推進(jìn)新一輪零基預(yù)算改革研究

◎文/林 穎

零基預(yù)算是指預(yù)算支出在編制預(yù)算時(shí)歸零開始，根據(jù)重點(diǎn)保障領(lǐng)域和政策重點(diǎn)，確定優(yōu)先順序，剔除以前不必要支出， 量力而行予以保障。零基預(yù)算理念清晰，實(shí)際運(yùn)用要求極高。一是“從零起步”， 有助于打破固化；二是理性主義， 以科學(xué)決策為基礎(chǔ)分配預(yù)算資源； 三是有序分配， 在較高層次上將各部門“決策包”合并形成政府的總體排序，突出輕重緩急。直接的目標(biāo)意義在于運(yùn)用零基預(yù)算理念， 打破支出固化僵化、 預(yù)算安排只增不減的格局， 盤活用好沉淀和閑置資金資產(chǎn)，為過“緊日子”提供制度保障。 更深遠(yuǎn)的意義在于以預(yù)算編制改革為突破口， 打破固有利益格局和路徑依賴， 提升預(yù)算管理的宏觀指導(dǎo)職能、 重塑優(yōu)化預(yù)算分配權(quán)力結(jié)構(gòu)等。

我國零基預(yù)算實(shí)踐分兩個(gè)時(shí)期，都發(fā)端于地方政府，一次起于1993 年，是財(cái)稅體制改革大趨勢(shì)下的主動(dòng)探索；一次起于 2015 年，是現(xiàn)代財(cái)稅制度改革的重要探索， 也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)的被動(dòng)求變。 在改革契機(jī)的判斷上有兩點(diǎn)不同， 一是現(xiàn)實(shí)需求的緊迫性更強(qiáng)；二是財(cái)政制度和技術(shù)基礎(chǔ)改善后的可行性更高。 2015 年以來天津、廣東、陜西、上海等省市先后開展新一輪零基預(yù)算改革， 其中貴州等地的零基預(yù)算改革得到國家領(lǐng)導(dǎo)的充分肯定。與上世紀(jì)90 年代我國零基預(yù)算改革試驗(yàn)相比，當(dāng)前推進(jìn)零基預(yù)算改革，是站在現(xiàn)代財(cái)政制度上零基預(yù)算的新探索， 也是在財(cái)政緊平衡背景下零基預(yù)算改革的再出發(fā)。

一、西方國家施行零基預(yù)算的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)

（一）零基預(yù)算在西方國家的發(fā)展歷程

零基預(yù)算登上歷史舞臺(tái)的時(shí)代契機(jī)源于20 世紀(jì) 70年代， 美國經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)滯漲危機(jī)，政府收入銳減，支出壓力陡增， 財(cái)政改革的首要問題是如何緩解支出壓力， 維系預(yù)算平衡。 而傳統(tǒng)的增量預(yù)算方式過于依賴基數(shù)， 支出調(diào)整能力存在較大局限。 在此背景下， 被認(rèn)為是削減支出規(guī)模利器的零基預(yù)算從公司部門實(shí)踐， 被引入到政府公共預(yù)算部門。 1971 年，美國德克薩斯儀器公司零基預(yù)算成功使用。 1973 年，佐治亞州將零基預(yù)算引入政府部門， 1978 年在聯(lián)邦政府全面推廣零基預(yù)算， 雖很快于1981 年后在聯(lián)邦政府層面逐步被廢止，但到90 年代末仍約有45%的州和地方政府在繼續(xù)使用零基預(yù)算， 對(duì)許多國家的預(yù)算管理改革產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。 零基預(yù)算在美國政府預(yù)算實(shí)踐中的發(fā)端、興起、式微，以及 2008 年以來的新思維， 一方面受政治因素的影響， 另一方面也因?yàn)樵缙诹慊A(yù)算方法程序上的問題與局限， 如過高的預(yù)算理性要求、 過高的信息數(shù)據(jù)需求、 過于繁雜的預(yù)算文書、 經(jīng)濟(jì)合理性和政治法律合規(guī)性難以兼顧、 難以普遍采用等。

美國零基預(yù)算范圍廣，幾乎覆蓋所有政府支出；現(xiàn)代預(yù)算體系較為完善， 有制度基礎(chǔ)； 前期已經(jīng)進(jìn)行了績(jī)效預(yù)算、 計(jì)劃—項(xiàng)目預(yù)算改革，有技術(shù)基礎(chǔ)。美國零基預(yù)算模式契合70 年代經(jīng)濟(jì)滯漲， 政府收入銳減的時(shí)代背景；強(qiáng)調(diào)“排序”過程；幾乎覆蓋所有政府支出； 制度和技術(shù)基礎(chǔ)較好， 但未引起預(yù)算行為真正變革。

（二）美國零基預(yù)算改革的主要經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)

美國零基預(yù)算方法可歸納為5 個(gè)步驟， 識(shí)別和定位決策單位的目標(biāo)任務(wù)、 為每個(gè)決策單位建立支出項(xiàng)目決策包、對(duì)決策包進(jìn)行排序、將排序進(jìn)行合并、 按優(yōu)先順序配置資金。 美國零基預(yù)算模式經(jīng)驗(yàn)特點(diǎn)在于強(qiáng)調(diào) “精做預(yù)算，比較優(yōu)化，覆蓋面廣，制度和技術(shù)基礎(chǔ)好”：精做預(yù)算，制定不同目標(biāo)、不同努力水平的決策包；比較優(yōu)化，強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目合并“排序”過程；覆蓋面廣，包括所有政府支出；制度和技術(shù)基礎(chǔ)好，“定員、定額、定標(biāo)準(zhǔn)”、績(jī)效預(yù)算、計(jì)劃—項(xiàng)目預(yù)算等現(xiàn)代預(yù)算體系基礎(chǔ)好。

美國零基預(yù)算未能帶來預(yù)算行為的根本性變革，對(duì)政治法律決定的支出預(yù)算剛性依舊無能為力， 且執(zhí)行程序繁瑣和執(zhí)行成本巨大，沒有起到預(yù)期的作用。 實(shí)踐層面上， 很多人認(rèn)為美國零基預(yù)算模式的改變并沒有帶來預(yù)算行為的真正變革的原因在于， 零基預(yù)算技術(shù)要求太高，降低了其實(shí)用性，決策單元?jiǎng)澐趾蜎Q策包合并難，政治法律決定的支出預(yù)算剛性依舊很強(qiáng)，政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、技術(shù)、文化等因素，給零基預(yù)算推行造成極大障礙。

（三）西方國家新零基預(yù)算的思維轉(zhuǎn)變

美國零基預(yù)算改革對(duì)許多國家的預(yù)算管理改革產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。 國際上逐漸發(fā)生了轉(zhuǎn)變， 一是零基預(yù)算由基數(shù)概念轉(zhuǎn)變?yōu)槔砟罡拍?，?qiáng)調(diào)零基預(yù)算的理念；二是分類把握突出重點(diǎn)， 做好支出審查。 零基預(yù)算被很多政府和企業(yè)部門視為削減成本、 擺脫非生產(chǎn)性政治支出的特殊機(jī)會(huì)。 英國、 丹麥等OECD 國家運(yùn)用零基預(yù)算理念削減財(cái)政支出取得了很好的效果，其核心要件是“支出審查、績(jī)效預(yù)算、風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向、聚焦關(guān)鍵部門、 程序控制”。2020 年南非提出其未來的國家財(cái)政規(guī)劃將遵循零基預(yù)算。 貝恩對(duì)全球各地不同行業(yè)近1300 名企業(yè)高管的最新調(diào)查顯示，零基預(yù)算在25種管理工具中提及率第一，滿意度卻最低， 企業(yè)高管更多局限于把零基預(yù)算視為成本削減工具， 而不是成本管理方法的重大改變。 理念的廣泛普及和執(zhí)行的矛盾困難依舊是零基預(yù)算面臨的普遍現(xiàn)實(shí)。

二、我國探索零基預(yù)算的過程中面臨的問題和堵點(diǎn)

（一）我國探索零基預(yù)算改革的主要過程

1993 年起，中央層面財(cái)政“分稅制”改革勇立潮頭，地方層面也嘗試以 “零基預(yù)算” 為主流的財(cái)政改革，湖北、河南、陜西、甘肅、云南、福建、廣東、河北和安徽等省份， 軍隊(duì)等公共部門先后推行過零基預(yù)算。 這個(gè)時(shí)期的中國仍處于摸著石頭過河階段， 零基預(yù)算并未達(dá)到預(yù)期的效果，并于2000 年以后逐漸銷聲匿跡。

2014 年以來，制度層面我國開啟了新一輪財(cái)稅制度改革， 現(xiàn)實(shí)層面財(cái)政收入增速下降， 支出剛性增長(zhǎng)矛盾進(jìn)一步加劇， 零基預(yù)算改革重回財(cái)政視野。 2015 年廣東省率先開展試點(diǎn)，發(fā)布《廣東省省級(jí)財(cái)政零基預(yù)算改革方案》；同年陜西省印發(fā) 《關(guān)于省級(jí)全部實(shí)施零基預(yù)算改革的意見》；2018 年，貴州省決定全面實(shí)施省級(jí)部門零基預(yù)算改革；2019 年， 天津市印發(fā) 《關(guān)于嚴(yán)格實(shí)施零基預(yù)算管理的工作方案》，積極探索零基預(yù)算管理4G 新模式；2020 年，上海、山東等地兩會(huì)提出要推行 “零基預(yù)算”。財(cái)政部部長(zhǎng)在2020 年全國財(cái)政廳 （局） 長(zhǎng)座談會(huì)上指出， 要按照零基預(yù)算理念對(duì)2020 年預(yù)算進(jìn)行全面梳理。2021 年 4 月國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》，積極運(yùn)用零基預(yù)算理念， 打破支出固化僵化格局， 合理確定支出預(yù)算規(guī)模， 調(diào)整完善相關(guān)重點(diǎn)支出的預(yù)算編制程序， 不再與財(cái)政收支增幅或生產(chǎn)總值層層掛鉤。 零基預(yù)算改革走入新的全面發(fā)展階段。

（二）我國零基預(yù)算改革的前期經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)

與其他預(yù)算過程不同，零基預(yù)算是一個(gè)自下而上的組織過程。 它需要吸引預(yù)算各個(gè)環(huán)節(jié)的政府與部門加入， 試圖通過宏觀層面的影響力去改變底層預(yù)算主體，但卻沒有辦法給底層預(yù)算主體提供更高的預(yù)算額度或者其他直接好處。 所以作為一個(gè)試圖理性運(yùn)作的預(yù)算過程， 它可能看上去有一個(gè)不錯(cuò)的愿景， 但是方法并不明確。

從前后兩個(gè)時(shí)期的實(shí)踐來看， 我國探索零基預(yù)算的過程中的主要經(jīng)驗(yàn)：強(qiáng)調(diào)“零基” 理念， 重新確定支出結(jié)構(gòu)；明確排序依據(jù)，天津明確了預(yù)算安排的正面和負(fù)面清單， 上海出臺(tái)了與推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展相適應(yīng)的指標(biāo)體系；結(jié)合預(yù)算項(xiàng)目庫管理， 打破項(xiàng)目使用的限制和約束等。

主要教訓(xùn)和局限性在于：限于財(cái)政行動(dòng)，宏觀統(tǒng)籌不夠。局限于降本層面，對(duì)政府職能邊界和合理支出論證不足，部門間統(tǒng)籌不夠，缺乏清晰的規(guī)則理念。 以項(xiàng)目和專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)為主， 范圍有待拓展。 更多只涉及一般公共預(yù)算中本級(jí)可掌握的項(xiàng)目和專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)， 對(duì)部門職能轉(zhuǎn)變帶來的支出適應(yīng)性調(diào)整、 基本支出標(biāo)準(zhǔn)的零基考量等問題觸及不多， 對(duì)固化支出觸動(dòng)乏力。項(xiàng)目論證要求高，跨部門支出排序難。 預(yù)算控制數(shù)的慣性做法依舊存在， 對(duì)預(yù)算論證準(zhǔn)備、編制水平、績(jī)效管理、支出標(biāo)準(zhǔn)體系，尤其對(duì)項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)都是極大挑戰(zhàn)。

（三）當(dāng)前我國零基預(yù)算改革面臨的問題和堵點(diǎn)

一是政府治理機(jī)制不健全影響零基預(yù)算統(tǒng)籌力度。政府職能邊界和合理支出缺乏決策機(jī)制，“二次分配權(quán)”肢解預(yù)算管理權(quán)的統(tǒng)一性，以及部門間治理機(jī)制不到位。預(yù)算權(quán)責(zé)體系掣肘，影響零基預(yù)算適用范圍。 預(yù)算分配權(quán)力分散， 部門職責(zé)紛繁復(fù)雜，劃分不夠清晰，部門績(jī)效目標(biāo)眾多， 政治權(quán)力影響預(yù)算結(jié)果與過程， 部分預(yù)算項(xiàng)目實(shí)質(zhì)的排序難以實(shí)施。二是制度政策性因素影響零基預(yù)算適用范圍。 財(cái)政制度還不完善， 影響零基預(yù)算統(tǒng)籌力度。四本預(yù)算統(tǒng)籌、跨部門統(tǒng)籌、 部門內(nèi)部資金統(tǒng)籌等還不夠， 地方政府預(yù)算自主權(quán)、 收入預(yù)算預(yù)測(cè)穩(wěn)定性不足等， 影響零基預(yù)算集中統(tǒng)籌財(cái)力保重點(diǎn)的基礎(chǔ)。 法定掛鉤、 剛性提標(biāo)和體制原因等導(dǎo)致支出 “合規(guī)性”固化。三是技術(shù)性支撐不足。技術(shù)性因素影響零基預(yù)算實(shí)用性。預(yù)算論證準(zhǔn)備不夠充分、編制水平不夠高、 績(jī)效考核評(píng)價(jià)管理支撐不夠、 支出標(biāo)準(zhǔn)體系尤其對(duì)項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)不夠成熟等。

三、推進(jìn)新一輪零基預(yù)算改革的可行路徑

多年來， 政府預(yù)算改革一直是世界性的浪潮， 無論是在發(fā)達(dá)國家， 還是在發(fā)展中國家， 政府都試圖通過預(yù)算制度和模式的變革來適應(yīng)環(huán)境和回應(yīng)公眾需求， 來解決財(cái)政危機(jī)、 治理危機(jī)或者發(fā)展危機(jī)。與其他國家相比，中國推進(jìn)零基預(yù)算改革具有特殊性和復(fù)雜性， 一方面中國零基預(yù)算改革的財(cái)政制度背景處于不斷變化之中，另一方面零基預(yù)算改革本身也是推進(jìn)中國財(cái)政制度變革的力量之一。 我國圍繞零基預(yù)算改革開展的豐富實(shí)踐活動(dòng)， 促使有關(guān)零基理論的創(chuàng)新，反過來，零基預(yù)算理論又會(huì)指導(dǎo)和完善預(yù)算改革的實(shí)踐， 預(yù)算改革的理論和實(shí)踐兩者是相互聯(lián)系和相互促進(jìn)的， 零基預(yù)算改革與財(cái)政制度背景之間形成了復(fù)雜的互動(dòng)、適應(yīng)和協(xié)調(diào)。

（一）基本思路

“全面覆蓋、分類推進(jìn)、把握關(guān)鍵、完善配套”。 全面覆蓋財(cái)政資源和預(yù)算支出；分類分層考慮改革的要點(diǎn)，中央層面注重改革的整體性和系統(tǒng)性，地方層面積極探索、大膽試點(diǎn)；政府預(yù)算層面強(qiáng)調(diào)基于國家治理需求的職能統(tǒng)籌，部門預(yù)算層面加強(qiáng)預(yù)算精細(xì)化和支出審查；把握零基預(yù)算關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)， 基本支出突出職能轉(zhuǎn)變對(duì)支出延續(xù)必要性的再考量和支出標(biāo)準(zhǔn)的再評(píng)估， 項(xiàng)目支出突出零基思維；完善改革配套，在法制機(jī)制上提供相應(yīng)支撐保障。

（二）可行路徑

1.做好零基預(yù)算改革的框架設(shè)計(jì)

按照“零基預(yù)算”理念，強(qiáng)化預(yù)算宏觀指導(dǎo)。 在宏觀上重新構(gòu)建權(quán)責(zé)清晰、 分擔(dān)合理的政府保障邊界， 對(duì)預(yù)算進(jìn)行全面梳理， 明確重點(diǎn)保障領(lǐng)域和政策重點(diǎn)， 形成預(yù)算宏觀指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)， 強(qiáng)化支出統(tǒng)籌和結(jié)構(gòu)優(yōu)化。 統(tǒng)籌力度上，理順預(yù)算權(quán)力結(jié)構(gòu)。提升預(yù)算決策層次， 財(cái)政部門統(tǒng)攬政府收支、 統(tǒng)一行使預(yù)算權(quán)， 合理配置部門項(xiàng)目安排和調(diào)劑權(quán)。 可行的方式包括， 借鑒天津、 上海等地實(shí)踐， 出臺(tái)基于 “國家治理目標(biāo)”的預(yù)算優(yōu)先排序指引，有效協(xié)調(diào)財(cái)政、 發(fā)展改革等部門的分工合作， 制訂切合各區(qū)域部門實(shí)際的管理政策，詳細(xì)的管理操作規(guī)則， 完善的編制流程， 進(jìn)行跟蹤與控制， 通過相對(duì)統(tǒng)一的預(yù)算模板進(jìn)行零基預(yù)算的分析、考評(píng)與績(jī)效考核等。

2.將績(jī)效管理理念融于零基預(yù)算的全流程

適用范圍上， 分步驟實(shí)施。 初期重點(diǎn)將零基預(yù)算理念貫徹到重大項(xiàng)目中， 完善項(xiàng)目退出機(jī)制； 中期重點(diǎn)清理制度、政策限制；遠(yuǎn)期完善相關(guān)法律制度、 各預(yù)算間統(tǒng)籌與審批機(jī)制、 轉(zhuǎn)移支付制度等。 以清晰的目標(biāo)和良好的績(jī)效數(shù)據(jù)為依據(jù)， 要求預(yù)算項(xiàng)目明確績(jī)效目標(biāo)， 厘清支出邊界， 強(qiáng)化績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果運(yùn)用。

3.將部門和地方政府置于零基預(yù)算約束下

將政策和績(jī)效目標(biāo)作為部門和地方政府預(yù)算的起點(diǎn)， 加入零基預(yù)算過程的各級(jí)政府和部門， 想法也不會(huì)像“精簡(jiǎn)預(yù)算”或讓“預(yù)算變得更精確”那么簡(jiǎn)單，所有的可持續(xù)發(fā)展都會(huì)與利益緊密聯(lián)系在一起。 從部門生存法則來說，可以有“暫時(shí)收縮的可持續(xù)”，但不會(huì)有“前景趨窄的可持續(xù)”。 所以在措施上，要加強(qiáng)跨部門、跨區(qū)域預(yù)算合并與排序比較， 在成本績(jī)效視角下， 調(diào)動(dòng)各方預(yù)算審慎度和積極性。

4.零基預(yù)算與中期財(cái)政規(guī)劃、項(xiàng)目庫改革相結(jié)合

技術(shù)因素上， 與現(xiàn)代財(cái)政改革相結(jié)合， 將績(jī)效管理理念融于零基預(yù)算的全流程；與中期財(cái)政規(guī)劃、項(xiàng)目庫改革相結(jié)合。 結(jié)合中期財(cái)政規(guī)劃多目標(biāo)統(tǒng)籌職能， 將獨(dú)立的方案或單個(gè)項(xiàng)目置于可持續(xù)性的統(tǒng)一預(yù)算管理系統(tǒng)， 依托項(xiàng)目庫系統(tǒng)進(jìn)行排序擇優(yōu)。 將零基預(yù)算理念貫徹到重大項(xiàng)目中， 先根據(jù)經(jīng)濟(jì)及財(cái)政形勢(shì)的變化確定重大項(xiàng)目， 并按照輕重緩急科學(xué)排序， 然后用零基預(yù)算理念安排重大項(xiàng)目， 并及時(shí)根據(jù)形勢(shì)調(diào)整項(xiàng)目， 完善項(xiàng)目退出機(jī)制， 避免部門支出結(jié)構(gòu)的固化。

5.完善預(yù)算支出指標(biāo)體系標(biāo)準(zhǔn)， 進(jìn)行嚴(yán)格的執(zhí)行追蹤

以零基預(yù)算管理工具和方法持續(xù)追蹤關(guān)鍵指標(biāo)，修正推動(dòng)預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)化。 完善與推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展相適應(yīng)的指標(biāo)體系， 以作為各級(jí)政府安排預(yù)算、 分配資金的重要依據(jù)， 同時(shí)通過零基預(yù)算管理工具和方法持續(xù)追蹤關(guān)鍵指標(biāo)并修正。 以“零基數(shù)”為基點(diǎn)撬動(dòng)機(jī)械的基本支出核撥體制和預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)。 突出零基思維， 依據(jù)職能轉(zhuǎn)變論證基本支出必要性， 推動(dòng)人員精簡(jiǎn)和職能發(fā)揮； 持續(xù)追蹤關(guān)鍵指標(biāo)， 修正 “沿襲標(biāo)準(zhǔn)”、編制數(shù)、定額控制數(shù)等，促進(jìn)基本支出指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化。