新形勢(shì)下行政合同糾紛的解決路徑探究

俄木烏支

摘要：行政合同是由行政主體通過(guò)與法人或者自然人就某些特定事項(xiàng)經(jīng)過(guò)協(xié)商達(dá)成合意以實(shí)現(xiàn)行政管理職能的一種重要手段。行政合同的廣泛運(yùn)用，改變了以往行政機(jī)關(guān)單方命令式的工作安排，引進(jìn)了公民積極參與國(guó)家行政的新途徑，一定程度上推進(jìn)了公共事務(wù)管理，維護(hù)和增進(jìn)了公共利益。隨著社會(huì)分工的精細(xì)化發(fā)展，行政管理對(duì)象和范圍也在不斷擴(kuò)大，行政合同的種類(lèi)也在持續(xù)增加，合同履行過(guò)程中出現(xiàn)的糾紛問(wèn)題也越發(fā)繁雜多樣，諸如行政合同性質(zhì)邊界不清楚、行政合同糾紛受案范圍不明確、行政合同糾紛司法救濟(jì)程序不完備、行政合同糾紛司法審理原則過(guò)于寬泛等問(wèn)題亟待解決。新形勢(shì)下解決新問(wèn)題，需要從立法、司法部門(mén)進(jìn)一步完善行政合同領(lǐng)域相關(guān)法律規(guī)定和審理規(guī)則，既保障行政合同主體雙方法律權(quán)利和義務(wù)的有效履行，也保障行政合同糾紛司法救濟(jì)各環(huán)節(jié)的有序銜接。

關(guān)鍵詞：行政合同 ?行政訴訟 ?民事訴訟

一、行政合同的概念和特征

要了解行政合同糾紛，首先就要弄清楚行政合同的概念和表現(xiàn)特征。行政合同，也稱(chēng)為行政契約或者行政協(xié)議，在我國(guó)的法學(xué)理論和司法實(shí)踐中，行政合同主要被稱(chēng)為行政協(xié)議。在最高人民法院《關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》“以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)定》）中就明確，行政協(xié)議是指“行政機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)行政管理或者公共服務(wù)目標(biāo)，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議”，從《規(guī)定》整體理解，合同的主體可以是兩個(gè)行政機(jī)關(guān)（但行政機(jī)關(guān)之關(guān)之間因公務(wù)協(xié)助而簽訂協(xié)議的除外），也可以是行政機(jī)關(guān)與其他法人或者公民，合同是經(jīng)雙方協(xié)商訂立的，也就是說(shuō)協(xié)議法律關(guān)系的產(chǎn)生、變更或消滅都應(yīng)該來(lái)自于雙方合意。

相較于一般民事合同，除了合意性、法定性等民事合同所具備的特征外，行政合同作為特殊合同的一種，有其特有的特征。一是主體特定性。行政合同中的一方必然是行政機(jī)關(guān)，沒(méi)有行政機(jī)關(guān)作為主體簽訂的合同不能稱(chēng)為行政合同，而行政機(jī)關(guān)又必須以行政管理為目（公益性）的才能與相對(duì)方簽訂行政合同。二是行政優(yōu)益性。法理上認(rèn)為，行政優(yōu)益性是指國(guó)家為了保障行政主體有效地行使職權(quán)、履行責(zé)任，賦予行政主體職務(wù)或者物質(zhì)上的許多優(yōu)先和受益條件，在合同中的行政優(yōu)益性可表述為“在行政法上確認(rèn)的或在行政合同條款中所規(guī)定的，作為簽約一方的行政主體為實(shí)現(xiàn)公共利益目的而享有的對(duì)行政合同單方行使公權(quán)的強(qiáng)制性特權(quán)?！毙姓?yōu)益性的內(nèi)容主要包含行政主體對(duì)行政合同履行的監(jiān)督權(quán)、單方變更和解除合同權(quán)等。三是法律調(diào)整特殊性。不同于民商事合同，行政合同的糾紛主要通過(guò)行政復(fù)議、行政訴訟等救濟(jì)途徑解決。

二、行政合同糾紛的現(xiàn)行解決方式和存在問(wèn)題

行政合同糾紛一般是指由于合同主體雙方不履行或者不正確履行合同約定的義務(wù)，導(dǎo)致另一方權(quán)利受到損害的情形，基于行政合同的特有特征，行政合同糾紛還包括因行政主體在使用行政優(yōu)益權(quán)時(shí)產(chǎn)生的糾紛。在我國(guó)現(xiàn)行的法律法規(guī)框架內(nèi)，解決行政合同糾紛主要有非訴和訴訟兩類(lèi)。

（一）非訴類(lèi)

按照法律法規(guī)的規(guī)定和行政合同雙方的特有約定，行政合同糾紛的解決方式主要有協(xié)商、調(diào)解、仲裁、復(fù)議等形式。一是協(xié)商、調(diào)解。在法律法規(guī)層面，對(duì)行政合同糾紛的解決首先提倡雙方協(xié)商和解，或者相關(guān)行政部門(mén)調(diào)解。例如《土地管理法》第16條規(guī)定“在土地承包合同履行期間，關(guān)于土地所有權(quán)和使用權(quán)爭(zhēng)議，由當(dāng)事人協(xié)商解決;協(xié)商不成的，由人民政府處理”;《農(nóng)村土地承包法》第51條規(guī)定“因土地承包經(jīng)營(yíng)發(fā)生糾紛的，雙方當(dāng)事人可以通過(guò)協(xié)商解決，也可以請(qǐng)求村民委員會(huì)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府等調(diào)解解決?！倍侵俨?、復(fù)議。在司法實(shí)踐過(guò)程中，仲裁和行政復(fù)議實(shí)際上不當(dāng)然成為行政合同糾紛解決的途徑?！吨俨梅ā泛妥罡呷嗣穹ㄔ河嘘P(guān)司法解釋中對(duì)屬于行政協(xié)議事項(xiàng)不得進(jìn)行仲裁進(jìn)行了規(guī)定，但實(shí)際操中層面，有的地方法院將行政協(xié)議中屬于民事法律關(guān)系的部分單獨(dú)列出認(rèn)定為民事合同糾紛以同意約定仲裁?！缎姓?fù)議法》第二章第六條將“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)變更或者廢止農(nóng)業(yè)承包合同，侵犯其合法權(quán)益的”“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的其他具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的”內(nèi)容納入了行政復(fù)議范圍，一定層面為行政合同糾紛的復(fù)議程序適用提供了依據(jù)。

由于《仲裁法》和《行政復(fù)議法》對(duì)行政合同糾紛問(wèn)題可以使用仲裁或者復(fù)議的范圍規(guī)定過(guò)于寬泛或者狹窄，加之相關(guān)指導(dǎo)性意見(jiàn)或者司法解釋的缺位，導(dǎo)致相關(guān)機(jī)構(gòu)在執(zhí)行仲裁或復(fù)議時(shí)顯得力不從心。

（二）訴訟類(lèi)

對(duì)協(xié)商調(diào)解無(wú)果的糾紛，按照程序，合同權(quán)益受損害方可以就合同糾紛提起訴訟。一是行政訴訟。最新修訂的《行政訴訟法》第 12 條第 1款第 11 項(xiàng)規(guī)定，“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議、土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議等協(xié)議的” ，屬于行政訴訟的受案范圍。最高人民法院《關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第二條將“政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議;土地、房屋等征收征用補(bǔ)償協(xié)議;礦業(yè)權(quán)等國(guó)有自然資源使用權(quán)出讓協(xié)議;政府投資的保障性住房的租賃、買(mǎi)賣(mài)等協(xié)議;符合本規(guī)定第一條規(guī)定的政府與社會(huì)資本合作協(xié)議;其他行政協(xié)議”作為行政訴訟受案范圍。二是民事訴訟。行政合同作為實(shí)現(xiàn)行政職能目的的特有合同形式，大多學(xué)者推崇適用行政合同糾紛問(wèn)題的解決應(yīng)該適用公法原則，但由于合同糾紛中出現(xiàn)具體的民事權(quán)益的侵害問(wèn)題，具體實(shí)踐中，存在行政合同相對(duì)方就合同某項(xiàng)糾紛提出民事訴訟并被地方法院予以受理的案例。

雖然最高人民法院依照最新的《行政訴訟法》出臺(tái)了新《規(guī)定》，對(duì)行政協(xié)議受案范圍進(jìn)行了適當(dāng)擴(kuò)大，但從法律體系上看，行政合同糾紛適用行政訴訟或者民事訴訟的范圍規(guī)定模糊不清，例如最高人民法院《民事案件案由規(guī)定》關(guān)于“合同糾紛”案由的規(guī)定，將包括建設(shè)工程合同糾紛、公共服務(wù)合同糾紛中應(yīng)屬于公共建設(shè)工程或者服務(wù)等內(nèi)容列入了民事案由范圍，使得此類(lèi)行政合同糾紛當(dāng)然性歸入了民事訴訟，很大程度導(dǎo)致了行政訴訟與民事訴訟的沖突。

三、新形勢(shì)下行政糾紛問(wèn)題的解決路徑探究

在基本建成法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)的新階段、新形勢(shì)下，應(yīng)從立法、司法和守法層面完備行政合同糾紛的解決路徑，將行政訴訟和民商事仲裁、訴訟進(jìn)行有效銜接，促進(jìn)行政合同領(lǐng)域有關(guān)法律法規(guī)的完善和統(tǒng)一。

（一）應(yīng)系統(tǒng)性規(guī)范各類(lèi)涵蓋行政合同問(wèn)題的法律法規(guī)的立、改、廢工作。有關(guān)部門(mén)應(yīng)盡快啟動(dòng)行政合同有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)范實(shí)施，從立法層面對(duì)行政合同的類(lèi)型進(jìn)行法定確認(rèn)，明確行政訴訟與民事訴訟的邊界問(wèn)題以及對(duì)行政合同糾紛適用民事訴訟的范圍以及行政合同糾紛進(jìn)入行政復(fù)議、仲裁等程序進(jìn)行完善。應(yīng)進(jìn)一步明確行政主體享有的行政優(yōu)益權(quán)，規(guī)定行政優(yōu)益權(quán)的配套措施，保障包括監(jiān)督和指導(dǎo)合同履行權(quán)、單方變更或解除合同權(quán)、對(duì)違法或違反合同規(guī)定的相對(duì)方的制裁權(quán)在內(nèi)的相應(yīng)行政特權(quán)。

（二）以司法體制改革為契機(jī)，強(qiáng)化司法體系工作探索創(chuàng)新和案例指導(dǎo)。以節(jié)約司法資源、提高司法訴訟效率為目的，在司法機(jī)構(gòu)內(nèi)部科學(xué)建立行政合同糾紛審查移送制度。強(qiáng)化行政合同糾紛解決判決案例指導(dǎo)，在實(shí)際判決中，有的行政合同糾紛的賠償和補(bǔ)償是按照公法規(guī)則進(jìn)行適用的，那么行政賠償?shù)姆秶鷥H限于直接損失，會(huì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于民事合同領(lǐng)域的全面賠償原則，因此最高法在判例中，因著重從實(shí)務(wù)上統(tǒng)一判例標(biāo)準(zhǔn)。

（三）行政主體應(yīng)強(qiáng)化法律意識(shí)，切實(shí)依法行政。行政機(jī)關(guān)在行政合同履行中的雙重屬性，導(dǎo)致對(duì)其行為是基于行政合同主體一方而實(shí)施還是基于行政管理權(quán)而實(shí)施，邊界容易產(chǎn)生混淆。因此，行政機(jī)關(guān)行政機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)行政合同和有關(guān)合同糾紛解決的法律法規(guī)知識(shí)的學(xué)習(xí)和運(yùn)用，切實(shí)指導(dǎo)行政主體在行為適格的甄別、行政合同義務(wù)的正確履行、行政優(yōu)益權(quán)的適用和限制、糾紛解決的程序性問(wèn)題等方面形成清醒認(rèn)識(shí)和判斷。