湖南省自然資源確權(quán)登記的實(shí)踐與思考

鄒永鴻 范小虎

筆者通過(guò)深入?yún)⑴c湖南省自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記的實(shí)踐，結(jié)合試點(diǎn)工作的體會(huì)，以及在基層掛職的一些具體經(jīng)歷，形成一些關(guān)于自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記的思考，包括理清自然資源確權(quán)登記與其他工作的關(guān)系，理清內(nèi)部關(guān)系和與相關(guān)工作的外部關(guān)系等，闡述如下：

1 理清自然資源調(diào)查與權(quán)籍調(diào)查關(guān)系

要理清資源調(diào)查與權(quán)籍調(diào)查的關(guān)系。資源調(diào)查是政府及其有關(guān)部門(mén)通過(guò)研究制定資源調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)程，經(jīng)過(guò)法定的程序，查清一定時(shí)空范圍內(nèi)的資源分布、類(lèi)別、數(shù)量、質(zhì)量等情況的專(zhuān)門(mén)行政管理活動(dòng)。權(quán)籍調(diào)查是有關(guān)管理部門(mén)或?qū)I(yè)機(jī)構(gòu)按照法定的調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)，遵循特定的程序，針對(duì)某一特定的自然資源或不動(dòng)產(chǎn)登記單元開(kāi)展調(diào)查，查明其自然狀況、權(quán)屬狀況、以明確其權(quán)利歸屬和內(nèi)容的專(zhuān)門(mén)活動(dòng)。兩者既有聯(lián)系，又有區(qū)別。

從聯(lián)系來(lái)看，資源調(diào)查是所有資源管理的基礎(chǔ)，當(dāng)然也是權(quán)籍調(diào)查、確權(quán)登記的基礎(chǔ)。如權(quán)籍調(diào)查的資源狀況調(diào)查，應(yīng)執(zhí)行資源調(diào)查的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，以確保調(diào)查結(jié)果的一致性;權(quán)籍調(diào)查中對(duì)資源狀況的認(rèn)定，在沒(méi)有其他法定依據(jù)的情況下，應(yīng)與資源調(diào)查成果保持一致。但兩者還存在一些明顯區(qū)別。

一是性質(zhì)不同。資源調(diào)查是一項(xiàng)行政管理活動(dòng)，由各級(jí)政府及其有關(guān)部門(mén)依法組織實(shí)施，提供調(diào)查成果，作為行政管理的基本依據(jù)。而權(quán)籍調(diào)查具備私法性質(zhì)，除全民所有自然資源所有權(quán)、集體土地所有權(quán)、農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的首次登記，以及依法由政府及其有關(guān)部門(mén)調(diào)查處理的權(quán)屬爭(zhēng)議外，權(quán)籍調(diào)查由權(quán)利人委托專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)完成，責(zé)任由權(quán)利人及有關(guān)專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)承擔(dān)。

二是對(duì)象不同。資源調(diào)查的對(duì)象是一定區(qū)域內(nèi)的全部或部分自然資源，權(quán)籍調(diào)查針對(duì)的是特定不動(dòng)產(chǎn)或自然資源登記單元。

三是內(nèi)容不同。資源調(diào)查是為了摸清資源家底，重點(diǎn)在于資源的分布、類(lèi)型、數(shù)量和質(zhì)量。權(quán)籍調(diào)查的重點(diǎn)是特定資源或不動(dòng)產(chǎn)的權(quán)利歸屬和內(nèi)容。前者以資源狀況、利用狀況、管理狀況為主，同時(shí)兼顧調(diào)查了解權(quán)屬狀況（主要是查清資源的全民所有、集體所有的比例，不同權(quán)利主體占有使用資源的比例、結(jié)構(gòu)等，不是某個(gè)具體權(quán)利單元的權(quán)利邊界、權(quán)利內(nèi)容），后者重在權(quán)屬調(diào)查，查清權(quán)利的范圍、邊界和內(nèi)容。

四是目的不同。資源調(diào)查的目的是為資源行政管理工作提供基礎(chǔ)，調(diào)查成果是資源規(guī)劃、保護(hù)、合理開(kāi)發(fā)利用以及與此相關(guān)的行政審批、行政許可、行政執(zhí)法等各類(lèi)行政管理活動(dòng)的工作基礎(chǔ)，權(quán)籍調(diào)查只是確權(quán)登記的直接依據(jù)。

因此，資源調(diào)查與權(quán)籍調(diào)查既有聯(lián)系，但不能等同。資源調(diào)查主要是研究制定資源分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)和調(diào)查規(guī)程，組織開(kāi)展自然資源大調(diào)查、專(zhuān)項(xiàng)調(diào)查和日常變更調(diào)查，依法公布和管理資源調(diào)查成果，開(kāi)展資源統(tǒng)計(jì)、分析、監(jiān)測(cè)。權(quán)籍調(diào)查屬于確權(quán)登記的一個(gè)環(huán)節(jié)，主要是查清特定登記單元的自然狀況和權(quán)屬狀況。對(duì)于全民所有自然資源和農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)首次登記，需要政府及有關(guān)部門(mén)組織權(quán)籍調(diào)查的，其自然狀況調(diào)查，應(yīng)依法直接采用自然資源調(diào)查成果，并重點(diǎn)開(kāi)展權(quán)屬調(diào)查，明確不同權(quán)利主體之間的權(quán)利邊界，明確特定登記單元的范圍、邊界和內(nèi)容;對(duì)于不需要政府及其有關(guān)部門(mén)組織開(kāi)展權(quán)籍調(diào)查的不動(dòng)產(chǎn)登記，依法由申請(qǐng)人提交權(quán)籍調(diào)查成果，登記機(jī)構(gòu)在登記時(shí)審核認(rèn)定。

2.自然資源確權(quán)登記的與資產(chǎn)清查登記的關(guān)系

現(xiàn)在自然資源確權(quán)登記已經(jīng)在全省全面鋪開(kāi)，而湖南省全民所有自然資源資產(chǎn)清查試點(diǎn)工作也已經(jīng)進(jìn)入尾聲。雖然二者有很大的關(guān)聯(lián)和重疊，但是從國(guó)家層面實(shí)際上是兩項(xiàng)單獨(dú)分開(kāi)的工作，這樣實(shí)際上形成了兩個(gè)登記，一是確權(quán)登記（產(chǎn)權(quán)登記），這屬于行政確認(rèn)行為;二是資產(chǎn)登記，這屬于行政管理措施，是所有自然資源資產(chǎn)的清產(chǎn)核資。這兩者是分開(kāi)還是合并，直接影響到制度設(shè)計(jì)。

如果作為確權(quán)登記（產(chǎn)權(quán)登記），應(yīng)以屬地管轄為主，如果作為資產(chǎn)登記，應(yīng)以部省兩級(jí)管轄合適。如果二者合并，就需要處理好各級(jí)政府的責(zé)權(quán)利關(guān)系。鑒于“兩個(gè)統(tǒng)一”的職責(zé)定位，確權(quán)登記（產(chǎn)權(quán)登記）與資產(chǎn)登記合二為一更為妥當(dāng)。在完成清產(chǎn)核資的基礎(chǔ)上完成確權(quán)登記（產(chǎn)權(quán)登記），或者在完成確權(quán)登記（產(chǎn)權(quán)登記）的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)清產(chǎn)核資。建立自然資源資產(chǎn)管理數(shù)據(jù)庫(kù)，實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)登記”合一。那么實(shí)現(xiàn)路徑上有不同選擇。其一，從資產(chǎn)管理出發(fā)，實(shí)現(xiàn)部省兩級(jí)登記;其二，從確權(quán)出發(fā)，實(shí)行屬地登記為主，部省登記為輔。這兩種都有弊端，實(shí)行部省登記，造成大量的調(diào)查確權(quán)工作與登記脫節(jié)，國(guó)家、省、市、縣責(zé)權(quán)不對(duì)等，登記就是確權(quán)，但大量的責(zé)任都在基層。實(shí)行屬地登記，繞開(kāi)了行政監(jiān)管，沒(méi)有體現(xiàn)所有權(quán)代表的意志，容易造成國(guó)有資源資產(chǎn)的流失。

可否換個(gè)角度考慮，從資產(chǎn)登記，權(quán)屬登記的先后順序上考慮確權(quán)登記方式，同樣有兩種方式。其一，先確權(quán)登記，再資產(chǎn)登記，以屬地登記為主完成資源調(diào)查確權(quán)登記，再逐級(jí)向上匯交成果完成資產(chǎn)登記。其二，先清產(chǎn)核資，再確權(quán)登記，先查清楚有多少自然資源資產(chǎn)，再逐一予以登記入庫(kù)。第一種形式不利于所有者職責(zé)行使，贊成第二種方式。由于自然資源只有國(guó)有和集體兩種所有制。集體土地、森林、草原由縣人民政府確認(rèn)權(quán)屬。水流、礦產(chǎn)屬于國(guó)家所有，因此，除此之外的自然資源都屬于國(guó)家所有。開(kāi)展資產(chǎn)核資是比較容易實(shí)現(xiàn)的，重點(diǎn)是劃清國(guó)有和集體所有的邊界。具體實(shí)施上，由中央統(tǒng)一組織，各級(jí)政府具體負(fù)責(zé)，統(tǒng)一組織開(kāi)展全民所有自然資源清查，在清查的基礎(chǔ)上完成權(quán)籍調(diào)查，逐級(jí)上報(bào)審核。其中由中央行使所有權(quán)的部分由自然資源部審核備案，省級(jí)以下行使所有權(quán)的部分報(bào)省自然資源部門(mén)審核備案，在此基礎(chǔ)上，考慮資源狀況，重點(diǎn)明確跨行政區(qū)劃的自然資源單元的劃分，按照國(guó)家、省、市、縣分級(jí)登記的方式，完成登記入庫(kù)。就這種方式有幾大好處：

一是理清了所有者職責(zé)與確權(quán)登記的行政職責(zé)的關(guān)系，既有區(qū)分，又有機(jī)銜接。

二是確定了自然資源所有權(quán)行使代表在資產(chǎn)清查與確權(quán)登記中的主體作用，防止自然資源資產(chǎn)流失。

三是有效解決了摸清資源家底與確權(quán)登記之間的矛盾。確權(quán)登記是一項(xiàng)艱難細(xì)致的工作，大量權(quán)屬糾紛需要處理，但可以?xún)?yōu)先獲取國(guó)有自然資源總體狀況，明確總體分布、面積、類(lèi)型、數(shù)量等狀況。

3 理清自然資源確權(quán)登記與不動(dòng)產(chǎn)登記、資源調(diào)查的關(guān)系

無(wú)論是自然資源登記還是不動(dòng)產(chǎn)登記，都是物權(quán)登記。目前納入自然資源確權(quán)登記范圍的水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂和探明儲(chǔ)量的礦產(chǎn)資源，屬于物權(quán)法所例舉的不動(dòng)產(chǎn)范疇，只是目前沒(méi)有納入不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記。如果國(guó)家立法將國(guó)家所有自然資源的所有權(quán)一并納入不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記，那么就成了不動(dòng)產(chǎn)登記。

如果不納入，那么任然可以保持這個(gè)確權(quán)登記類(lèi)型，但二者有著天然的聯(lián)系，因此，制度設(shè)計(jì)上，首先要考慮其一致性，再考慮其特殊性，尤其是森林資源，除森林資源全民所有權(quán)沒(méi)有登記外，森林所有權(quán)，林地使用權(quán)已納入不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記，集體土地所有權(quán)以及山嶺、草原、荒地、灘涂的用益物權(quán)同樣納入了不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記。如果將森林、山嶺、草原、荒地、灘涂的全民所有權(quán)登記另建一套與他的用益物權(quán)完全不同的規(guī)則，勢(shì)必造成制度上的不統(tǒng)一。

因此，對(duì)于在不動(dòng)產(chǎn)登記中已經(jīng)涉及的資源類(lèi)型，在自然資源確權(quán)登記規(guī)則規(guī)范的構(gòu)建上，應(yīng)盡可能保持二者一致，否則會(huì)增加工作量和大數(shù)據(jù)管理的難度。水流、礦產(chǎn)有自身特殊性，可以在與不動(dòng)產(chǎn)登記規(guī)則銜接的基礎(chǔ)上，反映其自身特點(diǎn)，至于自然保護(hù)地，屬于自然生態(tài)空間，已超出了自然資源本身，其空間范圍是由國(guó)家有權(quán)機(jī)關(guān)確定的，登記與否，并不影響其效力。與其說(shuō)是開(kāi)展自然保護(hù)地確權(quán)登記，不如說(shuō)是特定范圍的自然資源確權(quán)登記后，明確其有權(quán)機(jī)關(guān)賦予的相關(guān)管制要求。因此，本文作者不贊成自然保護(hù)地確權(quán)登記的表述，而是自然保護(hù)地范圍內(nèi)自然資源確權(quán)登記。