城市更新規(guī)劃在國(guó)土空間規(guī)劃體系中的疊加與融入研究

李穎平

摘要：城市更新規(guī)劃的制定對(duì)我國(guó)土地資源管理及城市發(fā)展有著重要的意義，為了使其發(fā)揮出更好的作用，需要有效地將其與國(guó)土空間規(guī)劃進(jìn)行融和。通過(guò)對(duì)城市更新規(guī)劃的闡述，介紹國(guó)土空間規(guī)劃體系中疊加城市更新規(guī)劃的內(nèi)容，提出國(guó)土空間規(guī)劃體系中融入城市更新規(guī)劃的策略，使城市更新規(guī)劃的實(shí)施能夠帶來(lái)有效的幫助，推動(dòng)國(guó)土空間資源的穩(wěn)定發(fā)展。

關(guān)鍵詞：城市更新規(guī)劃;國(guó)土空間規(guī)劃;疊加;融入

引言

國(guó)土空間規(guī)劃的實(shí)施可加快我國(guó)的整體發(fā)展，對(duì)空間治理有著重要的意義，當(dāng)前空間規(guī)劃以生態(tài)發(fā)展及以人為本為中心，使空間治理更加科學(xué)化。由于人均國(guó)土資源呈現(xiàn)出了不足的情況，土地資源稀缺問(wèn)題更加顯著，需要加強(qiáng)城市更新規(guī)劃的推進(jìn)，使城市得到有效的規(guī)劃，能夠?yàn)閲?guó)土空間規(guī)劃建立良好的基礎(chǔ)，也可促進(jìn)城市的快速發(fā)展，因此，應(yīng)對(duì)城市更新規(guī)劃及國(guó)土空間規(guī)劃的融合進(jìn)行分析。

1城市更新規(guī)劃的內(nèi)涵

城市更新指的是對(duì)城市建成區(qū)的空間形態(tài)及功能進(jìn)行持續(xù)性改善的活動(dòng)。城市更新主要是對(duì)存量建設(shè)用地、存量房屋建筑的再開(kāi)發(fā)及新使用，例如用途調(diào)整、運(yùn)行形式調(diào)整、建筑環(huán)境的設(shè)計(jì)改造等。城市更新不包括建筑的運(yùn)行維護(hù)及維修，也不包括農(nóng)林、水利等農(nóng)業(yè)用途轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的開(kāi)發(fā)活動(dòng)。對(duì)城市進(jìn)行更新的過(guò)程中，需要以區(qū)域、建筑物切入，利用內(nèi)外聯(lián)動(dòng)來(lái)加強(qiáng)城市的功能，使城市的運(yùn)行有更多的活力，可滿足社會(huì)發(fā)展需求，使各類城市建設(shè)及公共服務(wù)有更好的效果，能夠改善城市發(fā)展中不平衡的問(wèn)題，因此應(yīng)作為重要的任務(wù)。

2國(guó)土空間規(guī)劃體系中疊加城市更新規(guī)劃

2.1上海模式

上海城市更新規(guī)劃戰(zhàn)略中包括區(qū)域評(píng)估、實(shí)施計(jì)劃、全生命周期管理三個(gè)方面的內(nèi)容。區(qū)域評(píng)估是明確更新地區(qū)及需求;實(shí)施計(jì)劃是將建設(shè)內(nèi)容進(jìn)行明確安排;全生命周期管理將土地合作作為形式，在權(quán)利及義務(wù)的要求下對(duì)城市更新地區(qū)進(jìn)行管理。上海近年來(lái)完善了國(guó)土空間規(guī)劃體系，其中包括了總體規(guī)劃、單元規(guī)劃以及詳細(xì)規(guī)劃。城市更新作為專項(xiàng)規(guī)劃，在不同的規(guī)劃層次中形成了不同的規(guī)劃成果形式，可對(duì)不同層次的國(guó)土空間規(guī)劃起到修正的作用。

2.2北京模式

北京建立了三級(jí)三類國(guó)土空間規(guī)劃體系，三級(jí)分別為市區(qū)鄉(xiāng)，規(guī)劃包括總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃以及相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃。當(dāng)前，北京實(shí)施以街區(qū)為單元的城市更新模式，城市更新規(guī)劃內(nèi)容在國(guó)土空間詳細(xì)規(guī)劃中得到了體現(xiàn)，其中對(duì)分圈層及差異化空間發(fā)展策略提出了一定的要求，使城市更新作為中心城區(qū)規(guī)劃的重要內(nèi)容，使用地功能結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)用地混合。同時(shí)，對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地劃分成了整治提升用地、更新機(jī)遇用地和新增建設(shè)用地。因此，城市更新規(guī)劃融入到國(guó)土空間規(guī)劃體系之中是在編制國(guó)土空間總體規(guī)劃的時(shí)候，將城鄉(xiāng)建設(shè)用地劃分成若干個(gè)類型，根據(jù)各類型的規(guī)劃要求，在總體規(guī)劃中進(jìn)行城市更新編制工作。

2.3廣東模式

廣東地區(qū)中，廣州城市更新專項(xiàng)規(guī)劃中包括了中長(zhǎng)期規(guī)劃、片區(qū)策劃方案以及年度計(jì)劃、項(xiàng)目實(shí)施方案。廣州城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中包括了總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃、修建性詳細(xì)規(guī)劃，城市更新中長(zhǎng)期規(guī)劃中的長(zhǎng)期規(guī)劃及年度計(jì)劃是以城市總體規(guī)劃及分區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)形成的，對(duì)城市總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃起到了修正的作用。專項(xiàng)規(guī)劃中的片區(qū)策劃方案、項(xiàng)目實(shí)施方案是以控制性詳細(xì)規(guī)劃、修建性詳細(xì)規(guī)劃為基礎(chǔ)編制的，也是一種反饋。深圳城市更新專項(xiàng)規(guī)劃中包括了全市及各區(qū)城市更新專項(xiàng)規(guī)劃、城市更新單元規(guī)劃，對(duì)城市更新的重點(diǎn)區(qū)域及目標(biāo)、總體規(guī)劃等提出了詳細(xì)的要求;城市更新單元規(guī)劃根據(jù)法定圖則進(jìn)行編制，其中提出了單元內(nèi)設(shè)施及用地的布局，還對(duì)更新項(xiàng)目的范圍、目標(biāo)、更新方式以及指標(biāo)進(jìn)行了明確。同時(shí)，深圳全市、各區(qū)及重點(diǎn)片區(qū)城市更新專項(xiàng)規(guī)劃與各層次的城鄉(xiāng)規(guī)劃之間相互對(duì)接。

3國(guó)土空間規(guī)劃體系中融入城市更新規(guī)劃的策略

3.1溝通交流，協(xié)調(diào)多方互利共贏、共享、共贏

細(xì)化城市更新規(guī)劃的時(shí)候，需要按照自下而上的思路開(kāi)展，使詳細(xì)的規(guī)劃能夠成為協(xié)調(diào)上位規(guī)劃的有效工具。實(shí)施城市更新的時(shí)候，土地所有權(quán)歸政府所有，但是使用權(quán)產(chǎn)生了變化，規(guī)劃應(yīng)滿足政府需求，也應(yīng)滿足人們的需求。為了使土地使用權(quán)中產(chǎn)生的產(chǎn)權(quán)不清等問(wèn)題得到緩解，需要根據(jù)大眾的需求進(jìn)行規(guī)劃編制，考慮到人們的利益，根據(jù)各方的訴求來(lái)進(jìn)分析，結(jié)合市場(chǎng)的發(fā)展特點(diǎn)進(jìn)行土地利益的再分配。比如，北京在進(jìn)行詳細(xì)規(guī)劃編制的時(shí)候，在規(guī)劃編制階段建立既有產(chǎn)權(quán)人和潛在市場(chǎng)主體之間的對(duì)接體系，但是參與程度受到了編制主體的意愿的影響，因此，需要對(duì)規(guī)劃編制及實(shí)施的流程進(jìn)行規(guī)范，建立城市更新多方對(duì)接平臺(tái)。

3.2政策引導(dǎo)，促進(jìn)城市持續(xù)發(fā)展續(xù)健康發(fā)展

當(dāng)前一些城市已經(jīng)制定了城市更新政策，比如，上海發(fā)布了城市更新實(shí)施辦法及土地實(shí)施細(xì)則內(nèi)容，將區(qū)域評(píng)估報(bào)告及管理操作流程作為參考。廣州城市更新相關(guān)規(guī)劃中將城市更新辦法作為重要參考，并且結(jié)合舊城鎮(zhèn)更新相關(guān)辦法及舊村莊更新要求來(lái)開(kāi)展工作。北京發(fā)布了保護(hù)老舊廠房拓展文化空間的政策規(guī)定，但是政策制定的出發(fā)點(diǎn)存在區(qū)別，沒(méi)有在國(guó)土空間規(guī)劃體系下得到統(tǒng)籌。如果城市更新項(xiàng)目以土地市場(chǎng)短期利益為核心，會(huì)使城市公共利益受到影響，難以維持城市的平衡發(fā)展，因此，應(yīng)發(fā)揮出政策的作用，比如，制定設(shè)計(jì)建筑規(guī)模的轉(zhuǎn)移政策，鼓勵(lì)城市主體通過(guò)城市更新來(lái)將零散地塊交給政府，或者采取事先約定自持比例的措施等來(lái)推動(dòng)城市的發(fā)展，同時(shí)使國(guó)土資源得到合理規(guī)劃利用，還可使地產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展情況得到改善，發(fā)揮出城市更新的公共服務(wù)作用。

3.3統(tǒng)籌規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)城市漸進(jìn)更新

結(jié)合當(dāng)前的實(shí)際情況來(lái)看，北京城市更新缺少總體的宏觀統(tǒng)籌，更加重視對(duì)街區(qū)的規(guī)劃，沒(méi)有對(duì)市區(qū)層面進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃編制，而廣東地區(qū)廣州及深圳等城市更新正向著統(tǒng)籌方向發(fā)展，開(kāi)展了市區(qū)層面的城市更新規(guī)劃編制工作。城市更新具有綜合性特點(diǎn)，需要宏觀層面的整體統(tǒng)籌規(guī)劃來(lái)實(shí)現(xiàn)，以小規(guī)模及漸進(jìn)式的模式發(fā)展。在國(guó)土空間總體規(guī)劃中，應(yīng)將城市更新的目標(biāo)明確，制定合理的策略，確定更新的范圍，對(duì)不同的地區(qū)進(jìn)行編制引導(dǎo)，并且根據(jù)實(shí)施的情況及資金情況等因素進(jìn)行分析?？筛鶕?jù)更新項(xiàng)目制定相應(yīng)的年度計(jì)劃，使其與詳細(xì)規(guī)劃之間聯(lián)系起來(lái)，指導(dǎo)詳細(xì)規(guī)劃，使城市更新區(qū)域得到合理的劃分，同時(shí)需要對(duì)公共利益的因素提出明確的要求。通過(guò)對(duì)北京的城市更新進(jìn)展的分析可知，雖然北京市區(qū)兩級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃已經(jīng)編制完成，但是城市更新沒(méi)有作為其中的重要部分，因此需要進(jìn)行改善。

結(jié)語(yǔ)

隨著土地資源使用的增加，國(guó)土空間規(guī)劃也需要進(jìn)一步完善，其中城市更新規(guī)劃作為重要的部分，能夠使城市的空間規(guī)劃得到有效指導(dǎo)，為城市的發(fā)展帶來(lái)幫助。應(yīng)加強(qiáng)各方的溝通，使規(guī)劃制定更加合理，并且利用政策作為引導(dǎo)，使城市更新發(fā)揮出更好的作用，同時(shí)應(yīng)做好統(tǒng)籌規(guī)劃工作，使城市的規(guī)劃發(fā)展能夠推動(dòng)國(guó)土空間規(guī)劃工作的進(jìn)行，實(shí)現(xiàn)國(guó)土資源的持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。

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