建設(shè)工程黑白合同問題探究

趙玉明

（河北工程大學(xué)文法學(xué)院，河北 邯鄲 056038）

一、黑白合同的概念及其認(rèn)定

建設(shè)工程黑白合同，它是指當(dāng)事人就同一建設(shè)工程簽訂的兩份或者兩份以上實(shí)質(zhì)性內(nèi)容不同的合同，白合同是指經(jīng)過(guò)招標(biāo)投標(biāo)備案后的合同，黑合同則是實(shí)際履行的合同。［1］

黑白合同的標(biāo)準(zhǔn)的確定主要是以下兩個(gè)方面：（一）認(rèn)定黑白合同的前提是具有符合要求的招標(biāo)形式。根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》第十條對(duì)招標(biāo)方式的規(guī)定，招標(biāo)包括公開招標(biāo)和邀請(qǐng)招標(biāo)兩種形式。公開招標(biāo)向不特定對(duì)象發(fā)出招標(biāo)公告，擇優(yōu)率更高。邀請(qǐng)招標(biāo)，以投標(biāo)邀請(qǐng)書的形式向特定對(duì)象發(fā)出，在專業(yè)性較強(qiáng)等特殊項(xiàng)目上能發(fā)揮獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。由此可見，公開招標(biāo)和邀請(qǐng)招標(biāo)是符合形式要求的招標(biāo)形式。只要建設(shè)工程項(xiàng)目不符合法律規(guī)定的招標(biāo)形式要求，就不能適用招投標(biāo)法第四十六條的規(guī)定，那么也就無(wú)法認(rèn)定為黑白合同。（二）合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容不同是認(rèn)定黑白合同的關(guān)鍵。《招標(biāo)投標(biāo)法》第四十六條對(duì)黑白合同的認(rèn)定做出了規(guī)定，即背離備案合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的協(xié)議認(rèn)定為黑合同。招標(biāo)投標(biāo)法釋義中對(duì)實(shí)質(zhì)性內(nèi)容不同的黑白合同的危害進(jìn)行了闡述，招標(biāo)人和中標(biāo)人簽訂黑白合同違背了招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)保護(hù)招投標(biāo)當(dāng)事人的合法權(quán)益，提高經(jīng)濟(jì)效益的初衷，整個(gè)招投標(biāo)活動(dòng)的意義不復(fù)存在。所以，認(rèn)定黑白合同，重要的是如何界定合同的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容。建設(shè)工程合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的變更應(yīng)涉及以下幾方面：項(xiàng)目性質(zhì)、工程價(jià)款、工程量、工程質(zhì)量和工程期限，同時(shí)應(yīng)考慮到該變化對(duì)工程質(zhì)量的影響力以及以是否超過(guò)備案合同的1/5為依據(jù)。［2］

二、黑白合同產(chǎn)生的原因

建設(shè)工程領(lǐng)域招投標(biāo)黑白合同出現(xiàn)的原因概述如下：

（一）建設(shè)工程合同當(dāng)事人對(duì)不正當(dāng)利益的追求

為了逃避稅費(fèi)等費(fèi)用的繳納，一些建設(shè)單位在簽訂實(shí)際履行的“黑合同”時(shí)，要求承包人以低于“黑合同”的價(jià)格再簽訂一份“白合同”進(jìn)行備案，以減少應(yīng)繳納的稅費(fèi)等費(fèi)用。

《建筑法》第二十四和第二十六條對(duì)建筑工程的承包以及承包單位的資質(zhì)等做出了規(guī)定，第二十四條規(guī)定不得違法將建筑工程肢解分包。違法肢解分包會(huì)造成整個(gè)工程建設(shè)難以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，損害工程質(zhì)量，無(wú)法及時(shí)確定責(zé)任人；第二十六條規(guī)定，只有持有合法的資質(zhì)證書，并且業(yè)務(wù)范圍符合資質(zhì)等級(jí)許可的承包單位才可承攬工程。資質(zhì)證書及其上載明的資質(zhì)等級(jí)是對(duì)承包單位能從事建筑活動(dòng)及其業(yè)務(wù)能力的證明，無(wú)資質(zhì)或超資質(zhì)等級(jí)承攬工程的現(xiàn)象造成房屋倒塌等嚴(yán)重影響建筑工程質(zhì)量的問題，損害人民群眾的生命安全。但在司法實(shí)踐中，由于經(jīng)濟(jì)或信任的原因，建設(shè)單位已提前確定了沒有資質(zhì)或資質(zhì)等級(jí)較低的施工單位進(jìn)行施工。此外，建設(shè)單位確定好無(wú)施工資質(zhì)的分包單位后，與總承包施工單位進(jìn)行協(xié)商，將工程進(jìn)行肢解分包，或?qū)I(yè)分包工程另行分包，可以規(guī)避繁瑣的招投標(biāo)手續(xù)，避免行政部門的監(jiān)管。

（二）法定招標(biāo)項(xiàng)目的范圍太廣

根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》及相關(guān)行政法規(guī)、部門規(guī)章的規(guī)定，具體來(lái)說(shuō)，招標(biāo)工程建設(shè)項(xiàng)目范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)包括關(guān)系社會(huì)公共利益、公眾安全的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目以及公用事業(yè)項(xiàng)目，使用國(guó)有資金及國(guó)家融資項(xiàng)目等?？梢哉f(shuō)建設(shè)工程項(xiàng)目基本都包含在內(nèi)，除了純民營(yíng)投資的項(xiàng)目外，并且多數(shù)的民營(yíng)投資類項(xiàng)目囊括在內(nèi)。實(shí)踐中，黑白合同在民營(yíng)投資類項(xiàng)目中出現(xiàn)較多，同時(shí)也是糾紛頻發(fā)地。

根據(jù)上述規(guī)定，不難看出的是相關(guān)法律法規(guī)對(duì)法定招標(biāo)項(xiàng)目的范圍設(shè)定太廣，比如就民營(yíng)投資類項(xiàng)目中的商品住宅項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，應(yīng)采用招標(biāo)方式。但實(shí)踐中多數(shù)建設(shè)單位的做法是，預(yù)先確定承包商并且協(xié)商好相關(guān)合同條款，之后在形式上走招投標(biāo)流程，最后簽訂一份用于備案的陽(yáng)合同，另一份實(shí)際履行的陰合同。產(chǎn)生這一現(xiàn)象的根本原因是法定必須招標(biāo)項(xiàng)目的范圍和規(guī)模不適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)狀與民營(yíng)資本的逐利性，保證資本安穩(wěn)性的需求是相沖突的。

（三）行政監(jiān)管的缺失

根據(jù)我國(guó)《招標(biāo)投標(biāo)法》以及《國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)國(guó)務(wù)院有關(guān)部門實(shí)施招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)行政監(jiān)督的職責(zé)分工意見的通知》等規(guī)定，目前對(duì)我國(guó)招投標(biāo)違法行為的行政監(jiān)管主體的規(guī)定不夠具體清晰，司法實(shí)踐中，難以將項(xiàng)目性質(zhì)對(duì)應(yīng)到具體的行政管理部門。

除了監(jiān)管主體的法律問題，在監(jiān)管過(guò)程中，目前多數(shù)行政監(jiān)管部門存在形式主義問題：在監(jiān)管階段上，監(jiān)管工作注重事前監(jiān)管，具體來(lái)說(shuō)，只注重中標(biāo)合同簽訂備案之前的階段，對(duì)合同簽訂后當(dāng)事人是否嚴(yán)格按照合同實(shí)施項(xiàng)目不再進(jìn)行后續(xù)跟進(jìn)；在監(jiān)管內(nèi)容上，監(jiān)管工作更注重程序性問題，缺少對(duì)建設(shè)工程招投標(biāo)整個(gè)活動(dòng)實(shí)質(zhì)性的審查，比如關(guān)注招標(biāo)公告的發(fā)布，現(xiàn)場(chǎng)開標(biāo)的文件是否密封等問題，但對(duì)招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)是否泄露應(yīng)當(dāng)保密的資料，招標(biāo)人透露潛在投標(biāo)人的情況，投標(biāo)人之間或投標(biāo)人與招標(biāo)人之間存在串通投標(biāo)等實(shí)質(zhì)性問題缺少審查。［3］

三、建設(shè)工程招投標(biāo)黑白合同的危害

建設(shè)工程招投標(biāo)黑白合同會(huì)帶來(lái)嚴(yán)重的危害：首先，發(fā)包人、承包人之間簽訂黑白合同，這種失實(shí)、違反《招標(biāo)投標(biāo)法》的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為對(duì)其他競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的合法權(quán)益造成了損害，還對(duì)浪費(fèi)了社會(huì)資源、對(duì)維護(hù)建筑市場(chǎng)遵守誠(chéng)實(shí)信用原則的秩序造成了破壞，不利于建筑市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的形成。其次，更惡劣的是影響建筑工程的質(zhì)量。比如，當(dāng)前我國(guó)建筑市場(chǎng)中，發(fā)包方常常利用其有利地位，對(duì)承包方提出一些違法的要求以實(shí)現(xiàn)利益最大化，而承包方為了能承包到該工程項(xiàng)目，通常會(huì)接受其要求，簽訂黑合同。在項(xiàng)目實(shí)施的過(guò)程中，承包方會(huì)使用不符合質(zhì)量要求的建筑材料以彌補(bǔ)低成本的虧損，最終影響建筑工程的質(zhì)量。［4］

四、建設(shè)工程招投標(biāo)黑白合同的規(guī)制

（一）招標(biāo)項(xiàng)目需縮小范圍

從我國(guó)目前的法律法規(guī)來(lái)看，對(duì)必須招標(biāo)項(xiàng)目的范圍設(shè)定太廣，已不再適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)，根據(jù)筆者上文對(duì)民營(yíng)投資項(xiàng)目的分析來(lái)看，當(dāng)下我國(guó)需要從《招標(biāo)投標(biāo)法》及《工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》進(jìn)行修改，縮減民營(yíng)投資項(xiàng)目必須招標(biāo)的范圍，以適應(yīng)招投標(biāo)制度發(fā)展的趨勢(shì)。

《招標(biāo)投標(biāo)法》中第一條規(guī)定了本法提高經(jīng)濟(jì)效益和項(xiàng)目質(zhì)量的立法目的，即招投標(biāo)制度不僅能節(jié)約建設(shè)資金，縮短工期，而且通過(guò)法定的招投標(biāo)程序，能夠選擇質(zhì)量有保障的投標(biāo)人，從而有利于保證建設(shè)工程的質(zhì)量；國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施的《工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》對(duì)工程建設(shè)項(xiàng)目按照關(guān)系社會(huì)公共利益、公眾安全的公用事業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目等進(jìn)行分類，從招標(biāo)投標(biāo)法律規(guī)定來(lái)看，其目的是保障項(xiàng)目質(zhì)量。然而本文認(rèn)為，招標(biāo)投標(biāo)行為的直接目的只是提高經(jīng)濟(jì)效益，即在建設(shè)工程領(lǐng)域進(jìn)行招投標(biāo)活動(dòng)，有利于提高投資效益以及經(jīng)濟(jì)效益。而保證工程質(zhì)量的立法目的則是站不住腳的，項(xiàng)目質(zhì)量應(yīng)當(dāng)由另外的監(jiān)管體系進(jìn)行監(jiān)管和保障。因此，筆者認(rèn)為，不應(yīng)對(duì)民營(yíng)投資項(xiàng)目要求強(qiáng)制招投標(biāo)。

（二）行政監(jiān)管制度有待完善

招投標(biāo)法等相關(guān)法律法規(guī)對(duì)行政監(jiān)管主體的規(guī)定，體現(xiàn)出我國(guó)目前監(jiān)管部門與具體行政部門之間存在分離的問題，這導(dǎo)致在實(shí)踐中缺乏統(tǒng)一的監(jiān)管主體進(jìn)行有效監(jiān)管。在司法實(shí)踐中，各地政府都設(shè)立了招標(biāo)管理辦公室或招標(biāo)管理中心。筆者認(rèn)為，要統(tǒng)一行政執(zhí)法權(quán)，設(shè)立統(tǒng)一的行政監(jiān)管部門，比如賦予各地方政府招標(biāo)管理辦公室或招標(biāo)管理中心直接的行政處罰權(quán)，真正實(shí)現(xiàn)監(jiān)管處罰的統(tǒng)一。

在設(shè)立統(tǒng)一的行政監(jiān)管部門外，還應(yīng)當(dāng)建立與各部門的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。建設(shè)工程招投標(biāo)黑白合同當(dāng)事人利益互通，所以違法行為較為隱蔽，通常只能通過(guò)第三方舉報(bào)或內(nèi)部糾紛引起的司法糾紛進(jìn)行揭發(fā)。另外，在司法實(shí)務(wù)中，出現(xiàn)了違法行為暴露后卻放任不管，沒有及時(shí)依法查處的現(xiàn)象。因此，需要建立行政監(jiān)管部門與各部門特別是司法部門之間的聯(lián)動(dòng)，各部門應(yīng)第一時(shí)間對(duì)招投標(biāo)違法行為向行政監(jiān)管部門進(jìn)行通報(bào)，以保障任何違法行為都能受到依法追究。［5］