加強(qiáng)和改進(jìn)行政事業(yè)單位預(yù)算管理的研究

陳姬

（寶山區(qū)工人文化活動(dòng)中心，上海 200940）

一、引言

隨著世界經(jīng)濟(jì)格局的調(diào)整，對(duì)各國(guó)的深層影響持續(xù)發(fā)酵，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)正在逐步由外向型經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)轉(zhuǎn)向雙循環(huán)拉動(dòng)，財(cái)政收支面臨不小的困難和挑戰(zhàn)。目前來(lái)看，財(cái)政資金的總量是不足的，各級(jí)政府都在大力壓減行政開(kāi)支。財(cái)政收支平衡壓力越大，越要注意優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，一方面要重點(diǎn)審核支出事項(xiàng)的必要性以及合理性，強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行剛性約束；另一方面要加強(qiáng)對(duì)相關(guān)資源合理分配，進(jìn)一步有效盤(pán)活財(cái)政資金，提高其使用價(jià)值和使用效益。

二、行政事業(yè)單位預(yù)算管理存在的主要問(wèn)題

（一）全面預(yù)算管理意識(shí)方面存在的問(wèn)題

1.全面預(yù)算“不全面”

在實(shí)際工作中，為規(guī)避無(wú)預(yù)算支出，在往來(lái)款中列支、單位往來(lái)款掛賬等現(xiàn)象十分普遍，少則幾萬(wàn)，多則數(shù)百萬(wàn)，形成了大量不規(guī)范的其他應(yīng)收和應(yīng)付款。對(duì)于這些沒(méi)有計(jì)入預(yù)算的資金，單位認(rèn)為財(cái)政部門(mén)“不納入不用管”，應(yīng)由單位自由支配。在后面的編制中，也自然而然地將這些“不納入不用管”的資金遺忘在財(cái)務(wù)管理外，從而導(dǎo)致預(yù)算外資金管理成為財(cái)政監(jiān)督的“視線(xiàn)盲區(qū)”，使得全面預(yù)算成了“紙上談兵”。

2.預(yù)算業(yè)務(wù)“兩張皮”

一些行政事業(yè)單位錯(cuò)誤地認(rèn)為，預(yù)算編制工作是財(cái)務(wù)部門(mén)的“包干區(qū)”，與業(yè)務(wù)部門(mén)關(guān)系不大。業(yè)務(wù)部門(mén)往往注重業(yè)務(wù)本身，對(duì)預(yù)算使用往往不會(huì)提出建設(shè)性意見(jiàn)。但財(cái)務(wù)部門(mén)作為單一部門(mén)，對(duì)具體業(yè)務(wù)工作了解不深入、不投入、不扎實(shí)，對(duì)全局把握性不強(qiáng)，在實(shí)際預(yù)算管理中掌握的會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)僅為各部門(mén)財(cái)務(wù)信息的一部分。在編制財(cái)務(wù)預(yù)算的時(shí)候，業(yè)務(wù)部門(mén)和財(cái)務(wù)部門(mén)一旦溝通不順暢、對(duì)接不及時(shí)、討論不充分，可能會(huì)導(dǎo)致預(yù)算編制與實(shí)際業(yè)務(wù)出現(xiàn)偏差的情況，可操作性不強(qiáng)，使得預(yù)算執(zhí)行起來(lái)難度變大，失去了全面預(yù)算的意義。

（二）預(yù)算編制方面存在的問(wèn)題

以上海市為例，在2020年預(yù)算報(bào)告中提出：落實(shí)“零基預(yù)算”理念，完善預(yù)算支出的標(biāo)準(zhǔn)體系，突出保障重點(diǎn)，切實(shí)擺脫在資金分配和預(yù)算安排中對(duì)“基數(shù)”的依賴(lài)，健全完善有增有減、有保有壓的分配機(jī)制，真正把錢(qián)用在刀刃上。采用“零基預(yù)算”，代表著不考慮以往的預(yù)算項(xiàng)目和收支水平，所有的預(yù)算支出以零作為出發(fā)點(diǎn)，各項(xiàng)收支從實(shí)際需要與可能出發(fā)，結(jié)合財(cái)力狀況，在統(tǒng)籌兼顧的基礎(chǔ)上進(jìn)行預(yù)算編制。“零基”不代表一切從零，仍有部分領(lǐng)域“只增不減”，在“零基預(yù)算”指引下，2020年各部門(mén)繼續(xù)壓減一般性支出，對(duì)非重點(diǎn)項(xiàng)目、非剛性支出全部壓減10%以上，壓減專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，部門(mén)待分配預(yù)算不再分配。但在一些有特殊關(guān)鍵作用的領(lǐng)域，還要“只增不減”，例如教育、文化、醫(yī)保、養(yǎng)老等基本民生支出優(yōu)先保障，只增不減；科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等增強(qiáng)城市發(fā)展的重要領(lǐng)域，只增不減。從預(yù)算管理角度看，“零基預(yù)算”是更為現(xiàn)代、科學(xué)合理的管理方式。

但一切從“零”做起，編制工作較繁復(fù)，且工作量較大。因不考慮以前年度的費(fèi)用，在編制時(shí)往往存在主觀影響，尤其要克服基數(shù)從零、思路也從零的錯(cuò)誤思想。如果預(yù)算編制不科學(xué)，資金分配的固化格局不打破，最后可能導(dǎo)致結(jié)果與實(shí)際事與愿違，甚至還不如傳統(tǒng)的“增量預(yù)算”。

（三）預(yù)算執(zhí)行方面存在的問(wèn)題

1.有效執(zhí)行存在薄弱環(huán)節(jié)

實(shí)際工作中，行政事業(yè)單位為了爭(zhēng)取充足的預(yù)算資金，往往側(cè)重于預(yù)算編制，對(duì)預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督缺乏有效的運(yùn)行機(jī)制，對(duì)各項(xiàng)預(yù)算資金收支執(zhí)行的控制和分析變成財(cái)務(wù)的任務(wù)。在與實(shí)際情況出現(xiàn)較大偏差時(shí)，不能及時(shí)預(yù)警并采取有效措施去改進(jìn)，對(duì)預(yù)實(shí)差異所形成的原因沒(méi)有進(jìn)行詳細(xì)分析。在財(cái)務(wù)資金審核程序的設(shè)置中，上級(jí)主管部門(mén)和財(cái)政部門(mén)主要負(fù)責(zé)預(yù)算的審核、批復(fù)及下達(dá)資金，對(duì)預(yù)算管理的全過(guò)程缺乏有效監(jiān)督，編制預(yù)算報(bào)告內(nèi)的各項(xiàng)內(nèi)容，是否被有效執(zhí)行往往到年底總結(jié)時(shí)才會(huì)被發(fā)現(xiàn)，導(dǎo)致預(yù)算管理效率降低。若預(yù)算執(zhí)行缺少實(shí)效性和可操作性，預(yù)算執(zhí)行能力不足，可能會(huì)被大幅縮減下一年預(yù)算，從而影響工作開(kāi)展和項(xiàng)目實(shí)施。

2.規(guī)范執(zhí)行存在瑕疵

在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中還存在一些不良行為：有些單位覺(jué)得只要總的收入支出不突破預(yù)算額度，自行將不同科目、項(xiàng)目之間的預(yù)算資金進(jìn)行調(diào)劑；或者擠占挪用以前年度單位結(jié)轉(zhuǎn)資金；或者項(xiàng)目資金內(nèi)部額度隨意調(diào)整；或者未根據(jù)支出的具體用途對(duì)功能分類(lèi)和經(jīng)濟(jì)分類(lèi)科目予以正確使用；或者為了不想讓財(cái)政收回資金，年底突擊完成預(yù)算指標(biāo)；或者項(xiàng)目已結(jié)束或未開(kāi)展，未及時(shí)將專(zhuān)項(xiàng)資金上繳等等。這些預(yù)算執(zhí)行上的瑕疵，會(huì)影響到資金合理分配，還會(huì)埋下違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律的風(fēng)險(xiǎn)。

三、加強(qiáng)行政事業(yè)單位預(yù)算管理的對(duì)策

（一）深化全面預(yù)算管理意識(shí)

1.實(shí)施全口徑預(yù)算管理

行政事業(yè)單位收入、支出等方面是預(yù)算管理體系中不可或缺的重要組成部分，按照“全口徑”預(yù)算管理的原則，將全部經(jīng)濟(jì)活動(dòng)納入本單位預(yù)算進(jìn)行管理，對(duì)各項(xiàng)收支進(jìn)行統(tǒng)一核算、統(tǒng)一管理，不存在游離于預(yù)算管理體系之外的收支。在編制預(yù)算時(shí)，結(jié)合部門(mén)職能和事業(yè)發(fā)展的需要，統(tǒng)籌安排財(cái)政撥款收入、其他收入等各項(xiàng)收入，對(duì)于每筆預(yù)算支出實(shí)施全面預(yù)算精細(xì)化管理，通過(guò)量化管理的方式，確保每個(gè)項(xiàng)目的財(cái)務(wù)支出都能得到有效的管理。重點(diǎn)關(guān)注以前年度結(jié)轉(zhuǎn)資金，對(duì)不規(guī)范的其他應(yīng)收和應(yīng)付款逐一甄別梳理，嚴(yán)格往來(lái)款項(xiàng)清理機(jī)制，做到預(yù)算執(zhí)行合理。同時(shí)，進(jìn)一步推進(jìn)預(yù)算信息公開(kāi)，在政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站依法開(kāi)展信息公開(kāi)，確保各項(xiàng)信息完整、細(xì)化，積極主動(dòng)接受社會(huì)的監(jiān)督。

2.實(shí)現(xiàn)全員參與預(yù)算管理

財(cái)務(wù)預(yù)算管理作為一項(xiàng)系統(tǒng)性、全局性的工作內(nèi)容，不僅限于財(cái)務(wù)將數(shù)據(jù)的精確填報(bào)，還需進(jìn)行合理性與可行性論證，對(duì)歷年收入情況、規(guī)劃預(yù)算年度的收入與支出增減變動(dòng)等進(jìn)行分析研判，確保預(yù)算符合單位的實(shí)際情況，使預(yù)算執(zhí)行順利進(jìn)行。預(yù)算管理并不僅是財(cái)務(wù)部門(mén)的工作和職責(zé)，還涉及業(yè)務(wù)部門(mén)、主辦單位歸口統(tǒng)籌，是單位全部資源的最優(yōu)整合，是工作全面落實(shí)的最強(qiáng)支撐。財(cái)務(wù)部門(mén)應(yīng)與各職能部門(mén)做好協(xié)調(diào)和溝通，積極鼓勵(lì)和指導(dǎo)各部門(mén)參與預(yù)算編制工作。根據(jù)宏觀形勢(shì)及單位年度工作計(jì)劃，結(jié)合基期情況，分析預(yù)期要達(dá)到的程度，確認(rèn)項(xiàng)目總體目標(biāo)的各項(xiàng)指標(biāo)可操作性和完成性，讓預(yù)算指標(biāo)直接對(duì)應(yīng)具體工作，確保預(yù)算編制的全面性。

（二）合理運(yùn)用多種預(yù)算編制方法

由于零基預(yù)算法編制工作量大，耗費(fèi)時(shí)間長(zhǎng)，工作成本相對(duì)較高，且增量預(yù)算在短期不會(huì)被消除，可適當(dāng)使用固定預(yù)算，增量與零基相結(jié)合的形式。通過(guò)運(yùn)用精準(zhǔn)、合理的預(yù)算編制方法來(lái)編制預(yù)算，可促進(jìn)預(yù)算編制合理性和準(zhǔn)確性的提升，讓預(yù)算既不會(huì)鋪張浪費(fèi)，也不會(huì)短斤缺兩。

第一，基本支出預(yù)算可采取“雙定額”，行政事業(yè)單位基本支出預(yù)算可根據(jù)單位人員編制情況，按照“雙定額”來(lái)編制。如人員經(jīng)費(fèi)中的工資、津貼及獎(jiǎng)金等應(yīng)按規(guī)定的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)按實(shí)編制預(yù)算；社會(huì)保障、醫(yī)療保險(xiǎn)金、住房公積金等應(yīng)按照國(guó)家明確規(guī)定的繳費(fèi)基數(shù)乘以規(guī)定繳費(fèi)比例來(lái)編制預(yù)算。日常公用支出也可按分類(lèi)分檔的標(biāo)準(zhǔn)定員、定額進(jìn)行編制，并對(duì)某些單項(xiàng)定額內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化和明確。

第二，項(xiàng)目支出預(yù)算可采取增量與零基相結(jié)合，項(xiàng)目支出經(jīng)費(fèi)編制，應(yīng)采用增量預(yù)算和零基預(yù)算相結(jié)合的方法，根據(jù)以往年度的財(cái)政收入和支出情況，結(jié)合各部門(mén)、單位的工作計(jì)劃，依托歷史數(shù)據(jù)分析進(jìn)行預(yù)算指標(biāo)細(xì)化與量化，科學(xué)測(cè)算形成本年度合理的預(yù)算數(shù)據(jù)。

（三）切實(shí)提高預(yù)算執(zhí)行效率

1.強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行約束

行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員要定期核對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況和國(guó)庫(kù)支付進(jìn)度，對(duì)各業(yè)務(wù)部門(mén)的項(xiàng)目實(shí)行應(yīng)積極推動(dòng)開(kāi)展，對(duì)項(xiàng)目的采購(gòu)、合同的簽訂、審批后的支付等各項(xiàng)流程積極跟進(jìn)。財(cái)務(wù)部門(mén)要跨前一步，主動(dòng)與業(yè)務(wù)部門(mén)對(duì)接，不斷掌握項(xiàng)目進(jìn)展情況，及時(shí)有效地向各部門(mén)將預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行反饋并作出相應(yīng)分析，對(duì)預(yù)算執(zhí)行中出現(xiàn)的問(wèn)題予以研究并提出改進(jìn)措施，提高預(yù)算執(zhí)行的有效性，建立健全預(yù)算安排與預(yù)算執(zhí)行之間的掛鉤機(jī)制，努力實(shí)現(xiàn)實(shí)際用款需求與年度預(yù)算安排的精準(zhǔn)匹配，減少財(cái)政資金結(jié)轉(zhuǎn)沉淀。對(duì)上年財(cái)政結(jié)轉(zhuǎn)資金規(guī)模較大的單位，可從嚴(yán)控制下年度項(xiàng)目支出規(guī)模。逐步擴(kuò)大績(jī)效評(píng)價(jià)范圍，將其融入預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過(guò)程，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目預(yù)算、支出預(yù)算編報(bào)績(jī)效目標(biāo)全覆蓋，強(qiáng)化評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用，將該結(jié)果作為預(yù)算安排和政策調(diào)整的重要依據(jù)。

2.完善預(yù)算運(yùn)行體系

行政事業(yè)單位應(yīng)建立審批制度，針對(duì)單位工作實(shí)際和風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)設(shè)計(jì)財(cái)務(wù)規(guī)則程序，用制度管控不符合預(yù)算目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)行為。對(duì)于需要調(diào)整使用預(yù)算的情況，應(yīng)當(dāng)在合理的范圍內(nèi)及時(shí)匯報(bào)，獲批準(zhǔn)后方可執(zhí)行。對(duì)于“三重一大”的預(yù)算項(xiàng)目，要實(shí)施嚴(yán)格的預(yù)算執(zhí)行預(yù)警機(jī)制，設(shè)定有效的預(yù)警區(qū)間，及時(shí)反饋并發(fā)出預(yù)警信號(hào)，為單位領(lǐng)導(dǎo)提供決策依據(jù)。每年度期末開(kāi)展預(yù)算經(jīng)費(fèi)的分析工作，對(duì)出現(xiàn)預(yù)算外事項(xiàng)、超預(yù)算事項(xiàng)，需嚴(yán)肅查明其存在的原因，從嚴(yán)把控部門(mén)預(yù)算執(zhí)行中的追加事項(xiàng)。預(yù)算執(zhí)行時(shí)，認(rèn)真對(duì)照年初預(yù)算，據(jù)實(shí)列支，規(guī)范支出經(jīng)濟(jì)分類(lèi)科目使用管理，進(jìn)一步分析預(yù)算資金使用合理性，推行預(yù)算管理精細(xì)化、規(guī)范化、科學(xué)化及有效化。

四、結(jié)語(yǔ)

預(yù)算管理作為促進(jìn)行政事業(yè)單位在新形勢(shì)下發(fā)揮新功能的重要前提，既是實(shí)現(xiàn)行政事業(yè)單位效益最大化的重要手段和依據(jù)，也是促進(jìn)行政事業(yè)蓬勃發(fā)展的重要保障。行政事業(yè)單位要不斷提高預(yù)算管理重要性的認(rèn)識(shí)，提高對(duì)全面預(yù)算的認(rèn)識(shí)，合理科學(xué)的預(yù)算編制方法，規(guī)范預(yù)算的執(zhí)行與調(diào)整，從而提高預(yù)算管理質(zhì)量，提高資金利用率，保證預(yù)算管理的有效實(shí)施。