)涉密檔案的銷毀，美國也非常重視，在檔案法規(guī)中專門用一個(gè)條款予以規(guī)定?！堵?lián)邦檔案館藏與檔案管理法規(guī)》第1226.24條對(duì)涉密或其他限制級(jí)檔案的銷毀規(guī)定如下：“對(duì)紙質(zhì)檔案，機(jī)構(gòu)或其廢紙承包商必須確保銷毀包含在檔案上的信息，且銷毀過程或者由聯(lián)邦員工監(jiān)督，或者由機(jī)構(gòu)授權(quán)的承包商雇員監(jiān)督完成。對(duì)電子檔案，應(yīng)當(dāng)銷毀的電子檔案必須以一種確保檔案中涉及敏感性的、所有權(quán)的或國家安全的信息以受到保護(hù)的方式進(jìn)行處置。”[19]可見，美國政府對(duì)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)形成的不同載體的涉密檔案如何銷毀進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。

加拿大《圖書館與檔案館法》第12條規(guī)定“未經(jīng)國家圖書館與檔案館同意，任何政府或部長級(jí)別的檔案，無論其是否是政府機(jī)構(gòu)的多余財(cái)產(chǎn)，都不可以被處置，包括被銷毀?！盵20]

英國《1958年公共檔案法》第6條規(guī)定“公共檔案館或其他館庫場所保存的公共檔案，如果公共檔案館館長認(rèn)為……不需要永久保存，經(jīng)大法官和主管部長或大法官認(rèn)為原來就與這些公共檔案相關(guān)的人的批準(zhǔn)，他可以授權(quán)這些檔案的銷毀?！盵21]蘇格蘭《2011公共檔案法》第2部分市鎮(zhèn)檔案館第212-14條規(guī)定“保存在省檔案館的市鎮(zhèn)檔案，在未獲得市議會(huì)的許可時(shí)，不得銷毀”，第4章規(guī)定了私自銷毀檔案的法律責(zé)任：“因職務(wù)原因而持有公共檔案之人，挪用、偷竊全部或部分公共檔案，或者在未獲檔案行政機(jī)關(guān)事先許可的情況下私自銷毀它們，應(yīng)當(dāng)處以3年監(jiān)禁并處罰金 45000歐元?！盵22]

澳大利亞《1983年檔案館法》第6條對(duì)國家檔案館的權(quán)力進(jìn)行了規(guī)定，其中之一就是“授權(quán)處置或銷毀聯(lián)邦檔案”，第24條又專門規(guī)定“未經(jīng)法律規(guī)定或國家檔案館許可，個(gè)人不得對(duì)聯(lián)邦檔案進(jìn)行銷毀或其他處置?！盵23]

日本《公文書管理法》第二章第二節(jié)第五條規(guī)定：“關(guān)于行政文書案卷及單獨(dú)管理的行政文書，行政機(jī)關(guān)的首長應(yīng)當(dāng)在保管期屆滿前盡早的時(shí)間里，確定將屬于歷史公文書等的部分依政令規(guī)定移交國立公文書館，除此之外的部分予以銷毀”，[24]明確中央行政機(jī)關(guān)首長對(duì)本機(jī)關(guān)行政文書銷毀的責(zé)任，待銷毀的檔案應(yīng)當(dāng)予以銷毀；第八條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)的首長根據(jù)前款規(guī)定，決定將保管期限屆滿的行政文書案卷等銷毀時(shí)，應(yīng)當(dāng)事先向內(nèi)閣總理大臣商談并得到其認(rèn)可”，[25]明確中央行政機(jī)關(guān)銷毀檔案需獲內(nèi)閣總理大臣的授權(quán)。

新加坡《國家圖書館管理局法》[26]第14D條對(duì)國家圖書館管理局授權(quán)的公共檔案的銷毀與處置做了詳細(xì)規(guī)定：“（1）未經(jīng)國家圖書館管理局依據(jù)第（4）款的授權(quán)，任何人不得銷毀或以其他方式處置公共檔案，也不得授權(quán)銷毀或處置其所有或監(jiān)管的公共檔案；(2) 任何人意圖或授權(quán)銷毀、處置公共檔案，須事先告知國家圖書館管理局；……（4）國家圖書館管理局可以授權(quán)特定類別公共檔案的銷毀?！盵27]

南非2001年新修訂的《國家檔案館和檔案法》第6條規(guī)定國家檔案理事會(huì)的職能之一為“與公眾保護(hù)者機(jī)構(gòu)協(xié)商，對(duì)擅自銷毀受本法保護(hù)的檔案的行為開展調(diào)查”。第13條對(duì)公共檔案的管理規(guī)定如下“未經(jīng)國家檔案館館長依據(jù)下列規(guī)定簽署書面許可，由政府機(jī)構(gòu)管控的任何公共檔案……不得被銷毀、刪除或以其他方式處置”，[28]明確公共檔案的銷毀需經(jīng)國家檔案館批準(zhǔn)。

綜上，上述世界五大洲代表性的國家均在本國檔案法律法規(guī)中對(duì)檔案銷毀工作予以規(guī)范。美國涉及檔案銷毀的法律規(guī)定最多，其它國家規(guī)定較少。七國檔案法律法規(guī)條款的具體表述雖然各不相同，但仔細(xì)分析可發(fā)現(xiàn)存在一些共性之處：第一，均規(guī)定不得私自或擅自銷毀公共檔案；第二，銷毀公共檔案需獲授權(quán)或批準(zhǔn)，并規(guī)定了由誰授權(quán)或批準(zhǔn)。此外，美英兩國還對(duì)擅自銷毀檔案需承擔(dān)的法律責(zé)任進(jìn)行了明確?？梢?，檔案“銷有據(jù)”特征并非我國獨(dú)有，而是世界代表性國家的通行做法，這應(yīng)該是檔案工作的客觀規(guī)律、內(nèi)在邏輯和實(shí)際情況在檔案法律法規(guī)中的反映和體現(xiàn)，也應(yīng)當(dāng)是檔案銷毀必須長期堅(jiān)持、嚴(yán)格遵循的工作準(zhǔn)則。

4 對(duì)貫徹實(shí)施新《檔案法》，開展鑒定銷毀檔案工作的思考

1987版《檔案法》就已提出“鑒定檔案保存價(jià)值的原則，保管期限的標(biāo)準(zhǔn)以及銷毀檔案的程序和辦法，由國家檔案行政管理部門制定”。這表明在上世紀(jì)80年代檔案鑒定及銷毀工作已受到高層重視。但30多年過去了，國家檔案行政主管部門尚未出臺(tái)檔案鑒定及銷毀工作的專門規(guī)定或?qū)嵤┘?xì)則，現(xiàn)有部門規(guī)章涉及此方面的規(guī)定均非?；\統(tǒng)，不夠細(xì)化，對(duì)檔案鑒定銷毀實(shí)踐工作的指導(dǎo)作用非常有限。如《檔案館工作通則》第十四條的規(guī)定就非?；\統(tǒng)，沒有具體的可操作性的細(xì)則。雖然《機(jī)關(guān)檔案管理規(guī)定》第四十四條、第四十五條對(duì)具體的檔案銷毀進(jìn)行了較細(xì)致的規(guī)制，但其只針對(duì)機(jī)關(guān)檔案，并不涉及檔案館的檔案。且對(duì)檔案銷毀的前提檔案鑒定沒有涉及，對(duì)不開展鑒定銷毀的處置也無說明，法律規(guī)范的缺失直接導(dǎo)致檔案實(shí)踐工作的混亂。

此次新修訂的《檔案法》將此條保留，基本沒有改動(dòng)，只是將“檔案行政管理部門”改為“檔案主管部門”，在法律責(zé)任條款中增加了“禁止篡改、損毀、擅自銷毀檔案”的內(nèi)容。此不變即意味著這項(xiàng)工作在新時(shí)代仍然十分重要。但是，對(duì)法律規(guī)制下的檔案“銷有據(jù)”，僅有新修訂《檔案法》的保留和原則性的條款規(guī)定是不夠的。因?yàn)椋鋵?shí)詳細(xì)的檔案鑒定標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格的銷毀檔案的程序和辦法是銷毀檔案的具體依據(jù)，這個(gè)依據(jù)不能少。盡管法律規(guī)制下的檔案“銷有據(jù)”特征是穩(wěn)固的，但國家檔案主管部門還是應(yīng)盡快出臺(tái)檔案鑒定與銷毀的法規(guī)政策，填補(bǔ)這一法律規(guī)制下的檔案“銷有據(jù)”的空白。

對(duì)于檔案館（室）來說，雖然國家檔案主管部門迄今尚未出臺(tái)具體的檔案鑒定標(biāo)準(zhǔn)和銷毀檔案程序和辦法，使檔案鑒定和銷毀檔案的實(shí)踐工作面臨無法可依的局面，但這并非檔案不銷毀的理由。2020版《檔案法》第二十一條“銷毀檔案的程序和辦法，由國家檔案主管部門制定”的規(guī)定其實(shí)已暗含前提，銷毀檔案是檔案館（室）的工作職責(zé)之一，檔案館（室）應(yīng)切實(shí)履行而不是逃避。當(dāng)前，檔案鑒定和檔案銷毀工作的開展情況不容樂觀。如“六七十年代，四川省檔案館曾對(duì)所存檔案進(jìn)行鑒定,共區(qū)分出建國后短期檔案資料10.65萬卷(冊(cè))，備銷檔案資料4.9萬余卷(冊(cè))。這15.55萬余卷（冊(cè)）檔案資料至今仍占據(jù)800平方米的庫房，并由兩名保管員專職保管，若按每卷每年耗資0.5元計(jì)算，每年將耗去7.78萬余元。”[29]又如，有人在對(duì)貴州黔東南苗族侗族自治州的檔案行政執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)，“黔東南州直60多個(gè)單位中，無利用價(jià)值的檔案竟占50%。”[30]而“多數(shù)檔案館對(duì)館藏檔案的鑒定并沒有如事先設(shè)定的目標(biāo)‘剔除無保存價(jià)值的檔案予以銷毀’，多半是緩期執(zhí)行或根本不執(zhí)行，事實(shí)上做的是無用功?！盵31]可見，“沒有將檔案鑒定與銷毀的工作落實(shí)到位，不是不開展，就是‘鑒’而‘不定’，說‘銷’而‘不毀’”[32]是普遍現(xiàn)象。

對(duì)于上述情況，有檔案工作者坦言，很重要的一個(gè)原因是“各級(jí)檔案部門對(duì)檔案銷毀工作沒有列入工作計(jì)劃,沒有提具體的要求和實(shí)施意見，更談不上有具體的量化考核指標(biāo)和鑒定標(biāo)準(zhǔn)?！盵33]相反“認(rèn)為館藏越多越豐富。不論價(jià)值大小和有用無用，只考慮接收，不顧及銷毀。”[34]并且，“檔案館的編制、經(jīng)費(fèi)、目標(biāo)管理都與其館藏量直接掛鉤?！盵35]可見，沒有具體的考核指標(biāo)，片面追求館藏?cái)?shù)量而缺乏質(zhì)量要求（對(duì)檔案銷毀的規(guī)定）是檔案銷毀工作難以開展的主要原因之一。另一方面，從檔案銷毀工作自身的特點(diǎn)來說，它是檔案館（室）日常工作的一個(gè)有機(jī)組成部分，并不是臨時(shí)性、偶然性、突發(fā)性的工作。因此，檔案銷毀工作應(yīng)列入單位的年度安排與量化考核之中，積極爭取領(lǐng)導(dǎo)的重視與支持，有目標(biāo)、有計(jì)劃、有規(guī)范、有頻率地去開展。將無保存價(jià)值的檔案挑選出來銷毀，一方面能夠減輕檔案館（室）的存儲(chǔ)壓力，另一方面去粗取精，也有助于檔案工作者將精力放在對(duì)有價(jià)值檔案的管理及開發(fā)利用上。

5 結(jié)語

2020版新《檔案法》相比1987版、1996版《檔案法》對(duì)檔案銷毀工作的條款規(guī)定基本沒有變化。這一不變并不是《檔案法》的疏漏與不足，而是經(jīng)過立法者深思熟慮反復(fù)推敲的，是有其法律政策層面上的具體考量，更是符合檔案“銷有據(jù)”特征的檔案工作客觀規(guī)律和內(nèi)在邏輯，是檔案“銷有據(jù)”特征的檔案工作客觀規(guī)律在檔案法律中的真實(shí)反映。這一不易察覺的微小的“不變”，充分說明了即使在數(shù)字（電子）檔案數(shù)量劇增、其管理模式由雙軌制向單軌制轉(zhuǎn)變的時(shí)代背景下，檔案“銷有據(jù)”特征依然具有強(qiáng)烈的指導(dǎo)作用。

解讀和思考新《檔案法》規(guī)制的檔案銷毀，明晰檔案“銷有據(jù)”特征的內(nèi)涵，對(duì)于認(rèn)識(shí)檔案和檔案工作的內(nèi)在規(guī)律，理解2020版新《檔案法》對(duì)檔案“銷有據(jù)”規(guī)制的相關(guān)規(guī)定，推動(dòng)檔案鑒定和檔案銷毀工作朝著有序化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、法治化、科學(xué)化的方向發(fā)展均有著積極的意義。