賠償磋商與訴訟銜接的關(guān)鍵問(wèn)題研究
——以生態(tài)環(huán)境損害為例

陳 晨 吳 偉 王小祥 閆懂懂

（江蘇環(huán)保產(chǎn)業(yè)技術(shù)研究院股份公司，江蘇 南京 210000）

為了切實(shí)保護(hù)生態(tài)環(huán)境，避免生態(tài)環(huán)境遭受不明破壞，我國(guó)構(gòu)建生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，并從立法角度出臺(tái)《環(huán)境保護(hù)法》對(duì)生態(tài)環(huán)境形成司法保障。生態(tài)環(huán)境損害賠償制度當(dāng)中論述的內(nèi)容對(duì)現(xiàn)有的《侵權(quán)責(zé)任法》中部分條款予以補(bǔ)充，規(guī)范生態(tài)環(huán)境損害行為人需要承擔(dān)的賠償責(zé)任，避免政府為企業(yè)污染行為買單。

一、生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商性質(zhì)分析

行為人對(duì)生態(tài)環(huán)境造成損害，賠償磋商所具備的法律性質(zhì)決定訴訟銜接流暢性。很多學(xué)者就生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的性質(zhì)進(jìn)行論述，總結(jié)學(xué)者觀點(diǎn)，主要從兩個(gè)方面論述磋商的法律性質(zhì)，分別為民事磋商和行政磋商。民事磋商觀點(diǎn)中認(rèn)為除了現(xiàn)在已經(jīng)形成的環(huán)境民事訴訟中提供的磋商途徑外，《試點(diǎn)方案》中也提出磋商途徑，認(rèn)為磋商是達(dá)成生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)責(zé)任關(guān)系的主要途徑，該種磋商屬于民事性質(zhì)的磋商，雖然在過(guò)程中政府人員依然參與其中，但當(dāng)事人本身不具備行政法律關(guān)系［1］。磋商過(guò)程中，賠償權(quán)利人能夠改變?cè)締我恍缘木S護(hù)生態(tài)環(huán)境方式，而是和賠償義務(wù)人之間通過(guò)磋商達(dá)成協(xié)議，尋求生態(tài)環(huán)境修復(fù)或賠償新途徑。在該觀點(diǎn)中還認(rèn)為《試點(diǎn)方案》的建立讓我國(guó)在生態(tài)環(huán)境方面的管理方式更加豐富，避免單純采用行政手段或者是公益訴訟手段進(jìn)行環(huán)境保護(hù)的不足，促使環(huán)境管理效率快速提升。行政磋商觀點(diǎn)則表示，賠償權(quán)利人所在地的政府和賠償義務(wù)人之間就生態(tài)環(huán)境損害問(wèn)題展開(kāi)磋商，其主要討論環(huán)境修復(fù)以及具體的賠償事宜，該種磋商行為屬于行政磋商。主要的協(xié)議內(nèi)容討論了環(huán)境損害程度、生態(tài)修復(fù)時(shí)間、期限等內(nèi)容，行政性質(zhì)的磋商具備較強(qiáng)約束力［2］。但是，該種磋商方式可以讓賠償權(quán)利人在生態(tài)環(huán)境還沒(méi)有遭受破壞的情況下，向人民法院提交申請(qǐng)，促使培養(yǎng)義務(wù)人在有破壞生態(tài)環(huán)境的意圖情況下承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。當(dāng)然，該過(guò)程中賠償義務(wù)人也同樣可以提起訴訟。

二、生態(tài)環(huán)境損害賠償民事磋商法律關(guān)系分析

（一）生態(tài)環(huán)境損害賠償民事磋商主體

生態(tài)環(huán)境損害賠償民事磋商過(guò)程中的主體包含了賠償權(quán)利人和賠償義務(wù)人，其中賠償權(quán)利人主要是指在行政區(qū)域范圍內(nèi)獲得國(guó)務(wù)院授權(quán)的具備生態(tài)環(huán)境損害賠償求請(qǐng)求權(quán)資格的地方省級(jí)人民政府。如同前文所論述的內(nèi)容，我國(guó)在諸多法律條款中都規(guī)定了國(guó)土范圍內(nèi)的自然資源均屬于國(guó)家所有，因此，國(guó)務(wù)院則代表國(guó)家對(duì)自然資源行使所有權(quán)。如果森林、草原、水流以及山嶺等自然環(huán)境受到污染或者破壞，則可以在法理角度由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家申請(qǐng)生態(tài)環(huán)境損害賠償。《試點(diǎn)方案》當(dāng)中已經(jīng)規(guī)范了賠償權(quán)利人的范圍，也就是說(shuō)，地方省級(jí)政府在受到國(guó)務(wù)院授權(quán)以后，可以在自身行政區(qū)范圍內(nèi)行使對(duì)應(yīng)的賠償權(quán)利人責(zé)任，并且請(qǐng)求環(huán)境損害賠償義務(wù)人賠償環(huán)境損害?！对圏c(diǎn)方案》的具體實(shí)踐過(guò)程中，貴州省、吉林省、湖南省、云南省等省份均遵從方案設(shè)置生態(tài)環(huán)境損害賠償機(jī)構(gòu)，其注重生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)調(diào)工作［3］。賠償義務(wù)人在《試點(diǎn)方案》當(dāng)中也有確切規(guī)定，認(rèn)為企業(yè)或個(gè)人在違反法律規(guī)定情況下對(duì)環(huán)境造成污染或破壞，則可以被稱為賠償義務(wù)人。諸如《環(huán)境保護(hù)法》《侵權(quán)責(zé)任法》等法律當(dāng)中均明確賠償義務(wù)人需要承擔(dān)的賠償義務(wù)內(nèi)容。而在《試點(diǎn)方案》中更是對(duì)賠償義務(wù)人進(jìn)行細(xì)致解釋。第一，個(gè)人或企業(yè)因違反法律規(guī)定造成環(huán)境突發(fā)事件產(chǎn)生，對(duì)生態(tài)環(huán)境造成損傷。第二，企業(yè)或個(gè)人對(duì)國(guó)家或省級(jí)主體生態(tài)功能區(qū)域造成污染或破壞。

（二）生態(tài)環(huán)境損害賠償民事磋商客體

生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)拿袷麓枭陶n題主要是指雙方所享受到的權(quán)利及承擔(dān)的義務(wù)指向?qū)ο?，也就是賠償義務(wù)人在磋商完成后需要履行的環(huán)境修復(fù)行為或者是賠償費(fèi)用。在具體時(shí)間過(guò)程中，賠償義務(wù)人通常需要賠償環(huán)境污染清除的花費(fèi)、環(huán)境修復(fù)的花費(fèi)、環(huán)境功能損失費(fèi)用以及環(huán)境永久損傷費(fèi)用等。

（三）生態(tài)環(huán)境損害賠償民事磋商協(xié)議內(nèi)容

在《試點(diǎn)方案》當(dāng)中，如果賠償義務(wù)人違反法律規(guī)定對(duì)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生較大損傷，從而形成突發(fā)環(huán)境事件，那么其需要承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任，在開(kāi)始訴訟流程之前，雙方進(jìn)行磋商，討論需要承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)，在訴訟之前解決糾紛問(wèn)題。該種方式不僅能夠避免走司法途徑，也能夠豐富生態(tài)環(huán)境損害的解決途徑。按照上述所闡述的三種規(guī)定情境，賠償義務(wù)人在發(fā)生生態(tài)環(huán)境損害時(shí)間以后需要及時(shí)履行自身的賠償責(zé)任，并在和賠償權(quán)利人的磋商過(guò)程中承認(rèn)相關(guān)事實(shí)［4］。

三、生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商和環(huán)境民事公益訴訟銜接程序問(wèn)題

2015年年初，最高人民法院頒布了《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》（法釋〔2015〕1號(hào)），但該文件中并沒(méi)有設(shè)置社會(huì)組織所提出的環(huán)境民事公益訴訟前置流程。為此，在開(kāi)展環(huán)境民事公益訴訟之前，雙方可以就該生態(tài)環(huán)境損害問(wèn)題進(jìn)行磋商。但事實(shí)上，如果社會(huì)組織在磋商開(kāi)始之前就提出環(huán)境民事公益訴訟，就會(huì)對(duì)現(xiàn)有的生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度產(chǎn)生影響，不僅會(huì)限制該制度功能發(fā)揮，也會(huì)浪費(fèi)對(duì)應(yīng)的司法資源［5］。美國(guó)為了完善自身的環(huán)境公益訴訟制度，在開(kāi)展訴訟之前就對(duì)訴訟雙方履行告知義務(wù)。例如，《清潔水法》當(dāng)中明確規(guī)定會(huì)在訴訟開(kāi)始之前的60天內(nèi)告知訴訟雙方。也就是說(shuō)，如果公民依據(jù)《清潔水法》對(duì)生態(tài)環(huán)境損害行為提起環(huán)境公益訴訟，其需要在提出訴訟的60天內(nèi)將相關(guān)訴訟通告告知給聯(lián)邦環(huán)保局、違法行為人以及違法行為人所在地政府。否則，公民不能提出該起訴訟。美國(guó)的該種規(guī)定能夠確保聯(lián)邦環(huán)保局以及行為人所在地政府能夠按照規(guī)定履行自身職責(zé)，也避免法院承受過(guò)多的訴訟負(fù)擔(dān)，對(duì)公民隨意訴訟的行為起到限制作用。日本也出臺(tái)相關(guān)法律來(lái)對(duì)公民的環(huán)境公益訴訟行為進(jìn)行規(guī)范，《地方自治法》的第二百四十二條中已經(jīng)明確，日本的公共團(tuán)體中居民不能為了自身利益來(lái)提起民眾訴訟，并且對(duì)民眾的訴訟行為設(shè)置監(jiān)督檢查請(qǐng)求前置主義，具體來(lái)講，地方的公眾團(tuán)體負(fù)責(zé)人如果出現(xiàn)違法行為或者是其違法行為結(jié)束日起一年的時(shí)間里，公共團(tuán)體的民眾可以申請(qǐng)監(jiān)督檢查，且只有在通過(guò)監(jiān)督檢查以后，才能夠提出對(duì)應(yīng)的訴訟請(qǐng)求。

我國(guó)的《試點(diǎn)方案》中對(duì)生態(tài)環(huán)境損害行為進(jìn)行規(guī)定，并且認(rèn)為在事件發(fā)生之后需要對(duì)賠償權(quán)利人和賠償義務(wù)人之間的磋商行為進(jìn)行督促。在《環(huán)境保護(hù)法》的第五十三條中已經(jīng)規(guī)定信息公開(kāi)制度和公眾參與制度，可以認(rèn)為在社會(huì)組織向環(huán)保部門(mén)或者是其他承擔(dān)環(huán)境保護(hù)監(jiān)督責(zé)任的部門(mén)舉報(bào)的時(shí)候，其可以提出和賠償義務(wù)人進(jìn)行磋商的要求，并且能夠參與到相關(guān)磋商流程中。鑒于該種情況，為了讓生態(tài)環(huán)境損害賠償制度落實(shí)更加徹底，需要人民法院和環(huán)保部門(mén)共同配合，相互之間達(dá)成一致意見(jiàn)，制定《關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商與訴訟銜接的指導(dǎo)意見(jiàn)》，該文件中可以規(guī)定賠償權(quán)利人針對(duì)環(huán)境損害賠償以及環(huán)境修復(fù)事項(xiàng)對(duì)賠償義務(wù)人提出磋商，并在提出磋商之前不能提起環(huán)境民事公益訴訟。但是，作為社會(huì)組織，其可以對(duì)環(huán)境保護(hù)部門(mén)或者是其他的環(huán)境監(jiān)督部門(mén)舉報(bào)生態(tài)環(huán)境損害行為，并且對(duì)相關(guān)部門(mén)提出磋商建議，更加能夠參與到磋商流程當(dāng)中。盡管當(dāng)前我國(guó)在生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商方面的各項(xiàng)法律還沒(méi)有形成比較完善的體系，但在司法性質(zhì)方面已經(jīng)界定了生態(tài)環(huán)境保護(hù)損害行為。

綜上所述，企業(yè)為獲取更多的發(fā)展資源而造成生態(tài)環(huán)境破壞的問(wèn)題，以往總是由政府來(lái)承擔(dān)責(zé)任并負(fù)責(zé)治理環(huán)境。但該種方式并不能對(duì)企業(yè)形成警醒和約束作用，甚至部分企業(yè)完全無(wú)視生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。我國(guó)從立法角度構(gòu)建生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，最終達(dá)到環(huán)境損害修復(fù)以及約束企業(yè)環(huán)境損害行為的目的。