新經(jīng)濟環(huán)境下的行政事業(yè)單位零基預算改革應用探索

李慶云 馬鞍山市緊急救援中心

引言

有行政管理職能，同時還具有社會管理職能與執(zhí)法監(jiān)督作用的事業(yè)單位稱之為行政事業(yè)單位。行政事業(yè)單位財務管理工作對其工作效率、工作質(zhì)量的影響較大，而預算又是財務管理中必不可少的一部分[1]。在新經(jīng)濟環(huán)境下，行政事業(yè)單位需要順應時代發(fā)展，積極進行財務改革，并善于運用相關(guān)的預算工具提高預算質(zhì)量，進一步為行政事業(yè)單位的成本管理、資源使用提供參考。零基預算是不考慮以往的預算項目和收支水平，以零為基點進行預算編制，其在不同單位財務管理中均有應用。本文通過對新經(jīng)濟環(huán)境下行政事業(yè)單位零基預算改革應用分析，為行政事業(yè)單位中零基預算改革與運用提供依據(jù)，詳細如下。

一、零基預算的適用性價值分析

（一）加快財政預算改革

不同單位在財政預算改革中依靠零基預算可發(fā)揮促進作用，新經(jīng)濟環(huán)境下，較多行政事業(yè)單位已經(jīng)逐步開始關(guān)注并重視零基預算的應用與改革，使得零基預算可在更多部門、行業(yè)領(lǐng)域中得到應用[2]。實際上，零基預算執(zhí)行有較多影響因素，例如人員、配套技術(shù)、預算規(guī)模等，導致實際零基預算應用效果受到影響。通過零基預算的持續(xù)優(yōu)化與改革，可不斷解決在應用中遇到的問題，保證零基預算應用的可靠性，推動不同單位財政預算管理體制的完善與改革，提升綜合預算編制與執(zhí)行效果。

（二）提升財政管理透明度

行政事業(yè)單位在財務管理中強調(diào)公開、透明，保證相關(guān)資金的使用受到不同部門以及公眾的監(jiān)督。行政事業(yè)單位通過采取零基預算管理，為行政事業(yè)單位的決策提供參考，并且在決策過程中預算方案會受到不同人員的檢查與監(jiān)督，使得預算使用、財政管理等呈現(xiàn)出透明化。零基預算中可將同一年度不同時間資金使用情況、資金流向等較好地呈現(xiàn)出來，保證資金使用與財政管理的透明化，降低財務腐敗風險[3]。

（三）合理使用資金，緩解財政壓力

新經(jīng)濟條件下，不同行政事業(yè)單位的日常支出也在不斷增加，造成行政事業(yè)單位具有較大的財政壓力。通過在財務管理中使用零基預算，可實現(xiàn)財政收支的均衡性，合理使用相關(guān)資金，緩解財政壓力。考慮到不同部門的預算比例在不斷增加，常規(guī)預算管理會造成整個預算出現(xiàn)超支情況，反而增加了財政壓力，并對事業(yè)單位的日常工作開展產(chǎn)生影響。零基預算能夠有效調(diào)整，并將部分不合理情況剔除，在資金周轉(zhuǎn)回籠的同時以新的預算編制節(jié)約支出，提高資金的使用，緩解財政壓力。

二、行政事業(yè)單位零基預算應用現(xiàn)狀分析

（一）信息化應用不足

行政事業(yè)單位在財務管理過程中會涉及一定的信息化手段，而信息化手段的使用也能夠明顯提升工作效率，并符合新時期經(jīng)濟環(huán)境的需求。行政事業(yè)單位在財務管理并運用零基預算編制期間，其中包含較多的數(shù)據(jù)信息，需要對大量的財務數(shù)據(jù)信息進行收集，然后實施數(shù)據(jù)篩查、整理、分析、決策等，常規(guī)方法在數(shù)據(jù)整理與分析期間，涉及較大的工作量，而且還需要保證各項數(shù)據(jù)信息的準確性?；谏鲜鲂枨?，常規(guī)人工數(shù)據(jù)處理與分析中很難滿足要求，而且容易出現(xiàn)數(shù)據(jù)差錯問題，通過信息化技術(shù)的應用，更好地完成數(shù)據(jù)整理、分析與統(tǒng)計學分析等，更好地指導并進行零基預算編制，達到預期預算管理效果。不過從實際應用方面分析，較多行政事業(yè)單位信息化應用不足，較多行政事業(yè)單位缺少相應的信息處理平臺，影響到信息化技術(shù)的應用。部分行政事業(yè)單位雖然有信息化技術(shù)在零基預算編制中的應用，不過對相關(guān)技術(shù)的利用不足、掌握較少，造成實際使用效果也不夠理想。例如針對零基預算編制中的相關(guān)數(shù)據(jù)不能快速核算、部分數(shù)據(jù)無法快速追溯等，影響到整體零基預算編制與執(zhí)行。

（二）績效考核相對不足

與一般企業(yè)相比，行政事業(yè)單位在財政管理過程中涉及內(nèi)容較多，通過零基預算對不同項目所需資金進行排序處理，并按照重要性不同合理滿足不同項目對應的資金需求，從而靈活使用各類資金，最大程度發(fā)揮資金效益。資金利用效率和績效考核之間關(guān)系密切，因此為了保證零基預算改革效果，需要完善相應的績效考核機制。較多行政事業(yè)單位在績效考核過程中會忽視對財務管理對應的績效考核，尤其是在零基預算使用方面，忽視績效考核中的資金使用、預算管理等，影響到整個零基預算在行政事業(yè)單位預算管理中的應用[4]。

（三）行政管理的滯后性

零基預算在行政事業(yè)單位預算改革中有重要的應用價值，同時也是預算改革的必不可少的一部分。零基預算在行政事業(yè)單位預算改革中的應用會受到行政事業(yè)單位自身管理體制的影響，而較多行政事業(yè)單位在行政管理方面存在滯后性。例如，當前較多行政事業(yè)單位內(nèi)部相關(guān)職能劃分精細化不足，崗位職責不明確，且不同崗位與部門間之間存在交叉情況，影響到不同部門之間的合作。部分行政事業(yè)單位會由于政治因素或者人為干預等，造成零基預算決策以及具體實施效果受到影響。部分行政事業(yè)內(nèi)部主要領(lǐng)導者權(quán)力較大，通過自身的權(quán)限直接對相關(guān)資金使用予以分配，這種情況下零基預算也失去了在財務管理、預算改革中的應用價值。此外，當前行政事業(yè)單位在資金使用、預算安排中透明化、公開化也只是局限于某些方面，這樣零基預算編制、改革、預算決策的應用等均受到影響，執(zhí)行情況無法受到有效監(jiān)督。行政管理方面存在的滯后性必然會對零基預算改革在行政事業(yè)單位中的應用產(chǎn)生影響，造成零基預算實施的有效性大打折扣。

（四）指標評價的科學性不足

零基預算在實施過程中涉及較多的數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)包括資金支出、相關(guān)受益、數(shù)據(jù)變化趨勢等，這些都是零基預算編制與執(zhí)行的基礎。實際上零基預算改革中涉及數(shù)據(jù)較多，不同數(shù)據(jù)來源于不同部門，不同部門又包含了不同的崗位，造成相關(guān)數(shù)據(jù)的收集、處理、評價等科學性不足。不僅如此，行政事業(yè)單位中涉及的部分數(shù)據(jù)本身在支出方面存在一定的靈活性，因此核定過程中無法保證準確性；加之受到政策等影響，部分服務內(nèi)容的人員數(shù)量、人員資金支出本身均存在不確定性，造成零基預算支出核算難度較大。數(shù)據(jù)評價的科學性不足，使得在零基預算編制中相關(guān)決策重要性排序也會出現(xiàn)問題，影響到資金分配與利用，可能使得真正需要大量資金的部分無法得到資金，影響日常工作開展，造成零基預算改革與應用無法達到實際效果。

三、新經(jīng)濟環(huán)境下的行政事業(yè)單位零基預算改革措施

（一）合理引入并加強信息化技術(shù)支持

新經(jīng)濟環(huán)境下的行政事業(yè)單位零基預算改革必須重視信息化技術(shù)的應用，通過現(xiàn)代信息化技術(shù)的應用能夠充分利用信息化技術(shù)優(yōu)勢，提升零基預算改革、零基預算編制與執(zhí)行效果。利用信息化技術(shù)的投入與使用，更好地進行行政事業(yè)單位財政數(shù)據(jù)的收集、查詢、整理與分析，并依靠數(shù)據(jù)信息更加直觀地展示，也是進行零基預算編制的依據(jù)。建議不同行政事業(yè)單位結(jié)合自身規(guī)模、服務類型等，將更多的信息化技術(shù)引入并應用到零基預算改革，依靠信息化技術(shù)的使用，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)工作模式，發(fā)揮零基預算改革的價值，提升零基預算編制質(zhì)量，進行更好的落實。依靠現(xiàn)代大數(shù)據(jù)以及數(shù)據(jù)庫技術(shù)，形成不同行政事業(yè)單位自身與財務相關(guān)的數(shù)據(jù)庫，建立數(shù)據(jù)庫的基礎上，歷史不同時期財務數(shù)據(jù)等均可納入其中，這樣不同部門可結(jié)合自身的工作類型、服務范圍等，靈活進行相關(guān)數(shù)據(jù)的收集、整理與處理，更好地作為不同部門零基預算改革與編制的依據(jù)。不同部門之間通過共同配合，并將新的數(shù)據(jù)加入數(shù)據(jù)庫中，實現(xiàn)整個數(shù)據(jù)庫的持續(xù)更新，大量數(shù)據(jù)信息對保證零基預算編制質(zhì)量至關(guān)重要?？紤]到部分數(shù)據(jù)無法公開，因此針對數(shù)據(jù)庫還需要設置相應的信息技術(shù)權(quán)限，構(gòu)建預算管理網(wǎng)絡平臺，這樣公開的數(shù)據(jù)均可在平臺中實現(xiàn)共享，便于各部門更好地進行財務信息監(jiān)督；以數(shù)據(jù)為基礎，編制的零基預算以及后續(xù)預算方案的執(zhí)行等均可處于監(jiān)督下，通過數(shù)據(jù)庫技術(shù)的使用，對數(shù)據(jù)庫中有關(guān)信息的審核、追溯、數(shù)據(jù)修改等，減少人工在整個數(shù)據(jù)處理中的干預程度，提升各類數(shù)據(jù)信息的準確性、真實性，為零基預算編制質(zhì)量的提升以及準確性奠定基礎[5]。

（二）重視并完善績效考核

考慮到績效考核與零基預算編制、改革質(zhì)量密切相關(guān)，不同行政事業(yè)單位在零基預算改革中也需要從其他方面入手，注重對績效考核持續(xù)完善。建議不同行政事業(yè)單位需要完善自身的零基預算框架體系、與零基預算相對應的績效考核目標，強調(diào)相關(guān)責任人的日常作用，為零基預算方案通過后的具體執(zhí)行提供依據(jù)，并有針對性地進行績效考核，督促不同責任人做好整個預算方案執(zhí)行中的及時糾偏工作，保證整體目標的實現(xiàn)。針對零基預算執(zhí)行的監(jiān)督也需要建立相應的零基預算評估體系，保證相關(guān)資金的使用達到預期目標，這也可以作為員工績效考核中的一部分，保證相關(guān)人員能夠認真落實并執(zhí)行零基預算方案，依靠績效考核提升工作人員的工作積極性。零基預算績效考核中既要考慮內(nèi)控管理工作，同時也需要兼顧外部監(jiān)督，在績效考核過程中還需要加入與外部監(jiān)督相關(guān)的內(nèi)容，例如不同部門是否定期將資金使用情況、資金去向等予以公開，并利用不同路徑進行財務信息公開，除了在行政事業(yè)單位內(nèi)部通過宣傳欄、信息欄等進行相關(guān)數(shù)據(jù)信息公開外，還可借助自身的相關(guān)官方平臺進行資金、預算執(zhí)行情況等信息公開，將不同部門信息公開情況同樣納入績效考核中。在績效考核中加入更多與零基預算改革、應用相關(guān)的考核項目，依靠績效考核促進零基預算改革，達到預期改革范圍。

（三）推動行政管理改革的時效性

不同行政事業(yè)單位需要注重自身的改革，強調(diào)改革的時效性，避免長期按照統(tǒng)一模式運作與管理。新經(jīng)濟條件下，零基預算改革對行政事業(yè)單位自身管理要求更高，相應的配套設施、行政管理等也需要及時跟進。對此，行政事業(yè)單位需要加快行政管理改革，保證行政管理改革與預算管理相符合。行政事業(yè)單位需要打破傳統(tǒng)行政管理的弊端，避免“一言堂”，要求行政事業(yè)單位內(nèi)部從上到下均對零基預算的權(quán)威性表示認可。預算管理中需要考慮資金來源與資金支出，充分考慮實際情況，謹防在零基預算編制中出現(xiàn)超預算情況。行政事業(yè)單位在自身管理改革中，需要規(guī)范零基預算管理過程，例如預算支出的時間要求、支出范圍等，實現(xiàn)行政管理與預算管理相結(jié)合，不斷提高管理的精細化程度，具體化對應的預算收入、預算支出項目，更加規(guī)范地執(zhí)行零基預算方案，并為零基預算改革與發(fā)展提供參考。行政事業(yè)單位在零基預算改革中動態(tài)監(jiān)督管理，及時發(fā)現(xiàn)在行政事業(yè)單位零基預算執(zhí)行中出現(xiàn)的漏洞，避免單純報表、文件等形式進行的預算監(jiān)督，依靠行政管理改革進行不同部門資產(chǎn)配置、使用等監(jiān)管，突出監(jiān)督的時效性。

（四）建立預算系統(tǒng)，提升相關(guān)數(shù)據(jù)的科學性

考慮到零基預算編制與分析依賴于大量數(shù)據(jù)信息，除了重視現(xiàn)代信息化技術(shù)的應用外，還需要在行政事業(yè)單位內(nèi)部建立零基預算系統(tǒng)，保證不同數(shù)據(jù)分析與使用的科學性。行政事業(yè)單位內(nèi)部建立的零基預算系統(tǒng)也需要滿足共享要求。整個預算系統(tǒng)建立與編制期間，需要以財務管理部門為主體，考慮整個預算系統(tǒng)中不同部門的功能作用，還需要合理進行職能劃分，確保行政事業(yè)單位上下多個部門可共同參與零基預算管理組織中；零基預算編制管理還需要滿足統(tǒng)一、規(guī)范要求，并保證合法合理，形成具體、規(guī)范、標準的零基預算操作流程，這樣可保證行政事業(yè)單位內(nèi)部不同人員均遵守規(guī)定，避免零基預算在具體執(zhí)行過程中隨意性較大，提高整個零基預算工作效率，動態(tài)收集不同部門提供已經(jīng)完成的預算數(shù)據(jù)信息，實現(xiàn)數(shù)據(jù)庫信息的有效更新。預算功能板塊在零基預算系統(tǒng)中也必不可少，依靠不同功能板塊動態(tài)對有關(guān)數(shù)據(jù)、零基預算執(zhí)行狀況加以分析，作為評價不同零基預算執(zhí)行效果的依據(jù)，同時也能夠為績效考核提供參考，保證績效考核結(jié)果能夠讓不同部門的人員信服。建立預算系統(tǒng)期間還需要保證有配套的預算管理體系框架，明確零基預算管理中的具體流程、分工、人員責任、時間節(jié)點、主要工作內(nèi)容、績效考核要點等。預算系統(tǒng)在應用中還需要財務管理人員不斷總結(jié)、完善預算體系，進而形成符合自身單位具體情況的預算管理體系，更好地進行數(shù)據(jù)分析，保證各項數(shù)據(jù)的科學性。

結(jié)語

新經(jīng)濟環(huán)境下的行政事業(yè)單位零基預算改革具有重要的應用價值，能夠從多角度提升行政事業(yè)單位的財務管理水平，更好地利用各類資金。雖然不同行政事業(yè)單位有零基預算改革的應用，不過在較多方面還存在一定的問題，需要不同行政事業(yè)單位財務管理部門結(jié)合單位自身的實際情況，深層次進行零基預算改革，明確零基預算改革的重點與難點，逐步在我國行政事業(yè)單位推行零基預算。需要注意的是，零基預算改革需要人員、資金、政策、管理制度等多方面的配合，也需要行政事業(yè)單位財務管理不斷總結(jié)經(jīng)驗，積極探索新的改革思路與策略，為行政事業(yè)單位資金使用、預算管理創(chuàng)造有利條件。