市域社會(huì)治理現(xiàn)代化中完善民主協(xié)商體制研究

歐陽思萌

（江漢大學(xué)，武漢 430000）

黨的十九屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）提出：“社會(huì)治理是國(guó)家治理的重要方面。必須加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會(huì)治理體系，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體，確保人民安居樂業(yè)、社會(huì)安定有序，建設(shè)更高水平的平安中國(guó)?！边@一要求體現(xiàn)了黨領(lǐng)導(dǎo)下多方參與、共同治理的理念，是社會(huì)治理理念、治理體制和治理方式的一次重大創(chuàng)新，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。

一、市域社會(huì)治理現(xiàn)代化中民主協(xié)商制度的時(shí)代價(jià)值

黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”“創(chuàng)新社會(huì)治理”和“提高社會(huì)治理水平”等一系列新概念。由此，社會(huì)管理開始了向社會(huì)治理過渡的進(jìn)程，社會(huì)治理的概念逐漸成為主流。

國(guó)家治理落實(shí)在市域范圍的具體實(shí)施就是市域社會(huì)治理，它是國(guó)家治理的基本單位，也是有效化解社會(huì)矛盾、促進(jìn)城鄉(xiāng)融合的基礎(chǔ)。市域社會(huì)治理以人民對(duì)美好生活的向往為目標(biāo)，以多種主體形式為載體，以公共服務(wù)為核心，以社會(huì)質(zhì)量為關(guān)鍵，追求城鄉(xiāng)社會(huì)均衡發(fā)展。協(xié)商民主同樣是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的重要手段，也是公民參與治理的主要方式。

從理論價(jià)值上來看，市域民主協(xié)商理論是協(xié)商民主理論體系中最具“泥土氣息”和創(chuàng)新空間的領(lǐng)域，大膽應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)，探索出市域民主協(xié)商體制的中國(guó)模式，有助于實(shí)現(xiàn)市域社會(huì)治理體系現(xiàn)代化和治理能力現(xiàn)代化。

從實(shí)踐價(jià)值來說，只有堅(jiān)持把民主協(xié)商作為構(gòu)建市域社會(huì)治理制度的根本方式，充分運(yùn)用民主協(xié)商的形式，尋求公民意愿和要求的最大公約數(shù)，凝結(jié)社會(huì)治理的最大共識(shí)，才能形成社會(huì)治理的最大同心圓；只有堅(jiān)持推動(dòng)民主協(xié)商廣泛多層、制度化發(fā)展，堅(jiān)持公共事務(wù)由群眾商量著辦，善于在不同意見中求同、在不同利益訴求中權(quán)衡，才能把共建、共治、共享的社會(huì)治理共同體越做越大。

二、市域社會(huì)治理現(xiàn)代化中發(fā)展民主協(xié)商的問題及原因

市域社會(huì)治理不僅僅限于城市社會(huì)治理，還包括市域范圍內(nèi)的整體性社會(huì)關(guān)系協(xié)調(diào)、社會(huì)行為規(guī)范、社會(huì)矛盾化解、社會(huì)治安防控、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)、公共安全保障等，以解決社會(huì)問題，促進(jìn)社會(huì)公正，保持社會(huì)穩(wěn)定。從這個(gè)角度而言，民主協(xié)商制度在社會(huì)關(guān)系協(xié)調(diào)、社會(huì)矛盾化解等問題上必須發(fā)揮自身作用。當(dāng)前，我國(guó)民主協(xié)商模式不斷創(chuàng)新，民主協(xié)商程序日漸清晰，民主協(xié)商主體結(jié)構(gòu)日趨多元，民主協(xié)商內(nèi)容逐漸豐富，民主協(xié)商平臺(tái)逐步多元，但其中存在的問題依舊明顯。

（一）制度建設(shè)不夠完善

制度建設(shè)不僅是社會(huì)主義協(xié)商民主制度化的主要內(nèi)容，也是其前提和基礎(chǔ)，制度建設(shè)狀況直接影響社會(huì)主義協(xié)商民主制度化狀況。整體而言，社會(huì)主義協(xié)商民主制度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠健全完善，憲法和其他法律中關(guān)于民主協(xié)商的涉及面還較為狹窄，未見針對(duì)具體形式協(xié)商民主的專門法律，更沒有針對(duì)社會(huì)主義協(xié)商民主整體的法律。制度規(guī)范的制定存在著一定的滯后性，一些地方雖然制定了基層民主協(xié)商的制度，但大多是制度框架，是一些原則性、方向指導(dǎo)性的規(guī)定，較為籠統(tǒng)，粗放有余而具體化不足，缺少明確嚴(yán)謹(jǐn)?shù)木唧w操作程序規(guī)定，對(duì)具體實(shí)踐過程指導(dǎo)意義不大，總體而言與制度化要求構(gòu)建的程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主制度體系還有較大差距。

（二）民主協(xié)商主體能動(dòng)性不足

一般而言，民主主體意識(shí)、責(zé)任意識(shí)、權(quán)利意識(shí)三個(gè)內(nèi)容組成了民主參與意識(shí)的結(jié)構(gòu)，它是政治主體從事政治參與過程中形成的思維定式和行為慣性，在一定程度上影響著政治主體參與民主實(shí)踐的主動(dòng)性與積極性。首先，數(shù)千年來封建專制統(tǒng)治的小農(nóng)社會(huì)文化意識(shí)和臣民心理，以及歷史中計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的官本位的政治體制結(jié)構(gòu)，共同造成了基層黨政機(jī)關(guān)民主意識(shí)淡薄和廣大民眾政治參與意識(shí)不強(qiáng)，甚至有意回避政治參與等問題，這些削弱了協(xié)商民主在國(guó)家基層社會(huì)公共事務(wù)中的實(shí)際治理功能。其次，當(dāng)前基層協(xié)商民主領(lǐng)域中的協(xié)商主體的協(xié)商能力參差不齊，其組織能力、協(xié)商知識(shí)及表達(dá)能力、說服技巧各有參差，這也導(dǎo)致了協(xié)商進(jìn)程中群眾表達(dá)的個(gè)人利益訴求不能得到有效的溝通和化解，反而由于能力不足演化為群體性宣泄，致使協(xié)調(diào)利益關(guān)系與化解社會(huì)矛盾的治理目標(biāo)無法達(dá)成。

（三）民主協(xié)商的內(nèi)容邊界模糊

當(dāng)前，社會(huì)主義協(xié)商民主作為推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要手段被廣泛運(yùn)用在中國(guó)現(xiàn)代民主政治實(shí)踐中。這既包括政黨協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人大協(xié)商等國(guó)家宏觀層面的協(xié)商治理形式，還包括民主懇談會(huì)、聽證會(huì)、村民議事會(huì)等微觀層面的基層協(xié)商治理形式，全國(guó)范圍內(nèi)初步形成了廣泛、多層、制度化的協(xié)商治理格局。但從協(xié)商民主的具體社會(huì)實(shí)踐而言，協(xié)商隨意的現(xiàn)象尤其突出，對(duì)于協(xié)商內(nèi)容、協(xié)商時(shí)間、協(xié)商辦法等問題缺乏必要有效的制度規(guī)約，導(dǎo)致協(xié)商治理的臨時(shí)性、不穩(wěn)定性長(zhǎng)期存在，致使治理實(shí)踐流于形式。

（四）運(yùn)行機(jī)制不夠健全

當(dāng)前，我國(guó)協(xié)商民主制度體系在橫向上整體呈現(xiàn)出失衡態(tài)勢(shì)，具體表現(xiàn)為：宏觀制度層面比較成熟，基層領(lǐng)域相對(duì)滯后，而且各協(xié)商制度之間相互獨(dú)立、各自為政，聯(lián)動(dòng)和協(xié)同發(fā)展性低，很難形成覆蓋全社會(huì)各個(gè)實(shí)踐領(lǐng)域的協(xié)商治理聯(lián)動(dòng)體系。在縱向上，協(xié)商民主制度體系的布局以自上而下的黨政機(jī)關(guān)垂直布局為依托，順勢(shì)形成了上級(jí)與下級(jí)之間的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)與被指導(dǎo)的從屬關(guān)系，往往容易使協(xié)商制度上下聯(lián)動(dòng)機(jī)制演變成自上而下命令式、服從式的管理方式，阻礙了協(xié)商民主廣泛、多層制度系統(tǒng)的完整對(duì)接與聯(lián)動(dòng)?？梢姡?dāng)前協(xié)商民主制度建設(shè)不僅存在科學(xué)化、制度化、法制化不足的問題，而且其制度體系缺乏聯(lián)動(dòng)機(jī)制，嚴(yán)重滯后于國(guó)家治理現(xiàn)代化的發(fā)展需要，從而造成協(xié)商資源不能共享利用，社會(huì)階層之間缺乏協(xié)商溝通，極大地影響了協(xié)商治理的實(shí)效性。

三、市域社會(huì)治理現(xiàn)代化中完善民主協(xié)商體制的路徑

（一）注重理論武裝

理論是實(shí)踐的指南，沒有不斷發(fā)展完善的協(xié)商民主理論，協(xié)商思想文化便失去了靈魂和核心，協(xié)商實(shí)踐則變得盲目、隨意。因此，在推進(jìn)社會(huì)主義協(xié)商民主制度化發(fā)展過程中，必須根據(jù)實(shí)踐的發(fā)展，不斷發(fā)展完善社會(huì)主義協(xié)商民主理論，保證協(xié)商民主理論與時(shí)俱進(jìn)。

發(fā)展和完善社會(huì)主義協(xié)商民主理論，首先必須用馬克思主義理論武裝頭腦，立足中國(guó)特色社會(huì)主義理論實(shí)踐，同時(shí)借鑒西方理論成果，才能形成科學(xué)的社會(huì)主義協(xié)商民主理論體系。其次，必須堅(jiān)持黨統(tǒng)領(lǐng)全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，堅(jiān)持社會(huì)治理體制構(gòu)建的總體目標(biāo)，提升市域社會(huì)治理能力，必須將社會(huì)主義協(xié)商民主理論探索立足于我國(guó)多年來協(xié)商民主實(shí)踐發(fā)展的基礎(chǔ)上。只有把社會(huì)主義協(xié)商民主理論與實(shí)踐相結(jié)合，才能充分回答我國(guó)協(xié)商民主中面臨的一系列理論和實(shí)踐問題，才能不斷發(fā)展和完善社會(huì)主義協(xié)商民主理論。

（二）完善制度建設(shè)

進(jìn)一步推進(jìn)社會(huì)主義協(xié)商民主制度化發(fā)展必須把制度建設(shè)放在突出位置，按照社會(huì)主義協(xié)商民主發(fā)展的客觀規(guī)律和內(nèi)在要求，構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主制度體系。保證廣大人民群眾在協(xié)商民主領(lǐng)導(dǎo)組織機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)、組織和承辦下，通過各類暢通的協(xié)商渠道，依法有序地參加有關(guān)國(guó)計(jì)民生的廣泛協(xié)商。要優(yōu)化頂層設(shè)計(jì)和多層制度設(shè)計(jì)，加快民主協(xié)商入憲進(jìn)程，加快構(gòu)建程序科學(xué)、環(huán)節(jié)完整的程序制度，落實(shí)確定議題、準(zhǔn)備協(xié)商、協(xié)商、結(jié)果處理等各個(gè)環(huán)節(jié)。

（三）優(yōu)化運(yùn)行機(jī)制

構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系是中共中央在國(guó)家治理現(xiàn)代化背景下挖掘社會(huì)主義協(xié)商民主的治理功能的基本工作目標(biāo)。這不僅要求協(xié)商民主制度從整體上得到全領(lǐng)域、全方位覆蓋，而且要求現(xiàn)有的協(xié)商民主制度體系之間實(shí)現(xiàn)互通有無、整體銜接的聯(lián)動(dòng)，以發(fā)揮協(xié)商民主形式的最大功能，服務(wù)于國(guó)家治理現(xiàn)代化建設(shè)。我們要統(tǒng)籌各類協(xié)商渠道，完善決策前和決策實(shí)施中的落實(shí)反饋機(jī)制，統(tǒng)籌推進(jìn)政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商及社會(huì)組織協(xié)商等參與機(jī)制，完善城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商機(jī)制，健全知情明政機(jī)制，增強(qiáng)發(fā)展穩(wěn)定重大問題的公開機(jī)制。

（四）優(yōu)化主體建設(shè)

社會(huì)主義協(xié)商民主是一種現(xiàn)代民主政治形式，要求協(xié)商參與者具有較高的公民意識(shí)，充分體會(huì)其價(jià)值。不少國(guó)人存在著主體意識(shí)強(qiáng)而責(zé)任意識(shí)不足、權(quán)利意識(shí)強(qiáng)而法制意識(shí)淡薄、平等意識(shí)強(qiáng)而參與意識(shí)不足等矛盾復(fù)雜的心理，培育公民意識(shí)迫在眉睫。一方面，全社會(huì)要大力宣傳和弘揚(yáng)與現(xiàn)代民主政治相關(guān)聯(lián)的民主、平等、法治、參與等理念，同時(shí)大力破除等級(jí)特權(quán)觀念、人治思想；另一方面，要加強(qiáng)公民意識(shí)教育，在教育中要注重不同階段公民意識(shí)教育的銜接，形成完整的公民意識(shí)的終身教育體系。要大力推動(dòng)社會(huì)主義協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展，尤其要加強(qiáng)基層協(xié)商民主實(shí)踐，實(shí)現(xiàn)協(xié)商民主在政治社會(huì)生活領(lǐng)域的全覆蓋，使得民眾可以通過不同層次、不同渠道參與協(xié)商民主。在實(shí)踐中，黨員干部要帶頭踐行協(xié)商民主，確保協(xié)商的規(guī)范真實(shí)有效，使民眾可以充分體驗(yàn)感知協(xié)商民主內(nèi)涵和要義，體驗(yàn)和感知協(xié)商民主的價(jià)值和意義，進(jìn)而真心誠(chéng)意地認(rèn)同社會(huì)主義協(xié)商民主。要加強(qiáng)公民各項(xiàng)能力培養(yǎng)，提高其思維能力、溝通能力、合作能力等。對(duì)于具體協(xié)商中涉及的專業(yè)知識(shí)和協(xié)商的程序，需要在協(xié)商前進(jìn)行輔導(dǎo)培訓(xùn)、模擬協(xié)商。