民事訴訟督促程序電子化的幾點建議

揚州大學(xué) 楊昊昱

一、督促程序電子化的概念界定

（一）督促程序的概念

根據(jù)我國《民事訴訟法》第十七章相關(guān)規(guī)定，督促程序作為一項訴訟程序，指與債務(wù)人沒有其他債權(quán)債務(wù)糾紛的債權(quán)人可就無爭議的金錢或有價證券索賠向人民法院申請支付令，如果該債權(quán)經(jīng)審核后合法明確，人民法院便可以發(fā)出支付令。在法定期限內(nèi)，如果債務(wù)人沒有提出任何異議，那么此支付令便會作為執(zhí)行依據(jù)。

督促程序最早起源于一百多年前的德國，而我國在1991年才在《民事訴訟法》中增設(shè)了這一程序，并于2001年出臺了首個也是迄今為止唯一一個專門性的司法解釋——《最高人民法院關(guān)于適用督促程序若干問題的規(guī)定》( 以下簡稱《督促程序規(guī)定》)。督促程序與一般的簡易程序不同，前者適用范圍僅限解決給付金錢或有價證券的案件；后者主要適用于“爭議不大”的民事案件；而速裁程序或小額速裁程序是針對“爭議不大”且“數(shù)額較小”的案件。

督促程序設(shè)立的目的在于適應(yīng)大量簡易經(jīng)濟糾紛的解決需要，它履行了一個重要的過濾功能，就是能夠從正常的民事訴訟中剔除一些無爭議的金錢債權(quán)訴訟。督促程序簡潔、高效和不需要開庭審理的特點，在實現(xiàn)司法分流減負、方便債權(quán)人以費用低廉的途徑實現(xiàn)債權(quán)、以及快速實現(xiàn)正義等方面均具有重要的意義。督促程序在德國自創(chuàng)立以來就產(chǎn)生了優(yōu)異的適用效果，受到了其他大陸法系國家的普遍關(guān)注，歐盟、法國及日韓等國，都紛紛效仿施行督促程序。但是督促程序在我國施行的近三十年來，并沒有得到廣泛普遍的運用，1991-2009年期間，我國經(jīng)濟糾紛案件中督促程序的申請比重不斷下跌，常年不足10%。

（二） 電子督促程序的概念

近年來隨著網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的飛速發(fā)展，司法的電子化改革得到了學(xué)界的廣泛討論。處于實務(wù)操作邊緣化的督促程序則被許多學(xué)者認為適宜先行進行電子化改革，并作為一個關(guān)鍵切入點用于推動我國司法電子化。在2016年，我國最高人民法院發(fā)布了《關(guān)于人民法院進一步深化多元化糾紛解決機制改革的意見》和《關(guān)于進一步推進案件繁簡分流優(yōu)化司法資源配置的若干意見》，并首次提及建立電子督促程序。

之所以學(xué)界廣泛認可應(yīng)率先進行督促程序的電子化改革，是因為電子督促程序已經(jīng)在歐洲各國成熟運行多年，在實現(xiàn)司法分流和司法減負上均取得了不俗的成效。以德國為例，自1982年巴登符滕堡州為試點，到2007年5月，電子化督促程序已經(jīng)累計在16個州推行。基于2015年的數(shù)據(jù)可以看出，德國督促程序的收案量在530萬件左右，初級法院一審的民事受案數(shù)量在110萬件左右，實現(xiàn)電子督促程序推行后，平均每件案件的審理時間大幅縮短至23天①。

電子督促程序與傳統(tǒng)督促程序相同，在內(nèi)容上主要分為電子化的申請、審查、異議、送達和執(zhí)行五個部分。即通過電子方式向法院提交在線申請，法院通過電子信息系統(tǒng)受理申請并審查，符合條件的即向被申請人發(fā)送電子支付令。被申請人可以在法定時間內(nèi)以線上的方式提出相關(guān)異議，法院在收到異議之后便可以進行裁定并終結(jié)督促程序。如果在法定時間內(nèi)被申請人未提出任何異議，那么之前發(fā)送的電子支付令即可作為執(zhí)行依據(jù)。

二、我國督促程序電子化的現(xiàn)實必要性

（一）我國督促程序的發(fā)展歷程

督促程序最早起源于德國，由1877年德國民事訴訟法進行同一明確的規(guī)定。由于督促程序在司法實踐中發(fā)揮了重要作用，被其他國家陸續(xù)采用，并通過特別程序和單獨列章的形式在各國的民事訴訟法中進行相關(guān)規(guī)定。

中華人民共和國成立后，關(guān)于督促程序的規(guī)定也逐漸完善。由于1982年實施的《中華人民共和國民事訴訟法（試行）》中沒有規(guī)定督促程序，我國為了適應(yīng)改革開放和推進社會主義商品經(jīng)濟發(fā)展，通過借鑒國外經(jīng)驗和成果，在1991年于《中華人民共和國民事訴訟法》中的第17章以專章的方式規(guī)定了督促程序。1992年頒行《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉若干問題的意見》完善細化了督促程序的相關(guān)規(guī)定；在2000年頒行的《中華人民共和國海事訴訟特別程序法》中又進一步體現(xiàn)了督促程序；在一年后制定的《最高人民法院關(guān)于適用督促程序若干問題的規(guī)定》中，最高人民法院對督促程序的推進和實施做出了更加細致深入的規(guī)定。

督促程序的立法目的即在于盡快解決那些關(guān)系明確的債權(quán)債務(wù)糾紛，這對減輕司法負擔(dān)、優(yōu)化司法資源配置、快速實現(xiàn)訴訟經(jīng)濟和訴訟效率有著顯著的作用。因此自我國1991年引入督促程序以來，學(xué)界對此就展開了熱烈的討論，理論界和司法實務(wù)部門都對此寄予了厚望，但是督促程序的實際運行情況卻讓人大失所望。

與德國督促程序在司法中受到廣泛使用的情況相反，督促程序在我國司法實踐中一直處于邊緣化狀態(tài)，法院每年收到和受理的督促程序案件占比極低。在督促程序新設(shè)的10年間，僅根據(jù)1991年至2000年的《中國法律年鑒》中對經(jīng)濟糾紛案件中督促程序適用情況的統(tǒng)計就能從一定程度上反映出督促程序在我國的邊緣化的適用狀況（圖1）。

圖1 1991-2000我國經(jīng)濟糾紛案件中督促程序適用情況統(tǒng)計②

2000年以后，督促程序在理論界和實務(wù)界的討論熱度已大不如前，在實際操作中督促程序的利用率也持續(xù)降低，08年以后官方的統(tǒng)計數(shù)據(jù)中甚至也不再涉及這一程序的運用情況。

督促程序在我國收到冷落的原因是多方面的，督促程序的立法目的固然是良好的，但想要在我國司法實踐中得到充分地、良性地運行，必須針對我國司法實情予以制度調(diào)整和改進。

（二）督促程序電子化的必要性

督促程序作為重要的司法分流程序，卻在司法實踐中背離了其立法初衷，未能發(fā)揮其理想效果。如何激活“休眠”的督促程序是理論界一直在探索的問題之一。結(jié)合國外制度的優(yōu)秀經(jīng)驗和時代趨勢，很多學(xué)者都提出了“督促程序電子化改革”的建議。在督促程序因解紛低效而遭遇程序空置的困境下，督促程序的電子化改革或許是能夠最快恢復(fù)督促程序的實用性和高效性的方式之一。

1.司法改革層面

就上文所提及的“電子司法”“電子法院”“電子訴訟”而言，我國各級法院在內(nèi)部電子法院的建設(shè)和完善上成效顯著，但是外部電子法院相對落后，在針對當事人的服務(wù)上還不完善，比如電子訴訟服務(wù)暫未投入實行，電子法院的建設(shè)程序在國際上仍處落后水平。

電子督促程序正是建立“電子法院”的重要一環(huán)，它既需要依托法院的信息化基礎(chǔ)設(shè)施，更側(cè)重法院與當事人之間的電子化、信息化司法交往。督促程序的便捷、高效和不經(jīng)對審即可創(chuàng)設(shè)執(zhí)行名義的特點，與追求效率的電子信息技術(shù)非常適配。通過建設(shè)電子督促程序可以為我國電子司法的全程化改革提供試點經(jīng)驗。

此外，我國涉網(wǎng)案件的數(shù)量不斷增加，可以預(yù)見，隨著互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟不斷深化發(fā)展，此類案件將會受到越來越多的重視。又由于涉網(wǎng)案件涉及的糾紛往往具有數(shù)量大金額小的特征，運用傳統(tǒng)的訴訟途徑解決該類案件的成本過高，導(dǎo)致債權(quán)人往往放棄運用法律途徑實現(xiàn)合法債權(quán)。但長此以往必然不利于我國互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟的合法、規(guī)范和安全的發(fā)展。另一方面，互聯(lián)網(wǎng)小額貸款行業(yè)發(fā)展迅速，但風(fēng)險防控措施弱，因此產(chǎn)生的小額借貸糾紛層出不窮。由于其數(shù)額小、借貸關(guān)系明確，都在線上操作完成，法律管控薄弱，社會上甚至發(fā)展形成“借貸村”等網(wǎng)絡(luò)黑色產(chǎn)業(yè)鏈，不斷侵蝕著社會信用體系。為了以較低的成本收回欠款，網(wǎng)貸平臺大多不采用傳統(tǒng)訴訟方式，而是采用電催，甚至暴力催收方式進行追索，進一步提高了使用司法救濟渠道解決互聯(lián)網(wǎng)小額貸款糾紛的必要性③。針對此現(xiàn)象，《人民法院第五個五年改革綱要（2019—2023）》為“網(wǎng)上糾紛網(wǎng)上審”提供了明確的指導(dǎo)，電子督促程序能夠很好地適配互聯(lián)網(wǎng)小額貸款糾紛的線上解決。

2.法院層面

督促程序設(shè)立的重要目的之一就是為司法減負，合理地配置司法資源，實現(xiàn)司法分流。而在我國目前的實踐情況中，法院依舊要對支付令的申請進行形式和實質(zhì)的雙重審查，需要接受債權(quán)人的書面申請和債務(wù)人的書面異議。因此對法院而言，督促程序的使用性價比不高，與普通的訴訟審判程序相比也并未節(jié)約較為可觀的時間和精力。但是電子督促程序剛好能彌補這一方面：

電子督促程序采用全程電子化的處理模式，當事人可以通過網(wǎng)絡(luò)在線下載申請表格，在線填寫提交，法院的審查、回復(fù)以及送達也可通過電子信息的方式傳輸，較之傳統(tǒng)書面紙質(zhì)提交處理的方法更為簡便快捷。而通過設(shè)定固定的網(wǎng)絡(luò)填寫格式，可以有效規(guī)避技術(shù)錯誤，提高申請的正確性和有效性，法院也能夠極為簡便地通過信息技術(shù)機械化地對支付令申請進行形式審查，且可由司法輔助人員進行操作控制，整個申請-送達過程都能實現(xiàn)線上進行，能夠最大限度地減輕法院的人力工作負擔(dān)。

根據(jù)2007年德國司法實踐方面的數(shù)據(jù)，在全年約730萬個支付令申請中，大概有95%左右的案件是通過電腦實現(xiàn)自動化處理的，另有500多萬個案件在督促程序下得到了妥善解決，大概95萬的案件被轉(zhuǎn)入訴訟程序。同時，《德國民事訴訟法》規(guī)定，如果該督促申請是通過自動化處理的方式進行解決，則法院的處理完成最晚不能超過接到申請的翌日④，這說明德國的電子督促程序操作簡便、迅速、高效，能夠很好地實現(xiàn)案件分流和訴訟經(jīng)濟的效果。

三、我國督促程序電子化建設(shè)的關(guān)鍵問題

正如何勤華教授所述，“法律移植不單單是應(yīng)該的，也是必需的，更是當然的。然而法律移植必須遵從理性、審慎、針對性等原則，特別是針對西方法律的移植，需要保證讓相關(guān)法律具備適用性的條件”⑤。電子督促程序在德國、歐盟、奧地利、日本等地都取得了良好的適用效果，我國應(yīng)該借鑒這些地區(qū)制度設(shè)計的優(yōu)秀成果，在試點法院推行反饋的基礎(chǔ)上，有針對性地對電子督促程序的申請方式、審查標準、安全保障等方面進行調(diào)整統(tǒng)一，并通過進一步的實踐試點促進此項電子制度的完善和適用。首先要注意的是以下一些重點問題：

（一）保障當事人程序選擇權(quán)

電子督促程序因適用“電子方式”而能夠有效地提高訴訟效率、減輕法院負擔(dān)以及促進案件的繁簡分流，不論是對當事人而言還是對于審理法院而言都能夠降低訴訟成本。然而，雖然電子程序在設(shè)定目的上是為方便當事人而存在的，但不能變相地削減當事人的權(quán)利，不能更改當事人本質(zhì)的權(quán)利義務(wù)。因此在當下時代背景下，尚不應(yīng)該成為強制性程序。

當事人可以自主權(quán)衡是否使用該項電子程序，而法院則要盡到幫助當事人充分了解、認知電子督促程序的義務(wù)。各法院應(yīng)當效仿西湖區(qū)法院拍攝專門視頻及幻燈片，介紹電子督促程序的功能的方法，積極推廣電子督促程序的使用，使得絕大多數(shù)當事人能夠清楚、明確地了解該項程序，并自主選擇是否使用。

（二）設(shè)定集中管轄

根據(jù)我國《民事訴訟法》，支付令申請沒有特殊管轄要求，而是基于一般管轄原則，通過基層人民法院進行處理?；谖覈姆?，屬于債權(quán)債務(wù)糾紛的支付令申請案件，應(yīng)該由債務(wù)人所在地的基層人民法院來對相關(guān)督促程序進行受理。

然而電子督促程序因為適用電子程序，打破了物理空間的限制，不需要當事人到場，傳統(tǒng)的管轄權(quán)限制并不存在實際意義⑥。我國電子督促程序完全可以效仿德國和歐盟的做法，在管轄問題上進行類似的集中與簡化，在全國范圍內(nèi)設(shè)立集中管轄法院以專門解決電子督促程序案件。

（三）適用形式審查標準

雖然我國尚未明確電子督促程序應(yīng)當適用何種審查標準，但是基于督促程序的設(shè)定目標以及流程處理特點，電子督促程序更應(yīng)該使用機械化的形式審查，僅需要通過計算機系統(tǒng)自動核對申請人的申請條件，駁回明顯無法律根據(jù)的要求即可。

（四）限制權(quán)力濫用

由于電子支付令的申請和異議都將采用形式審查的標準，因此增加了申請人和被申請人濫用權(quán)利的風(fēng)險。因此必須采取防止和限制債權(quán)人及債務(wù)人濫用督促程序的規(guī)制措施。

比如應(yīng)當將債權(quán)人違反誠實信用義務(wù)惡意通過督促程序?qū)崿F(xiàn)違俗債權(quán)等行為列入征信體系考核中，且應(yīng)當給予被申請人對于被惡意申請支付令的救濟渠道，實現(xiàn)債權(quán)人和債務(wù)人的平等保護。而為了防止債務(wù)人濫用異議以拖延債務(wù)履行、甚至逃避債務(wù)履行、隱匿財產(chǎn)，有必要采取相應(yīng)的懲罰措施。如規(guī)定債務(wù)人惡意提出異議以隱匿或轉(zhuǎn)移財產(chǎn)的，應(yīng)當負擔(dān)債權(quán)人的后續(xù)訴訟費用及律師費等。

注釋

①史長青：《督察程序的設(shè)計理念：訴訟還是非訟》《政法論叢》2015年第5期。

②數(shù)據(jù)來源：1991-2000年《中國法律年鑒》，中國法律年鑒社出版。

③張晨瑋：《電子督促程序的困境與出路探析——以互聯(lián)網(wǎng)小額貸款糾紛為樣本》《東南司法評論》2019年9月。

④周翠：《電子督促程序:價值取向與制度設(shè)計》《華東政法大學(xué)學(xué)報》2011年第2期。

⑤何勤華主編：《法的移植與法的本土化》，法律出版社2001年第1版，第538-539頁。

⑥陳錦波：《論信息技術(shù)對傳統(tǒng)訴訟的結(jié)構(gòu)性重塑一一從電子訴訟的理念、價值和原則切入》《法制與社會發(fā)展》2018年第3期。