預(yù)算視角下我國(guó)科研人員經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制研究

梁怡爽

（電子科技大學(xué)，四川 成都 611731）

李克強(qiáng)總理多次提到要提高科研經(jīng)費(fèi)中“人頭費(fèi)”占比，“人頭費(fèi)”是科研項(xiàng)目中的人員經(jīng)費(fèi)，是對(duì)科研人員參與科學(xué)研究、進(jìn)行智力投入的補(bǔ)償和激勵(lì)。國(guó)家實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，創(chuàng)新的根本在人，加大對(duì)人的激勵(lì)是激發(fā)人才創(chuàng)新活力的重要方面。本文將科研人員經(jīng)費(fèi)定義為各種預(yù)算渠道下補(bǔ)償科研人力資本投入的費(fèi)用總和。

一、主要發(fā)達(dá)國(guó)家科研人員經(jīng)費(fèi)安排概述

美國(guó)國(guó)家科學(xué)基金（NSF）項(xiàng)目預(yù)算包括6項(xiàng)直接成本和1項(xiàng)間接成本科目，直接成本中研究人員薪酬、行政文員薪酬及附加福利三個(gè)科目與人員經(jīng)費(fèi)相關(guān)，間接成本不列支人員經(jīng)費(fèi)[1]。研究人員薪酬科目可以向科研人員列支不超過其2個(gè)月年平均工資的薪酬，并且科研人員從NSF資助的所有項(xiàng)目中累計(jì)領(lǐng)取的薪酬不得超過該限制。美國(guó)大學(xué)發(fā)放9-10個(gè)月的合同工資，其余幾個(gè)月工資可從科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)解決，但不得超過12個(gè)月的合同工資總額[2]。行政文員薪酬科目列支全職服務(wù)于項(xiàng)目的行政文員薪酬，預(yù)算中列明且沒有在間接成本里列支。附加福利科目可列支部分職工福利，包括職工保險(xiǎn)、社會(huì)保障、退休金等。

日本政府提供的研究經(jīng)費(fèi)主要包括運(yùn)營(yíng)補(bǔ)助金和競(jìng)爭(zhēng)性資金兩種。運(yùn)營(yíng)補(bǔ)助金主要用于支付研究人員、輔助人員的工資、研究基礎(chǔ)運(yùn)營(yíng)費(fèi)等，約占總經(jīng)費(fèi)90%[3]。競(jìng)爭(zhēng)性資金是為了鼓勵(lì)形成競(jìng)爭(zhēng)性的研發(fā)環(huán)境而設(shè)立，核算科研活動(dòng)的直接經(jīng)費(fèi)和間接經(jīng)費(fèi)。科研經(jīng)費(fèi)中與人員經(jīng)費(fèi)相關(guān)的科目是人件費(fèi)和謝金，人件費(fèi)包括與業(yè)務(wù)直接相關(guān)的研究人員經(jīng)費(fèi)和科研輔助人員費(fèi)用；謝金指項(xiàng)目研究過程中支付給提供知識(shí)信息技術(shù)幫助等人員的經(jīng)費(fèi)，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人和課題組成員不能從科研項(xiàng)目中支取人件費(fèi)和謝金[4]。

德國(guó)科研經(jīng)費(fèi)由“基本資助”和“科研項(xiàng)目資助”兩部分組成?；举Y助由州政府提供，用于支付科研人員工資、試驗(yàn)經(jīng)費(fèi)等機(jī)構(gòu)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)和部分管理費(fèi)，主要補(bǔ)償間接成本?？蒲许?xiàng)目資助主要用于補(bǔ)償直接成本，高校或科研機(jī)構(gòu)通過競(jìng)爭(zhēng)方式獲得[5]。德國(guó)科學(xué)基金會(huì)（DFG）項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)中70%用于人員工資，30%用于其他。人員費(fèi)用只能用來招聘博士生、博士后及雇傭的其他非固定職位研究人員，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人和在職研究人員不能從項(xiàng)目中取得薪金。

二、我國(guó)科研人員經(jīng)費(fèi)投入現(xiàn)狀

李克強(qiáng)總理2016年考察北京大學(xué)數(shù)學(xué)學(xué)院時(shí)科研經(jīng)費(fèi)中人員經(jīng)費(fèi)占比30%，而發(fā)達(dá)國(guó)家人員經(jīng)費(fèi)占比很高，數(shù)學(xué)研究甚至高達(dá)80%-90%。雷俊生（2017）對(duì)部分科研單位及科研人員進(jìn)行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)人員經(jīng)費(fèi)只占單位科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)支出的6.6%，且很少有在職科研人員參與科研經(jīng)費(fèi)分配[6]。梁宇紅，徐薇（2019）認(rèn)為科研人員在項(xiàng)目上付出的勞動(dòng)與實(shí)際經(jīng)費(fèi)占比相差甚遠(yuǎn)，社科類研究人員占課題總經(jīng)費(fèi)不超過30%[4]。高珊珊，劉俊貴（2018）提到我國(guó)科研人均每年勞務(wù)成本約為日本的1/12或韓國(guó)的1/6[3]。

我國(guó)科研人員經(jīng)費(fèi)投入總量較發(fā)達(dá)國(guó)家相對(duì)不足，科研項(xiàng)目人員經(jīng)費(fèi)支出占比較低，由此產(chǎn)生科研人員對(duì)勞動(dòng)補(bǔ)償需求與人員經(jīng)費(fèi)激勵(lì)不足的矛盾，進(jìn)而產(chǎn)生國(guó)家發(fā)展對(duì)科研人員智力投入的需求與開拓性科學(xué)研究和成果轉(zhuǎn)化不足的矛盾。兩對(duì)矛盾可能會(huì)誘發(fā)尋租和舞弊，并阻礙我國(guó)科技持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展，因此必須探索解決人員經(jīng)費(fèi)投入不足的問題，而預(yù)算視角提供了從來源優(yōu)化經(jīng)費(fèi)投入的思路。

三、預(yù)算視角下我國(guó)科研人員經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制分析

我國(guó)2014年起逐步開展科研領(lǐng)域“放管服”改革，科研經(jīng)費(fèi)管理強(qiáng)調(diào)“以人為本”，加大激勵(lì)、充分放權(quán)，財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)中人員經(jīng)費(fèi)投入比例不斷增加。

（一）科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算

1.勞務(wù)費(fèi)

研究生和聘用人員是我國(guó)參與科研的重要力量，應(yīng)獲得與其勞動(dòng)投入相當(dāng)?shù)目蒲袌?bào)酬。勞務(wù)費(fèi)科目體現(xiàn)了直接人力成本在科研總成本中所占比重，在職人員人力成本已從工資等其他渠道解決，不能獲取勞務(wù)費(fèi)。中辦發(fā)〔2016〕50號(hào)文明確：第一，參與項(xiàng)目研究的研究生、博士后、訪問學(xué)者以及項(xiàng)目聘用的研究人員、科研輔助人員等可開支勞務(wù)費(fèi)，項(xiàng)目聘用人員的社會(huì)保險(xiǎn)可從勞務(wù)費(fèi)科目列支，取消了“無工資性收入”的限定條件、擴(kuò)大了勞務(wù)費(fèi)開支范圍。第二，勞務(wù)費(fèi)預(yù)算不設(shè)比例限制，由承擔(dān)單位和科研人員據(jù)實(shí)編制，進(jìn)一步下放自主權(quán)。第三，明確了勞務(wù)費(fèi)開支標(biāo)準(zhǔn)為參考平均工資水平和依據(jù)工作任務(wù)確定。完善勞務(wù)費(fèi)的計(jì)量方法，構(gòu)建人力成本計(jì)量模型和合理取值范圍，才能保障科研經(jīng)費(fèi)的使用效益。

2.間接費(fèi)用和績(jī)效支出

間接費(fèi)用包括承擔(dān)單位間接成本、管理費(fèi)和績(jī)效支出。提高間接費(fèi)用比重是加大績(jī)效支出的基礎(chǔ)?！胺殴芊闭叩闹卮蟾母铮阂皇情g接費(fèi)用范圍擴(kuò)大。從科研體制改革設(shè)立間接費(fèi)用科目以來，只有公開競(jìng)爭(zhēng)獲得的研發(fā)類項(xiàng)目才允許設(shè)立間接費(fèi)用預(yù)算科目。對(duì)于基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)等穩(wěn)定支持的科研項(xiàng)目，相關(guān)費(fèi)用已在部門預(yù)算渠道內(nèi)安排，不再列支間接費(fèi)用。國(guó)發(fā)〔2018〕25號(hào)文允許試點(diǎn)單位從基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)、中科院戰(zhàn)略性先導(dǎo)科技專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)等穩(wěn)定支持科研經(jīng)費(fèi)中提取不超過20%作為獎(jiǎng)勵(lì)經(jīng)費(fèi)，由單位探索完善科研項(xiàng)目資金的激勵(lì)引導(dǎo)機(jī)制。二是間接費(fèi)用比例提高。間接費(fèi)用一般按直接費(fèi)用扣除設(shè)備購(gòu)置費(fèi)的一定比例計(jì)算。中辦發(fā)50號(hào)文規(guī)定500萬元以下的部分為20%，500萬元至1000萬元的部分為15%，1000萬元以上的部分為13%。國(guó)發(fā)〔2018〕25號(hào)文后，選取試點(diǎn)單位改革，對(duì)部分項(xiàng)目類型提高間接經(jīng)費(fèi)比例為不超過30%，25%，20%。數(shù)學(xué)等純理論基礎(chǔ)研究項(xiàng)目還可進(jìn)一步調(diào)整間接經(jīng)費(fèi)比例。

績(jī)效支出是工薪之外給予項(xiàng)目研究科研人員的補(bǔ)償，是按科研人員實(shí)際貢獻(xiàn)建立的激勵(lì)機(jī)制?！翱蒲腥藛T”概念的界定是關(guān)鍵，實(shí)務(wù)中通常以項(xiàng)目組成員、單位在職人員等作為績(jī)效支出的開支范圍。中辦發(fā)50號(hào)文取消績(jī)效支出比例限制，由依托單位發(fā)揮主體責(zé)任，制定符合單位實(shí)際的績(jī)效分配辦法和發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)。

3.專家咨詢費(fèi)

專家咨詢費(fèi)是指在項(xiàng)目研究過程中支付給臨時(shí)聘請(qǐng)的咨詢專家的費(fèi)用，項(xiàng)目參與人員和單位內(nèi)部人員不能從該預(yù)算下獲取報(bào)酬。中央財(cái)政科研項(xiàng)目專家咨詢具體形式和支付標(biāo)準(zhǔn)按財(cái)科教〔2017〕128號(hào)文要求執(zhí)行，其他科研項(xiàng)目可參照?qǐng)?zhí)行。

（二）在職科研人員工資性收入

工資性收入是我國(guó)在職科研人員收入的最主要組成部分，我國(guó)科研人員多在企事業(yè)單位就職，依托單位開展科學(xué)研究，按月取得工資薪酬。財(cái)政撥款單位通過基本支出中人員經(jīng)費(fèi)支出安排在職科研人員的基本工資、津貼補(bǔ)貼、績(jī)效工資、社會(huì)保險(xiǎn)、職業(yè)年金、住房公積金等。當(dāng)前探索績(jī)效工資改革，合理安排基礎(chǔ)績(jī)效和獎(jiǎng)勵(lì)績(jī)效比例、將績(jī)效發(fā)放與實(shí)際貢獻(xiàn)掛鉤，是解決科研人員智力投入補(bǔ)償不足問題的最根本途徑。

（三）研究生科研獎(jiǎng)助學(xué)金

我國(guó)已建立起健全的研究生獎(jiǎng)助學(xué)金體系，國(guó)家財(cái)政全額資助研究生國(guó)家獎(jiǎng)學(xué)金、國(guó)家助學(xué)金，高校在預(yù)算內(nèi)統(tǒng)籌學(xué)業(yè)獎(jiǎng)學(xué)金、“三助”崗位津貼，社會(huì)捐助資金設(shè)立專項(xiàng)獎(jiǎng)學(xué)金。多元獎(jiǎng)助學(xué)金體系能夠鼓勵(lì)學(xué)生潛心科研，有助于培養(yǎng)高層次研究型人才，與科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)中研究生勞務(wù)費(fèi)相互補(bǔ)充。

（四）科研成果轉(zhuǎn)化收入等

國(guó)辦發(fā)〔2018〕127號(hào)文要求各單位進(jìn)一步明確科研人員兼職取酬的規(guī)定和辦法，明確科技成果轉(zhuǎn)化獎(jiǎng)勵(lì)和報(bào)酬，要求將職務(wù)科技成果轉(zhuǎn)化現(xiàn)金獎(jiǎng)勵(lì)計(jì)入績(jī)效工資總量，但不受總量控制，不納入總量基數(shù)。這一規(guī)定擴(kuò)大了科研人員取酬來源，有利于技術(shù)創(chuàng)新和成果轉(zhuǎn)化。另外國(guó)家對(duì)博士后、研究生、訪問學(xué)者等安排有專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支持，包括博士后日常經(jīng)費(fèi)、博士后科學(xué)基金等。

四、完善我國(guó)科研人員經(jīng)費(fèi)投入的建議

（一）構(gòu)建科研人員經(jīng)費(fèi)多元投入框架

一方面，除財(cái)政科研投入外，應(yīng)開拓多元投入機(jī)制，鼓勵(lì)企業(yè)及社會(huì)資本參與科研。另一方面，基于經(jīng)費(fèi)性質(zhì)、人員性質(zhì)、勞務(wù)性質(zhì)的差異，理順科研項(xiàng)目預(yù)算安排、薪酬體制、獎(jiǎng)助體制等補(bǔ)償渠道的內(nèi)涵與外延，在制度內(nèi)挖掘人員經(jīng)費(fèi)投入增長(zhǎng)的潛力，比如推進(jìn)事業(yè)單位績(jī)效工資制度改革、科研獎(jiǎng)助學(xué)金體系完善、科研成果轉(zhuǎn)化收益分配等，與科研項(xiàng)目預(yù)算中人員經(jīng)費(fèi)相互補(bǔ)充。

（二）加大科研人員經(jīng)費(fèi)預(yù)算投入力度

我國(guó)正在探索科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用“包干制”試點(diǎn)，改革后無須編制項(xiàng)目預(yù)算，不再區(qū)分直接費(fèi)用、間接費(fèi)用，各類支出由項(xiàng)目負(fù)責(zé)人自行安排?！鞍芍啤焙罂蒲许?xiàng)目中勞務(wù)費(fèi)、績(jī)效支出等將進(jìn)一步提高?；鶎涌蒲袉挝灰e極尋求政策突破，打破對(duì)經(jīng)費(fèi)審計(jì)的顧慮，使科研人員經(jīng)費(fèi)政策紅利真正釋放。

（三）開展科研人員經(jīng)費(fèi)績(jī)效評(píng)價(jià)

科研人員經(jīng)費(fèi)績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)當(dāng)既評(píng)價(jià)科技活動(dòng)成果，又評(píng)價(jià)科研人員主觀能動(dòng)性的發(fā)揮程度，包括科研人員是否具有科研能力、研究是否具有原創(chuàng)性、是否實(shí)現(xiàn)了學(xué)科交叉融合、是否有實(shí)際貢獻(xiàn)等。將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為人員經(jīng)費(fèi)預(yù)算安排、完善政策和改進(jìn)管理的重要依據(jù)。智力投入成果衡量應(yīng)考慮論文發(fā)表量、重大成果轉(zhuǎn)化率、社會(huì)影響力、人才培養(yǎng)等，同時(shí)關(guān)注指標(biāo)覆蓋不全面、科研成果產(chǎn)出滯后等問題。

（四）規(guī)范取酬數(shù)量和方式

科研單位要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和組織實(shí)施，提高人事、科研、財(cái)務(wù)等部門協(xié)同工作效率，制定科研人員經(jīng)費(fèi)分配制度。嚴(yán)格執(zhí)行發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)、核定取酬數(shù)量，杜絕超標(biāo)準(zhǔn)領(lǐng)酬和套取經(jīng)費(fèi)；遵守支付制度規(guī)定，建立薪酬系統(tǒng)、實(shí)現(xiàn)無現(xiàn)金支付；分人員經(jīng)費(fèi)不同類型，采取不同管理和賬務(wù)處理模式，保障科研人員取酬合理合規(guī)。