“楓橋經(jīng)驗(yàn)”在推進(jìn)檢察院訴源治理實(shí)質(zhì)化運(yùn)行中的適用
——以四川檢察院為主要分析對(duì)象

何榮付

（四川省鹽源縣人民檢察院，四川 涼山 615700）

一、嵌入“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的概述

“楓橋經(jīng)驗(yàn)”最初由毛澤東同志批示學(xué)習(xí)推廣，至今已歷經(jīng)近60余年，作為基層社會(huì)治理的“鑰匙”，最終實(shí)現(xiàn)“矛盾不上交，平安不出事，服務(wù)不缺位”。訴源治理根據(jù)矛盾糾紛發(fā)展階段可以歸納為：基層治理的糾紛預(yù)防→糾紛形成訴訟糾紛的數(shù)量控制（“過(guò)濾網(wǎng)”作用）→化解訴訟糾紛能力和水平，即訴前預(yù)防→訴內(nèi)過(guò)濾→訴內(nèi)化解［1］。最高人民檢察院鼓勵(lì)各級(jí)檢察院將“楓橋經(jīng)驗(yàn)”融入多元化糾紛解決機(jī)制改革中，在監(jiān)督辦案中想得更細(xì)致，為老百姓謀劃得更充分，打造“楓橋經(jīng)驗(yàn)”檢察升級(jí)版。在多元化解決糾紛的方法和途徑探索中融入“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，有其合理性和必要性，而訴源治理作為矛盾糾紛多元化解機(jī)制的重要內(nèi)容和舉措，檢察機(jī)關(guān)秉承“少捕、慎訴、慎押”化解工作理念，對(duì)嚴(yán)重暴力犯罪從嚴(yán)打擊的同時(shí)，對(duì)輕微刑事犯罪案件依法從寬處理，最大限度減少社會(huì)對(duì)立面，與“楓橋經(jīng)驗(yàn)”始終堅(jiān)持的群眾工作理念和善治理念高度貼合，在訴源治理中傳承和融入“楓橋經(jīng)驗(yàn)”對(duì)于實(shí)現(xiàn)訴源治理的多元化、立體化、精細(xì)化、智能化和法治化水平，作用斐然。

二、訴源治理面臨的困境分析

（一）訴源治理的現(xiàn)狀

制度規(guī)定層面上，相關(guān)規(guī)定及意見還不完善。實(shí)務(wù)操作上，通過(guò)線上、線下整合的方式，四川多地檢察院在訴源治理中，因地制宜開展和推進(jìn)訴源治理、檢察服務(wù)中心運(yùn)行實(shí)質(zhì)化工作，建立訴訟與非訴訟對(duì)接機(jī)制，形成了從介入偵查、批準(zhǔn)逮捕到提起公訴逐級(jí)分層治理的調(diào)解化解模式，主要措施：1.線下加強(qiáng)硬件設(shè)施建設(shè)，基層人民檢察院成立訴源調(diào)解中心，在12309檢察服務(wù)中心實(shí)體大廳設(shè)置專職專項(xiàng)調(diào)解室和窗口；建立派駐公安局檢察室，提前介入監(jiān)督公安機(jī)關(guān)偵查活動(dòng)，形成化解合力；與基層群眾性自治組織、調(diào)解組織建立法治指導(dǎo)和監(jiān)督關(guān)系；2.線上網(wǎng)絡(luò)創(chuàng)新，將矛盾糾紛多元化解機(jī)制從線下整合到線上，建設(shè)在線矛盾糾紛多元化解平臺(tái)。群眾可以通過(guò)12309網(wǎng)站、熱線、手機(jī)APP和微信公眾號(hào)辦理常規(guī)檢察業(yè)務(wù)，如控告、申訴、國(guó)家賠償、信訪、法律咨詢等業(yè)務(wù)，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上“一站式”矛盾糾紛解決。

（二）訴源治理的局限性和亟待解決的問(wèn)題

檢察院訴源治理工作還存在一定局限性，主要體現(xiàn)在：第一，民事行政檢察方面，工作難度大，任務(wù)重，當(dāng)事人情緒激烈。根據(jù)法律規(guī)定，當(dāng)事人向檢察院申請(qǐng)檢察建議或者申請(qǐng)抗訴，必須經(jīng)前置程序，即法院救濟(jì)先行，檢察監(jiān)督在后，當(dāng)事人知道檢察機(jī)關(guān)是救命稻草，如果不能啟動(dòng)再審，案件基本終結(jié)，所以，當(dāng)事人情緒相對(duì)比較激烈，處理不好可能引發(fā)上訪，甚至群體性事件，此時(shí)，實(shí)現(xiàn)矛盾實(shí)質(zhì)性化解對(duì)檢察院提的要求更高。檢察院對(duì)行政糾紛化解的“渠道”不暢通，針對(duì)行政復(fù)議、行政訴訟等工作，很多基層檢察院未建立協(xié)作配合機(jī)制，在行政糾紛化解中的“渠道”不暢通，使得其在社會(huì)基層治理中糾紛預(yù)防層面無(wú)法“大展拳腳”。第二，刑事檢察方面，一是公安偵查權(quán)行使的監(jiān)督上，因執(zhí)法理念、執(zhí)法水平和執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)等方面的良莠不齊，使得公安機(jī)關(guān)在某些案件辦理中存在著諸多問(wèn)題和瑕疵，導(dǎo)致案件事實(shí)不清，證據(jù)不充分，一定程度上影響案件實(shí)質(zhì)性化解；二是刑事和解溝通協(xié)調(diào)上，“案多人少”的客觀條件使糾紛難以深入化解，而檢察院外參與化解人員因缺乏經(jīng)費(fèi)保障、人員青黃不接、機(jī)制不健全等原因，相關(guān)工作開展難度大；三是隨著輕微刑事犯罪大幅攀升、占據(jù)比例不斷抬高，認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度在各基層院推進(jìn)不平衡，有的基層院適用率不高，訴前入口把關(guān)不嚴(yán)；四是部分檢察官業(yè)務(wù)能力不強(qiáng)、基礎(chǔ)工作不實(shí)，從法律、情理方面釋法說(shuō)理不到位，化解糾紛水平有限，支持起訴后釋疑、答疑沒(méi)有形成機(jī)制，易滋生大量信訪案件。第三，新時(shí)期矛盾糾紛多樣化客觀存在，對(duì)檢察監(jiān)督質(zhì)量的要求更高。如何提高監(jiān)督質(zhì)量，更好進(jìn)行訴源治理？必須實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)監(jiān)督。而提高監(jiān)督能力是精準(zhǔn)監(jiān)督的重要保障，除此之外，還應(yīng)從明確精準(zhǔn)監(jiān)督的標(biāo)準(zhǔn)與方式、構(gòu)建精準(zhǔn)監(jiān)督的外部支持機(jī)制和強(qiáng)化精準(zhǔn)監(jiān)督的內(nèi)生動(dòng)力三方面著手［2］。

三、“楓橋經(jīng)驗(yàn)”在訴源治理中的適用

筆者認(rèn)為，欲將上述難題抽丁拔楔，嵌入新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”精髓，打通訴源治理的每個(gè)“神經(jīng)末梢”是突破點(diǎn)。只有以人民滿不滿意為前提和基礎(chǔ)，窮盡方法和手段，就地解決矛盾糾紛，才能打通司法為民的“最后一公里”。

（一）訴外治理

“楓橋經(jīng)驗(yàn)”在訴外治理中的適用主要體現(xiàn)在矛盾糾紛的排查、評(píng)估和預(yù)防工作上，即法治宣傳、矛盾糾紛風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警及其他社會(huì)基層解紛組織的解紛專業(yè)化指導(dǎo)等方面。

1.以典型案例的公開出庭支持公訴為切入點(diǎn)，聯(lián)合基層治理組織，創(chuàng)新法治宣傳方式，強(qiáng)化檢察院訴外治理職能。以鹽源縣人民檢察院近日支持公訴的毛某某失火罪案為例，檢察官在案發(fā)地依法公開出庭支持公訴，吸引200余名村民旁聽，對(duì)村民進(jìn)行直觀法治宣傳。

2.在公安機(jī)關(guān)設(shè)立派駐檢察室，檢察官專人或輪流坐班，依法對(duì)公安機(jī)關(guān)辦理的案件開展刑事立案、偵查活動(dòng)及其他執(zhí)法活動(dòng)監(jiān)督，在偵查人員取證能力提升、當(dāng)事人合法權(quán)益保障等方面發(fā)揮引導(dǎo)作用，把好刑事立案“入口關(guān)”［3］。

3.建立基層政法綜治單位，集合多元解紛力量，把訴外治理工作重心下移，讓訴外治理的觸角延伸至基層社會(huì)治理每個(gè)角落。事先開展社會(huì)穩(wěn)定源頭發(fā)現(xiàn)、評(píng)估和預(yù)警工作，對(duì)涉黑涉惡、禁毒、社會(huì)治安類案件等，主動(dòng)出擊，聯(lián)合執(zhí)法，從源頭上預(yù)防和化解社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)事件和群體性糾紛。

4.通過(guò)訴前檢察建議，參與化解“民告官”行政爭(zhēng)議化解，主動(dòng)介入爭(zhēng)議化解。以推進(jìn)其他社會(huì)基層解紛組織專業(yè)化解為關(guān)鍵點(diǎn)，建立基層解紛組織與檢察院的數(shù)據(jù)信息互通共享機(jī)制，提升法律指導(dǎo)服務(wù)，提升調(diào)解員的調(diào)解技能。

（二）訴內(nèi)治理

堅(jiān)持就地化解矛盾糾紛的原則，開創(chuàng)多元解紛渠道，堅(jiān)持實(shí)體和程序并重，解決實(shí)體問(wèn)題必須遵循程序，遵循程序必須解決案件實(shí)際問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)效率上“少捕、慎訴、慎押”，將訴內(nèi)治理工作落實(shí)在基層檢察院。

1.進(jìn)一步立足于矛盾糾紛向訴訟案件轉(zhuǎn)化的減量工作，依托12309檢察服務(wù)中心實(shí)質(zhì)化運(yùn)行，成立調(diào)解中心。（1）整合內(nèi)部資源，在原有領(lǐng)導(dǎo)包案、檢察長(zhǎng)接訪機(jī)制的基礎(chǔ)上，推出員額檢察官輪流接待，靈活運(yùn)用司法調(diào)解員、點(diǎn)名律師接待接訪或代理申訴案件，推進(jìn)涉法涉訴信訪工作有效開展；設(shè)立基層檢察室，變“被動(dòng)帶案下訪”為“主動(dòng)深入基層”，帶著問(wèn)題向下延伸檢察服務(wù)。（2）依托調(diào)解中心，建立檢察院與法院、公安、司法、信訪部門高效聯(lián)動(dòng)、數(shù)據(jù)共享的訴源治理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)“橫向”聯(lián)動(dòng)配合。

2.在批準(zhǔn)逮捕和提起公訴階段，以案件存量消減、提升解紛能力水平作為落腳點(diǎn)，采取措施：（1）實(shí)行寬嚴(yán)相濟(jì)的刑事政策，對(duì)涉嫌犯罪但無(wú)現(xiàn)實(shí)危害性的不批捕及對(duì)犯罪情節(jié)顯著輕微、依法可不判處刑罰的決定不起訴等，做到依法能不捕的不捕，能不訴的不訴，依法加大刑事和解，將矛盾糾紛化解貫穿在群眾身邊的“小案”［2］。（2）推動(dòng)認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度落實(shí)，檢察官在認(rèn)罪教育、刑事和解、控辯協(xié)商、量刑建議等方面加大溝通協(xié)商。（3）開展羈押必要性審查，貫徹落實(shí)“少捕、慎訴、慎押”的司法理念，在辦案過(guò)程中，檢察機(jī)關(guān)依法對(duì)各個(gè)辦案環(huán)節(jié)在押犯罪嫌疑人開展羈押必要性審查，對(duì)確無(wú)羈押必要的變更強(qiáng)制措施，讓人民群眾感受到司法的溫度。（4）加強(qiáng)檢察業(yè)務(wù)指導(dǎo)，提升檢察官化解訴訟糾紛的能力水平，強(qiáng)化關(guān)鍵環(huán)節(jié)的釋法說(shuō)理，可探索建立訴后釋疑、答疑長(zhǎng)效機(jī)制。（5）以大力推行不批捕、不起訴、擬抗訴、不支持民事監(jiān)督等案件的聽證制度為抓手，將聽證作為檢察監(jiān)督的有效辦案方式，通過(guò)聽證員等“第三方”釋法說(shuō)理，將檢察辦案過(guò)程“曬出來(lái)”，主動(dòng)接受監(jiān)督，讓申請(qǐng)人更容易接受司法機(jī)關(guān)的決定，做到案結(jié)事了人和。