地方政府在推動旅游度假區(qū)中的作用及問題探析*

毛甜，朱月冰

1.新疆大學黨委研究生工作部；2.新疆大學政治與公共管理學院

自第三次中央新疆工作座談會召開以來，新疆深入貫徹落實新時代黨的治疆方略，深入開展“文化潤疆”工程，積極推進旅游興疆戰(zhàn)略，旅游業(yè)得到了飛速發(fā)展，并成為“富民興疆”重要產(chǎn)業(yè)。[1]但是，目前新疆旅游仍處于粗放發(fā)展階段，在取得顯著成績的同時，也面臨諸多發(fā)展難題。許多地方政府沒能厘清政府角色定位，時常在度假區(qū)的管理中出現(xiàn)“越位”“錯位”“缺位”等現(xiàn)象，給旅游度假區(qū)在管理、規(guī)劃、服務、經(jīng)營等方面帶來一定的負面影響。

因此，地方政府在“放”“管”“服”的同時，亟需合理定位角色，轉變政府職能，建設服務型政府，優(yōu)化資源配置，充分發(fā)揮地方政府在推動旅游度假區(qū)的最大作用。本文從地方政府角色定位入手，深入分析地方政府在推動旅游度假區(qū)中的作用，聚焦現(xiàn)實問題，相應提出對策建議，為新疆旅游度假區(qū)可持續(xù)發(fā)展提供智力支持。

一、地方政府在推動旅游度假區(qū)中發(fā)揮的作用

（一）政策制定與規(guī)劃作用

地方政府在大力發(fā)展旅游業(yè)的同時，結合自身旅游資源優(yōu)勢，制定相關旅游政策，推進旅游業(yè)健康發(fā)展。為明確旅游業(yè)發(fā)展方向，地方政府根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展目標，加強組織領導，壓實創(chuàng)建責任，不斷提升服務水平。

第一，按高質(zhì)量發(fā)展要求，全面深入分析旅游景區(qū)存在的問題以及下一步旅游業(yè)發(fā)展思路與措施，為旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供政策依據(jù)。

第二，制定旅游發(fā)展規(guī)劃，與城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃相適應，合理開發(fā)和利用景區(qū)的旅游資源，注重區(qū)域協(xié)同的重要意義。

第三，地方政府擔負著把握景區(qū)發(fā)展方向的使命，制訂營銷戰(zhàn)略的方針，確定總體和各職能部門戰(zhàn)略，明確景區(qū)從事的業(yè)務范圍及經(jīng)營方向與經(jīng)營目的，確保戰(zhàn)略方針與景區(qū)使命相一致。

（二）公共服務作用

第一，地方政府在著力加強旅游基礎設施建設和完善基礎設施配套情況上發(fā)揮著重要作用，即充分發(fā)揮供給能力，積極主動督促、服務好景區(qū)基礎設施建設的實施，優(yōu)化旅游環(huán)境，加強對設施陳舊餐飲店改造提升，推進景區(qū)基礎設施建設項目的實施進度，豐富旅游業(yè)態(tài)，加強活動的策劃開展，樹立好旅游度假區(qū)的核心形象，增強對游客的吸引力。

第二，健全完善旅游公共安全體系，確保旅游市場安全穩(wěn)定，制定完善的應急預案，積極應對突發(fā)事件所帶來的影響，有效遏制重大、特大旅游安全事故的發(fā)生，做到發(fā)現(xiàn)安全隱患及時整改落實，確保旅游工作和活動安全有序地開展與進行。同時，積極開展旅游安全宣傳，引導游客要有安全防范意識。

（三）協(xié)調(diào)溝通作用

旅游業(yè)的發(fā)展涉及多個領域的合作，但由于各部門之間的利益沖突，完全依靠市場發(fā)展非常艱難，很難有大的作為。針對旅游業(yè)的這一特點，地方政府引導基礎設施建設，使政府主導與集團化運作更好地結合起來，指導旅游科學發(fā)展。

第一，在景區(qū)協(xié)調(diào)合作方面，強化旅游協(xié)作，有重點地開發(fā)主要客源地以及周邊市場并緊密合作，實現(xiàn)資源、客源、市場的三方共享，努力發(fā)揮出宣傳營銷與市場開發(fā)的疊加優(yōu)勢。

第二，在景區(qū)人員匹配方面，積極引進高層次的旅游經(jīng)營管理和專業(yè)人才，逐步形成旅游度假區(qū)人才隊伍建設的新格局，加強對旅游規(guī)劃、景區(qū)執(zhí)法、標準評定人員的業(yè)務技能與素養(yǎng)培訓，全面提升景區(qū)工作人員的服務水平，進一步推動旅游產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。

（四）監(jiān)督管理作用

地方政府在發(fā)揮監(jiān)督管理功能上，以游客滿意為目標，尤其在節(jié)假日等游客高峰時段，加大執(zhí)法力度，聯(lián)合相關景區(qū)管理部門開展聯(lián)合執(zhí)法，不斷健全和完善旅游安全和監(jiān)管體系，切實維護和保障旅游者和經(jīng)營者的合法權益，營造出安全、舒適、優(yōu)美的旅游環(huán)境。

第一，在監(jiān)督執(zhí)法方面，深入貫徹和實施《旅游法》，旅游市場監(jiān)管和執(zhí)法力度得到進一步加強，著力開展執(zhí)法檢查。[2]同時，重點組織旅游度假區(qū)中的工作人員學習《突發(fā)事件應對法》等相關旅游規(guī)章制度以及各項有關旅游工作的會議精神，努力提高執(zhí)法人員的素質(zhì)和水平。[3]

第二，在行業(yè)規(guī)范方面，加大市場監(jiān)管力度，以游客滿意程度為基準，結合旅游度假區(qū)的實際情況，加強旅游管理規(guī)范化建設工作，對擾亂市場、損害游客權益的行為做到依法打擊，大力整治旅游市場，以實行責任制方式推進旅游行業(yè)管理的規(guī)范化工作。

二、地方政府在推動旅游度假區(qū)中存在的問題

（一）政府服務意識不足

地方政府旅游服務水平是游客體驗的關鍵，做好旅游服務是旅游業(yè)發(fā)展的重要問題。目前狀況來看，地方政府的公仆意識、責任意識、服務意識不足，思想行動滯后，政策落實力有待加強。對旅游負面事件的處理存在“推諉”“扯皮”的情況，對上級部門分配的任務以“應付式完成”為主，對“拖延癥”工作人員的教育管理不到位，服務態(tài)度、服務質(zhì)量與營商環(huán)境有待進一步提高，其服務意識有待進一步提升。

（二）政府行政效能不高

1.存在制度壁壘

由于不同景區(qū)A級的地位差，導致地方旅游景區(qū)之間缺乏交流，使得景區(qū)間無法開展交流互鑒，好的經(jīng)驗無法開放共享。地方旅游度假區(qū)工作人員之間缺乏相互實地參觀、交流互訪的機制和平臺，沒有形成“人人促進旅游、人人服務旅游”的良好氛圍。

2.政府工作效率較低

地方政府的各部門、各單位之間條塊分割明顯，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)努力不突出，難以形成合力，致使整體效能不足，人員匹配不足，素質(zhì)不高。從地方政府效能來看，由于政府工作人員數(shù)量不足、工作量大、人員職業(yè)素養(yǎng)不高使得政府部門對旅游景區(qū)的監(jiān)督管理不到位，也難以針對景區(qū)存在的問題及時處理解決，造成景區(qū)監(jiān)管失位現(xiàn)象，辦公效率有待改善。

3.政府行政監(jiān)督力度不夠

在發(fā)展旅游業(yè)的同時，不同程度的生態(tài)環(huán)境退化、植被覆蓋率下降、水土流失、水體污染、動植物保護有效范圍不斷縮小等現(xiàn)象均出現(xiàn)在許多自然保護區(qū)和旅游風景區(qū)。因此，生態(tài)環(huán)境保護機制有待完善，工業(yè)作為一個地區(qū)第二產(chǎn)業(yè)的重要支柱，在合理發(fā)展工業(yè)的同時，要避免環(huán)境的破壞和水質(zhì)的污染，加快完善生態(tài)環(huán)境保護機制。

（三）未充分發(fā)揮政府投資撬動作用

通常受到資金和融資渠道的影響，地方政府對文化旅游業(yè)的持續(xù)投入不足，在旅游資源開發(fā)方面投入的資金十分有限。因此，地方政府未發(fā)揮政府投資撬動作用，缺少資金渠道，對民間資本的吸納力量有限，沒能成功激發(fā)民間投資活力，市場化運作方式單一，導致政府投資旅游景區(qū)建設財政資金不足，開設在重點領域、重大項目較少，使得基礎設施建設力度不足，遠景規(guī)劃導向存在偏差，不能針對景區(qū)存在的問題給予明確有效的方案。

（四）政府人才培養(yǎng)和引進力度不足

人才是根基，從目前的發(fā)展現(xiàn)狀來看，地方政府缺乏高素質(zhì)、復合型、專業(yè)型、技術型旅游人才，政府的基本職能就是培養(yǎng)、引進并留住人才。文旅融合新形勢下，地方政府文化和旅游專業(yè)技術人才緊缺，文旅人員的結構與層次顯著不合理，換崗、升職使得部分旅游管理人才流失，使得旅游人才結構梯隊不盡合理，復合型人才嚴重不足，旅游服務人員的服務意識與技能培訓也較為欠缺，人才培養(yǎng)機制有待提升。同時，基層抽調(diào)、駐村、值班等諸多事項占據(jù)主導地位，文旅人才短缺的情況超乎想象，地方政府的人才隊伍亟須補充力量。

三、發(fā)揮政府作用的對策建議

《新疆維吾爾自治區(qū)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃》和《2035年遠景目標綱要》明確要求深入實施旅游興疆、文化富民戰(zhàn)略，加快旅游業(yè)發(fā)展。[4]因此，應當重新合理定位地方政府角色，切實轉變地方政府職能，促進地方旅游業(yè)健康、可持續(xù)發(fā)展。

（一）加強宏觀調(diào)控

旅游業(yè)的科學可持續(xù)發(fā)展有賴于地方政府的宏觀調(diào)控，地方政府要充分發(fā)揮規(guī)劃指導作用，堅持高起點規(guī)劃、高標準策劃，在旅游產(chǎn)業(yè)中始終把度假區(qū)規(guī)劃作為發(fā)展的重中之重。

一是地方政府綜合運用行政、法律、經(jīng)濟等手段宏觀調(diào)控旅游度假區(qū)市場行為，促進旅游度假區(qū)資源的合理分配，有步驟、有計劃地對旅游資源進行合理開發(fā)布局。地方政府要以服務型政府的要求明確自身職能范圍，轉變對旅游企業(yè)的“家長制作風”，主要通過旅游度假區(qū)規(guī)劃和監(jiān)督去明確旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向。

二是地方政府需做好戰(zhàn)略管理，為旅游部門提供了戰(zhàn)略性發(fā)展方向，指導旅游度假區(qū)資源配置的優(yōu)先順序、強化旅游度假區(qū)對環(huán)境的適應能力，并設定度假區(qū)追求卓越的標準，是提供控制和評估度假區(qū)發(fā)展的基礎。制定合理戰(zhàn)略范圍，做好旅游資源戰(zhàn)略規(guī)劃，關注各旅游部門的戰(zhàn)略目標與計劃，發(fā)揮“橋梁”溝通協(xié)調(diào)作用，積極把握旅游度假區(qū)的機會和威脅。

（二）落實公共服務

地方政府要充分了解自身旅游資源的優(yōu)勢與劣勢，審時度勢，把握機遇，突出游客主體地位，增強行政部門的服務意識，在吃、住、行、游、購、娛等諸多方面落實公共服務，提高行政效能。

一是完善旅游公共服務體系，建設服務型政府，做好“服務者”，以游客為中心，以便民服務為宗旨，豐富公共服務內(nèi)容，滿足游客多元化需求，從旅游度假區(qū)的交通便捷服務、信息咨詢服務、安全保障服務、旅游行政服務等方面，不斷提高公共服務質(zhì)量和水平。

二是加強公共基礎設施建設，加大政府性投入，[5]適當擴大旅游度假區(qū)的意境范圍，積極分析和處理市場信息的反饋，豐富公共服務供給形式，廣泛吸收旅游企業(yè)和經(jīng)營者參與。

（三）拓寬融資渠道

政府要積極為地方旅游服務拓寬融資渠道，解決資金問題。[6]在充分利用傳統(tǒng)融資模式的基礎上，擴大資金來源，創(chuàng)新融資模式，落實好國家相關政策，多途徑破解旅游融資難題。一是拓寬傳統(tǒng)融資渠道，如通過組建鄉(xiāng)村旅游投融資機構、利用門票收入實現(xiàn)抵押貸款、利用BOT模式融資、利用租賃融資等。二是利用互聯(lián)網(wǎng)融資。隨著生活節(jié)奏的加快，旅游受到廣大市民的追捧，政府可以利用P2P平臺，公布項目融資計劃，解決融資困境。

（四）加強旅游人才隊伍建設

地方政府旅游管理部門應加強自身隊伍建設，培養(yǎng)與引進高素質(zhì)的人才，儲備專業(yè)人才，嚴格人才教育與培訓，并根據(jù)當?shù)芈糜螛I(yè)發(fā)展的實際情況，開展人員學習和培訓，提高職能部門工作人員的專業(yè)化水平，了解旅游發(fā)展過程中的公眾需求。同時，地方政府在旅游管理人員上，應加大對景區(qū)旅游管理工作隊伍的調(diào)整與建設，[7]并應具有連續(xù)性，不要隨意調(diào)動更換崗位，才能更好地為景區(qū)未來發(fā)展出謀劃策。

基于上述研究，本文認為地方政府作為旅游度假區(qū)發(fā)展的參與者、管理者，特別是旅游公共產(chǎn)品和服務地提供者，需要合理定位政府角色，切實轉變政府職能，提高旅游供給效益，促進旅游度假區(qū)健康有序發(fā)展。針對政府推動旅游度假區(qū)發(fā)展中出現(xiàn)的問題，以政府角色為切入點，從當前政府職能面臨的機遇和挑戰(zhàn)出發(fā)，基于政府角色優(yōu)化提出以下政策建議：加強宏觀調(diào)控，落實公共服務，拓寬融資渠道，加強旅游人才引進和培養(yǎng)。