吉林省“三社聯(lián)動(dòng)”的實(shí)踐反思與優(yōu)化對(duì)策

張 軍 馬肖曼

（吉林建筑大學(xué) 吉林 長(zhǎng)春 130118）

社區(qū)是國(guó)家治理的基礎(chǔ)，是社會(huì)的基本單元。為全面提升城鄉(xiāng)社區(qū)治理法治化、科學(xué)化、精細(xì)化水平和組織化程度，2017年6月，中共中央國(guó)務(wù)院印發(fā)了《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》的文件，各省市陸續(xù)制定和實(shí)施培育發(fā)展社區(qū)社會(huì)組織的意見，以此推動(dòng)社會(huì)組織健康有序地發(fā)展。然而，在基層社區(qū)治理和建設(shè)中還存在一些問(wèn)題待解決，如社區(qū)自治能力不足，社區(qū)主體之間職責(zé)不夠明確，社區(qū)服務(wù)水平與居民需求不協(xié)調(diào)等。另外，社區(qū)工作人才流失嚴(yán)重，社工隊(duì)伍不穩(wěn)定也是影響社區(qū)建設(shè)的重要因素。在此背景下，由社區(qū)、社會(huì)組織、社會(huì)工作者組成的“三社聯(lián)動(dòng)”機(jī)制成為社區(qū)治理的新模式。實(shí)踐證明，推進(jìn)“三社聯(lián)動(dòng)”機(jī)制，不但可以促進(jìn)社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展，在完善社會(huì)服務(wù)方面也彌補(bǔ)了以往社區(qū)獨(dú)當(dāng)一面的不足。

一、“三社聯(lián)動(dòng)”研究現(xiàn)狀

“三社聯(lián)動(dòng)”模式是各地方、各級(jí)政府自上而下的方式推動(dòng)和發(fā)展的結(jié)果。并且在實(shí)務(wù)領(lǐng)域發(fā)展較快?；诓煌貐^(qū)的實(shí)踐路徑，學(xué)者們提出了不同看法。聞?dòng)⒌然诤幽鲜社區(qū)服務(wù)中心的實(shí)踐探索，提出“三社”服務(wù)更加專業(yè)化、精細(xì)化，黨組織服務(wù)應(yīng)從粗放型向個(gè)性化的轉(zhuǎn)變。[1]吳江從社區(qū)治理模式的背景、研究歷程和理論基礎(chǔ)方面總結(jié)“三社聯(lián)動(dòng)”模式面臨的問(wèn)題并提出可行性建議。[2]羅帥虎從社會(huì)資本視角分析“三社聯(lián)動(dòng)”面臨的困境及原因，并提出培育社會(huì)資本來(lái)引領(lǐng)“三社聯(lián)動(dòng)”的發(fā)展。[3]曹海軍等基于合作網(wǎng)絡(luò)理論，從權(quán)力結(jié)構(gòu)和互動(dòng)程度兩個(gè)方面出發(fā)，對(duì)不同地區(qū)“三社聯(lián)動(dòng)”的社區(qū)服務(wù)模式進(jìn)行了比較和總結(jié)，提出了共享型、領(lǐng)導(dǎo)型、樞紐型和休眠型四種互動(dòng)模式。[4]一些學(xué)者從協(xié)同治理的角度審視“三社聯(lián)動(dòng)”的運(yùn)行理論和機(jī)制建構(gòu)，從多元主體參與治理提出全新實(shí)踐框架。[5-6]

二、吉林省“三社聯(lián)動(dòng)”實(shí)踐成效

近幾年，吉林省長(zhǎng)春市積極探索社區(qū)、社會(huì)組織、社會(huì)工作的有效鏈接，實(shí)踐惠民政策，建立“三社”之間良性互補(bǔ)，協(xié)調(diào)共建的局面。一些社區(qū)實(shí)行街道“1+3”大工委和社區(qū)“1+1”大黨委制模式，吸納社會(huì)組織和社工參與。吉林省吉林市在推動(dòng)社區(qū)治理試點(diǎn)工作方面，實(shí)施多方共治、減負(fù)增效，政策支持，推出“三社聯(lián)動(dòng)”治理模式，以項(xiàng)目示范的方式，助力“黨建引領(lǐng)、三社聯(lián)動(dòng)”的發(fā)展。鼓勵(lì)本土一線社工人員抓住機(jī)遇，在工作中積累實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，提升專業(yè)能力。

吉林省長(zhǎng)春市探索以居民服務(wù)需求為主要目標(biāo)，社區(qū)為服務(wù)平臺(tái)，社會(huì)組織為服務(wù)載體，社會(huì)工作為服務(wù)手段的“三社聯(lián)動(dòng)”機(jī)制，共同促進(jìn)社區(qū)公共服務(wù)的提升，推進(jìn)多元主體參與社區(qū)治理的新局面。自2016年吉林省全面推進(jìn)“三社聯(lián)動(dòng)”機(jī)制以來(lái)，在社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新方面取得了巨大成效，形成了多元社區(qū)治理的良性格局。長(zhǎng)春市寬城區(qū)開展“幸福學(xué)堂”線上居民需求調(diào)研和收集居民個(gè)人建議專欄，社工人員利用網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)為居民自主生活提供需求化服務(wù)；為了保證社會(huì)組織服務(wù)治療，寬城區(qū)還開展了社會(huì)組織服務(wù)孵化基地建設(shè)，加強(qiáng)社會(huì)組織的培育，加強(qiáng)社會(huì)組織管理；社工是服務(wù)社區(qū)居民的專業(yè)社工人才，為了使專業(yè)社工更好地為居民提供服務(wù)，長(zhǎng)春市政府鼓勵(lì)社區(qū)工作者參加社工職業(yè)考試，加強(qiáng)教育培養(yǎng)，推進(jìn)現(xiàn)有社區(qū)工作者向?qū)I(yè)社工轉(zhuǎn)化，同時(shí)鼓勵(lì)各級(jí)慈善組織、民辦機(jī)構(gòu)組織專業(yè)社工培養(yǎng)。

三、吉林省“三社聯(lián)動(dòng)”面臨的困境

（一）“三社”主體協(xié)同共治中存在障礙因素

1.各主體地位不等

基層政府作為社區(qū)服務(wù)的主導(dǎo)者，在現(xiàn)代社區(qū)和治理中承擔(dān)著關(guān)鍵指引作用，但基層社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)不能包攬一切服務(wù)事項(xiàng)。尤其“三社聯(lián)動(dòng)”機(jī)制實(shí)施以來(lái)，過(guò)于依賴政府的推動(dòng)，使“三社聯(lián)動(dòng)”呈現(xiàn)出行政化工作模式，尤其在社區(qū)養(yǎng)老項(xiàng)目中，基層政府干涉較為頻繁，限制了“三社聯(lián)動(dòng)”機(jī)制的優(yōu)勢(shì)發(fā)揮，使“三社”自主性較弱，處于附屬地位，不利于協(xié)同治理。

2.各主體之間連接不暢

“三社聯(lián)動(dòng)”的運(yùn)行中，政府起主導(dǎo)作用，而社區(qū)、社會(huì)組織、社會(huì)工作在接收到政策信息后，由于各自工作方式和具體目標(biāo)不同，在連接和互動(dòng)方面契合度比較低。彼此之間只是被動(dòng)聯(lián)系，在協(xié)調(diào)共事上存在障礙。在為居民舉辦服務(wù)活動(dòng)時(shí)，主體之間“各行其是”，容易出現(xiàn)重復(fù)性行為，既影響服務(wù)效果，又造成了資源浪費(fèi)。另外，社區(qū)居委會(huì)工作人員、社區(qū)工作者職責(zé)劃分不清晰，有些社區(qū)一人兼任多項(xiàng)工作，直接影響“三社聯(lián)動(dòng)”的深度融合，同時(shí)也阻礙了社區(qū)協(xié)同共治的發(fā)展。

3.“三社聯(lián)動(dòng)”保障機(jī)制不完善影響互動(dòng)效果

目前我國(guó)“三社聯(lián)動(dòng)”參與社區(qū)治理工作還處于試點(diǎn)階段，而運(yùn)行機(jī)制還急待改善。首先，政府購(gòu)買服務(wù)方面，以購(gòu)買社會(huì)組織和社會(huì)工作者服務(wù)的方式進(jìn)駐社區(qū)，需要完善相關(guān)法律法規(guī)，例如在資金支持、具體服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)方式等方面，“三社”主體如何分配各自職責(zé)都需要有具體可行的規(guī)章可循。

（二）社會(huì)工作者在聯(lián)動(dòng)中作用發(fā)揮不足

雖然我國(guó)社區(qū)急需大量社工人才，但由于社工在社區(qū)服務(wù)中的形式多以政府購(gòu)買勞動(dòng)力的方式出現(xiàn)，社區(qū)居民對(duì)社工角色的認(rèn)可度相對(duì)比較低，加之社會(huì)工作專業(yè)畢業(yè)生從事一線社工的數(shù)量比較小，而社區(qū)工作人員多數(shù)沒(méi)有相關(guān)理論和方法的支撐，因此很難承擔(dān)職責(zé)任務(wù)，在“三社聯(lián)動(dòng)”機(jī)制中，社會(huì)工作本應(yīng)該作為專業(yè)支撐，為社區(qū)提供專業(yè)化、個(gè)性化服務(wù)。但實(shí)際社會(huì)工作開展過(guò)程中涉及專業(yè)性的活動(dòng)比較少，如運(yùn)用個(gè)案工作、小組工作開展活動(dòng)，造成社會(huì)工作專業(yè)在“三社聯(lián)動(dòng)”中被邊緣化。

社工作為“三社聯(lián)動(dòng)”模式主體之一，既要受主管部門領(lǐng)導(dǎo)，又要受到用人單位、社工機(jī)構(gòu)等領(lǐng)導(dǎo)，而具體執(zhí)行服務(wù)任務(wù)中接觸最為直接和頻繁的是社區(qū)居委會(huì)，社工既要考慮項(xiàng)目評(píng)估結(jié)果，又要為社工機(jī)構(gòu)的生存和發(fā)展著想，在資本相對(duì)不足而專業(yè)人員又稀缺的情況下，社工與社區(qū)的聯(lián)動(dòng)無(wú)疑處于弱勢(shì)地位，表現(xiàn)出來(lái)的關(guān)系也不是完全雙向互通的關(guān)系。因此，在與服務(wù)對(duì)象接觸方面，社區(qū)直接掌握對(duì)象資源使得社工重要性無(wú)法得到凸顯。

（三）居民參與形式化，參與意愿被動(dòng)

1.參與人員結(jié)構(gòu)不合理

社區(qū)活動(dòng)針對(duì)的是所有居民，活動(dòng)覆蓋面越廣，參與人員越多，越能推進(jìn)社區(qū)融合與發(fā)展。目前，吉林省居民參與社區(qū)活動(dòng)的人員年齡結(jié)構(gòu)不合理，參加活動(dòng)的多數(shù)為婦女、老人和兒童青少年。參與社區(qū)類型主要表現(xiàn)在老年類社會(huì)服務(wù)、兒童四點(diǎn)半課堂和一些社區(qū)文化娛樂(lè)活動(dòng)，中青年男性群體參與度不高。

2.社區(qū)居民主體意識(shí)淡薄

社區(qū)居民主動(dòng)參與社區(qū)活動(dòng)的意識(shí)不強(qiáng)，尤其中老年居民習(xí)慣于接受社區(qū)工作人員單向的輸出信息和傳達(dá)通知，處于被動(dòng)狀態(tài)。在活動(dòng)內(nèi)容上，多數(shù)居民更熱衷于社會(huì)文化活動(dòng)，對(duì)于政治性活動(dòng)和公共事務(wù)參與度較低。

四、對(duì)策建議

（一）政府轉(zhuǎn)變職能，鼓勵(lì)協(xié)同治理理念的發(fā)展

首先，建立多元主體協(xié)作機(jī)制，各層級(jí)部門積極主動(dòng)建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制，加大聯(lián)動(dòng)力度，并對(duì)“三社聯(lián)動(dòng)”過(guò)程中涉及的資源共享、項(xiàng)目設(shè)計(jì)及實(shí)踐試點(diǎn)等方面信息進(jìn)行溝通交流，來(lái)提升聯(lián)動(dòng)效率。政府應(yīng)依法確定社區(qū)工作負(fù)責(zé)事項(xiàng)、以為社會(huì)組織、社會(huì)工作者在社區(qū)治理中提供可參與空間。

其次，在“三社聯(lián)動(dòng)”機(jī)制的運(yùn)行中，政府作為政策推動(dòng)者，需要明確責(zé)任主體，即社區(qū)、社會(huì)組織、社工才是整個(gè)“三社”實(shí)踐的責(zé)任主體，社區(qū)、社會(huì)組織、社工、政府和社區(qū)居民之間是追求公共利益的合作關(guān)系，而不是上下級(jí)行政領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。社區(qū)在“三社聯(lián)動(dòng)”中起到樞紐的作用。上承政府部門，下接居民群體，同時(shí)鏈接社會(huì)組織。社會(huì)組織在“三社聯(lián)動(dòng)”機(jī)制中起到組織保障的作用，在現(xiàn)代社區(qū)治理中，社會(huì)組織作為第三部門，可以彌補(bǔ)政府和市場(chǎng)的不足，在志愿服務(wù)、慈善互助、傳達(dá)民意等方面發(fā)揮著重要作用。而社會(huì)工作者是“三社聯(lián)動(dòng)”機(jī)制的人才支撐。我國(guó)的社會(huì)工作者是一支年輕的團(tuán)隊(duì)，他們除了具備專業(yè)知識(shí)和技能外，在智能社區(qū)迅速發(fā)展的今天，可以幫助社區(qū)和居民解決網(wǎng)絡(luò)信息難題。

（二）大力推動(dòng)社工專業(yè)人才建設(shè)

推進(jìn)“三社聯(lián)動(dòng)”建設(shè)，人才發(fā)展是關(guān)鍵。政府方面，應(yīng)積極推動(dòng)和構(gòu)建多層次社會(huì)工作專業(yè)人才體系，為“三社”發(fā)展夯實(shí)人才基礎(chǔ)，加快基層黨務(wù)人才建設(shè)，加強(qiáng)志愿者和社會(huì)工作人才培養(yǎng)力度，通過(guò)開展系列化教育培訓(xùn)、技能訓(xùn)練、能力水平綜合評(píng)價(jià)來(lái)提升社區(qū)工作人員、社會(huì)工作者及各相關(guān)志愿服務(wù)水平。

在社會(huì)工作專業(yè)人才培養(yǎng)方面，首先，積極鼓勵(lì)高等院校及職業(yè)院校開展社會(huì)工作高等和中等職業(yè)教育，將社會(huì)工作課程納入相關(guān)專業(yè)的基礎(chǔ)課程范圍。對(duì)于高等院校的社會(huì)工作專業(yè)，應(yīng)依據(jù)當(dāng)前社會(huì)工作實(shí)踐形式進(jìn)行教學(xué)培養(yǎng)模式的改革，完善社工專業(yè)教材和授課方式，增加實(shí)踐教學(xué)在整體教育中的比重。積極聯(lián)系社區(qū)、社會(huì)組織開展合作教學(xué)，建設(shè)實(shí)踐基地，鼓勵(lì)學(xué)生向應(yīng)用型社會(huì)工作人才轉(zhuǎn)變。由于社會(huì)工作具體工作內(nèi)容豐富多樣，涉及婦女、青少年、老人、就業(yè)、社區(qū)矯正等各領(lǐng)域服務(wù)需求，因此培養(yǎng)專業(yè)特長(zhǎng)的社會(huì)工作人才顯得尤為重要。其次，加大社會(huì)工作人員在崗培訓(xùn)力度。對(duì)基層黨組織人員、街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)工作人員、社會(huì)組織等相關(guān)工作人員定期開展社會(huì)工作知識(shí)培訓(xùn)，并進(jìn)行階段性能力測(cè)評(píng)，以鼓勵(lì)和支持他們運(yùn)用社會(huì)工作理念、知識(shí)和方法來(lái)服務(wù)和解決基層群眾難題。

（三）基層組織還權(quán)，激發(fā)居民內(nèi)生動(dòng)力

居民是“三社聯(lián)動(dòng)”的建立的基礎(chǔ)和原動(dòng)力。建立“三社”的根本即滿足廣大居民的需求，為社區(qū)居民服務(wù)。只有調(diào)動(dòng)了社區(qū)居民的積極性，聯(lián)動(dòng)機(jī)制才能順利、高效運(yùn)行。因此，要立足于當(dāng)前吉林省社區(qū)實(shí)際情況，在充分了解社區(qū)特點(diǎn)，把握居民多樣化需求的前提下，加強(qiáng)社區(qū)自治和居民參與自治的指導(dǎo)工作，完善社區(qū)評(píng)價(jià)機(jī)制，以吸納更多的居民參與。

首先，加強(qiáng)政府對(duì)社區(qū)議事的指導(dǎo)。社區(qū)黨委的議事應(yīng)包括黨委成員、黨員代表、居民代表、流動(dòng)人口代表等各類主體參與；實(shí)施積分制度，鼓勵(lì)社區(qū)居民通過(guò)參與志愿服務(wù)來(lái)獲取積分，以積分兌換社區(qū)優(yōu)秀居民獎(jiǎng)勵(lì)。

其次，借鑒深圳市龍華區(qū)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，推行社區(qū)居民的議事會(huì)議，搭建社區(qū)居民參與社區(qū)自治的平臺(tái)，社區(qū)居民議事會(huì)議的成員來(lái)自社區(qū)黨組織、居委會(huì)、社會(huì)工作者、社會(huì)組織、社區(qū)居民、社區(qū)物業(yè)人員等與社區(qū)利益相關(guān)的各類群體。在具體討論事宜上，秉持政策意義上的大事靠政府主導(dǎo)，社區(qū)小事基層協(xié)商辦理，居民私事依法有序自理的原則。每月定時(shí)開展議事活動(dòng)，推動(dòng)居民參與討論，反映居民關(guān)心的熱點(diǎn)民生話題及活動(dòng)項(xiàng)目，不僅激發(fā)了居民的參與熱情，也提高了社區(qū)服務(wù)質(zhì)量。

（四）加快社區(qū)建設(shè)，推進(jìn)社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目化運(yùn)作

在快速發(fā)展的互聯(lián)網(wǎng)推動(dòng)下，社區(qū)治理要看到大數(shù)據(jù)、智能網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)帶來(lái)的便捷服務(wù)，通過(guò)智慧社區(qū)建設(shè)推動(dòng)“三社聯(lián)動(dòng)”的發(fā)展。首先，借鑒智慧社區(qū)管理體系的優(yōu)勢(shì)完善社區(qū)人口及住房等基本信息。建立統(tǒng)一的社區(qū)管理服務(wù)平臺(tái)，建立綜合性、共享式的社區(qū)數(shù)據(jù)，以實(shí)現(xiàn)各部門的數(shù)據(jù)共享，避免各服務(wù)主體重復(fù)性工作。其次，建立共享網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)，將社區(qū)需要轉(zhuǎn)移給社會(huì)組織、社會(huì)工作者等其他服務(wù)部門的項(xiàng)目清單通過(guò)社區(qū)網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺(tái)發(fā)布出去，以廣泛吸引有能力的社會(huì)組織承擔(dān)項(xiàng)目，并通過(guò)平臺(tái)全程接受居民的監(jiān)督。再次，大力推廣群眾參與智慧社區(qū)服務(wù)的渠道，統(tǒng)籌便民服務(wù)終端網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，建立不同需求服務(wù)模塊，尤其在養(yǎng)老、醫(yī)療、救助等重點(diǎn)公共事項(xiàng)方面建立“一站式”服務(wù)，以提高為居民辦事的效率。

五、結(jié)語(yǔ)

總之，需要重點(diǎn)解決“三社”主體協(xié)同共治中存在的障礙，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，大力推動(dòng)社會(huì)工作專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)，協(xié)調(diào)基層組織與居民內(nèi)生動(dòng)力之間的關(guān)系，進(jìn)一步加強(qiáng)社區(qū)現(xiàn)代化建設(shè)，以提高吉林省“三社聯(lián)動(dòng)”實(shí)踐成效。