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    自然資源國家所有權(quán)理論適用的必要性分析
    ——以生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商為視角

    2021-11-24 03:16:19劉彩玉
    現(xiàn)代交際 2021年1期
    關(guān)鍵詞:磋商損害賠償所有權(quán)

    劉彩玉

    (貴州師范大學(xué) 貴州 貴陽 550025)

    黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》,明確指出了建立與完善生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的重要性;此外,早在2017年12月,中共中央、國務(wù)院發(fā)布《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》也指出了推行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度適用的力度與范圍,尤其是在2020年在責(zé)任、途徑、技術(shù)、保障措施、賠償力度、修復(fù)程度③等方面都提出了新的要求——2020年要初步構(gòu)建“責(zé)任明確、途徑暢通、技術(shù)規(guī)范、保障有力、賠償?shù)轿?、修?fù)有效”的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度體系;2019年6月4日最高人民法院發(fā)布的《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定(試行)》(以下簡稱《若干規(guī)定》)是2017年12月至今,在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度領(lǐng)域的首次創(chuàng)新,這標志著在該生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域內(nèi)推行損害賠償制度產(chǎn)生的實效性改革成果。

    一、生態(tài)損害賠償磋商中政府索賠請求權(quán)基礎(chǔ)理論現(xiàn)狀

    《若干規(guī)定》第一條規(guī)定:“生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的賠償權(quán)利人是省級、市地級人民政府及其指定的相關(guān)部門、機構(gòu),或者受國務(wù)院委托行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的部門?!逼涿鞔_規(guī)定了生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟中,有權(quán)提起損害賠償?shù)臋?quán)利人范圍及適格主體,同時,《若干規(guī)定》中還明確了生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟應(yīng)當(dāng)以磋商為前置程序,除此之外并未對磋商制度進行細化規(guī)定。同時,作為前置程序的賠償磋商,現(xiàn)有的觀點大多是對其進行法律性質(zhì)的辨析,并未對其請求權(quán)理論基礎(chǔ)進行闡明?;诖耍迩逭埱髾?quán)理論基礎(chǔ)則更有利于磋商制度的發(fā)展。

    1.政府作為索賠主體的請求權(quán)基礎(chǔ):自然資源國家所有權(quán)

    支持該觀點的學(xué)者認為,行政部門的索賠理論基礎(chǔ)為自然資源國家所有權(quán)?!度舾梢?guī)定》賦予了行政機關(guān)開展賠償磋商與提起索賠訴訟的權(quán)利,這一規(guī)定的制定是為改變行政機關(guān)在生態(tài)環(huán)境損害治理領(lǐng)域救濟無力與相對失語之境況。有學(xué)者提出,生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商是指經(jīng)過程序調(diào)查后發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境存在損害事實,且該損害需要進行修復(fù)或者賠償時,有權(quán)提起賠償?shù)脑V訟主體依據(jù)上述調(diào)查產(chǎn)生的損害鑒定評估報告,與需承擔(dān)賠償責(zé)任的責(zé)任主體進行磋商,范圍包括但不限于導(dǎo)致?lián)p害發(fā)生的事實、原因、程度及修復(fù)程序、賠償責(zé)任的分配等,并達成賠償協(xié)議[1]。上述磋商程序中,行政機關(guān)所承擔(dān)的角色是自然資源國家所有者,而此程序以公共利益為載體,以平等協(xié)商為基礎(chǔ),最終實現(xiàn)正義修復(fù)與賠償?shù)姆赡康募靶Ч孕迯?fù)受損的生態(tài)環(huán)境。

    從我國現(xiàn)存以保護環(huán)境為立法點的法律條款中檢索發(fā)現(xiàn),從行政執(zhí)法角度有行政處罰、行政命令、行政強制等方式,但這些方式都較為滯后與傳統(tǒng),雖然這些手段在維護生態(tài)環(huán)境方面起到了重要作用,但這些手段往往側(cè)重于對環(huán)境侵害者“違法行為”的懲罰性規(guī)制且過于“寬容”,從法理角度而言,不能在“生態(tài)環(huán)境本身損害”實現(xiàn)懲罰的功能,也即法無懲戒,法即無信,無法真正遏制損害環(huán)境行為的發(fā)生。同時,依據(jù)各省行政處罰裁量權(quán)辦法,各省環(huán)境廳制定了環(huán)境保護行政處罰自由裁量基準,但這些懲罰金額相較于修復(fù)受損的生態(tài)環(huán)境金額實乃杯水車薪。由此可見,僅僅憑借行政手段去維護環(huán)境公共利益,其治理成效并不令人滿意。

    為了能夠邏輯自洽,支持“行政部門的索賠理論基礎(chǔ)為自然資源國家所有權(quán)”這一觀點的學(xué)者普遍認為,民法物權(quán)體系內(nèi)應(yīng)當(dāng)自然涵蓋自然資源國家所有權(quán)。該權(quán)利是指國家對于自然資源享有占有、使用、收益、處分的權(quán)利。行政機關(guān)代表國家行使該項權(quán)利,其來源于《物權(quán)法》的規(guī)定,即《物權(quán)法》第四十六、四十八、四十九、五十條相關(guān)規(guī)定[2]。

    2.基于“自然資源國家所有權(quán)”的磋商性質(zhì):民事行為

    行政機關(guān)原作為國家的公權(quán)力主體,但當(dāng)其持以自然資源為國家所有的權(quán)利理論時,在索賠中是為了維護公共環(huán)境利益,其與賠償義務(wù)人進行平等的協(xié)商與交流,在此種狀態(tài)下的磋商表現(xiàn)為平行法律關(guān)系。雖然政府參與其中,但其已不再是以“命令—控制”式的典型行政強制手段來治理生態(tài)環(huán)境損害。純粹的民事行為說認為,當(dāng)雙方主體以平等為基礎(chǔ)進行磋商時,這是一種民事法律關(guān)系。同時,磋商的目的也并非是使用公權(quán)力使相關(guān)責(zé)任人得到處罰,而是通過協(xié)商確定修復(fù)方案,也即“生態(tài)環(huán)境本身損害”通過賠償達到的是恢復(fù)狀態(tài),而非對責(zé)任主體進行懲戒,其最終目的在于實現(xiàn)環(huán)境公共利益的平穩(wěn)。所以,磋商為民事行為。

    二、以自然資源所有權(quán)人身份作為索賠權(quán)基礎(chǔ)理論的局限性

    對生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的法律性質(zhì)有理論界定其為“民事行為”,該理論所持的法律邏輯在于肯定了自然資源歸屬國家所有這一權(quán)屬結(jié)論本身在民法領(lǐng)域進行定性,也即具有民法意義。其實質(zhì)上是以物權(quán)法作為其主要的法源。也即自然資源應(yīng)采用“國家所有制說”,但尚未蓋棺定論;而“雙階構(gòu)造說”和“公權(quán)說”等不同學(xué)說也是對于自然資源權(quán)屬定性的學(xué)理探究。若直接將“自然資源國家所有權(quán)”作為政府的索賠權(quán)基礎(chǔ)理論,實質(zhì)上混淆了民法與憲法上的國家所有權(quán)概念。

    此外,需要明確的是,“生態(tài)環(huán)境”與“自然資源”在本質(zhì)上有所區(qū)別。生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的建立與發(fā)展是對現(xiàn)有環(huán)境保護制度體系的完善,如何更好地保護與修護遭受損害的生態(tài)環(huán)境是該制度的立法目的。保護生態(tài)環(huán)境意味不僅僅需要保護生態(tài)環(huán)境本身的生態(tài)價值,亦需保護生態(tài)環(huán)境所衍生出來的經(jīng)濟價值。上述自然資源所有權(quán)理論從客觀性出發(fā)是一種“權(quán)利定性式”保護模式,是否真的能夠全面實現(xiàn)保護環(huán)境的立法目的仍存在疑慮。其原因在于生態(tài)環(huán)境損害本身與自然資源損害具有本質(zhì)的區(qū)別,前者更側(cè)重于保護受損環(huán)境的生態(tài)價值,但后者更強調(diào)保護受損環(huán)境的經(jīng)濟價值。兩者的著重點不同,基于環(huán)境科學(xué)視角,前者的范圍比后者更為廣泛,若行政機關(guān)基于后者即自然資源國家所有權(quán)視角對生態(tài)環(huán)境進行救濟,會產(chǎn)生一定的救濟“盲區(qū)”。當(dāng)受損的生態(tài)環(huán)境需要修復(fù)時,我們不難發(fā)現(xiàn)不同的環(huán)境要素如大氣、水、土地等,其受損后的修復(fù)手段不同。例如大氣這種環(huán)境要素,當(dāng)其受到污染需要修復(fù)是極為困難的。大氣流動性、擴散性極強,也并不具備民法意義上的物的特定性和可支配性,大氣并不能被定義為民法中物權(quán)意義的“客體”。但當(dāng)行政機關(guān)需要對大氣污染者進行索賠時,倘若其理論基礎(chǔ)為“自然資源國家所有權(quán)”,也即認為大氣屬于物權(quán)法上的客體,很難形成邏輯自洽。基于以上理由,當(dāng)大氣這種環(huán)境要素受損時,很難將其放在“自然資源國家所有權(quán)”理論基礎(chǔ)下去尋求救濟。換言之,通過套用物權(quán)受到損害的方式救濟修復(fù)受污染的大氣環(huán)境是有一定困難的。因此,一旦將“自然資源國家所有權(quán)”理論作為行政機關(guān)索賠基礎(chǔ)理論,在發(fā)生重大大氣污染事故時,行政機關(guān)是無法基于該理論基礎(chǔ)與大氣污染者進行平等協(xié)商以期達成磋商協(xié)議,難以使得生態(tài)環(huán)境通過賠償被修復(fù)和公共環(huán)境通過利益調(diào)整機制恢復(fù)秩序。

    由以上可知,在進行生態(tài)環(huán)境損害救濟時,雖然簡單的套用“自然資源國家所有權(quán)”理論可以直接將“賠償權(quán)利人”定位,但無法使得生態(tài)環(huán)境損害賠償救濟制度保持其法律邏輯的完整性,而行政機關(guān)的承擔(dān)的角色也無法律意義上的立足點。因此,行政機關(guān)在生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的制度體系中,其權(quán)利產(chǎn)生需要一個邏輯之源為其主體地位賦予法律正當(dāng)性。

    三、政府作為索賠主體的請求權(quán)基礎(chǔ):環(huán)境權(quán)(環(huán)境利益)理論

    在支持“自然資源國家所有權(quán)”作為索賠理論基礎(chǔ)觀點上,有些學(xué)者認為可以將此觀點中的“自然資源”的概念擴大化,使用擴大解釋,將“生態(tài)環(huán)境、生態(tài)服務(wù)功能”都納入“自然資源的法律保護范圍”。但這種擴張解釋并不合理,這也就體現(xiàn)了其保護范疇的不完整。筆者認為,政府作為索賠主體的請求權(quán)基礎(chǔ)應(yīng)為環(huán)境權(quán)(環(huán)境利益)理論。

    1.環(huán)境權(quán)(環(huán)境利益)理論含義

    對環(huán)境權(quán)進行定義是行政機關(guān)有權(quán)成為索賠主體的基礎(chǔ),該權(quán)利范圍較為廣泛,包括環(huán)境使用權(quán)、環(huán)境知情權(quán)、環(huán)境參與權(quán)以及環(huán)境請求權(quán),具有綜合性[3]。首先,對環(huán)境享有主體資格的人可以對環(huán)境資源進行使用和利用;其次在使用和利用環(huán)境過程中所產(chǎn)生的涉及自身權(quán)利的信息,有權(quán)知曉;而對與環(huán)境保護有關(guān)的立法等活動,權(quán)利主體享有合法的參與權(quán);當(dāng)環(huán)境因違法行為遭受損害時,可以請求侵權(quán)人停止侵害、賠償損害的權(quán)利。

    建設(shè)生態(tài)文明是我們一直不斷追求的目標,環(huán)境權(quán)本身具體的公共屬性使得其關(guān)系更多的主體,也與群眾產(chǎn)生更多的連接。在上述大環(huán)境下,行政機關(guān)在索賠時基于環(huán)境權(quán)的公益性、共生性,使得其在參與磋商程序時具有真正意義上的法律正當(dāng)性;此外,在環(huán)境權(quán)中,保護環(huán)境的價值觀以及建設(shè)生態(tài)文明是該權(quán)利內(nèi)含的自然之意,環(huán)境從本質(zhì)上而言應(yīng)當(dāng)為公眾所使用和維護,但不應(yīng)為個人所壟斷擁有,因此行政機關(guān)在進行損害賠償磋商時,其只應(yīng)是保護環(huán)境不被破壞的守護方,而非所有者。環(huán)境權(quán)的自然之意在于賦予每一個個體自由、平等有秩序的使用和維護環(huán)境,但當(dāng)環(huán)境遭受損害時,每一個個體的權(quán)利都遭受了妨礙,基于此索賠主體不應(yīng)只是由政府承擔(dān),其只是權(quán)利種屬中的一個個體,在行使賠償權(quán)利的時候,也是為了讓公共環(huán)境恢復(fù)到能夠被每一個個體自由、不受妨礙的使用[4]。

    此外,《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)明確規(guī)定,“國家保障自然資源的合理利用,保護珍貴的動物和植物”“國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境,防治污染和其他公害”。雖然憲法對環(huán)境權(quán)的規(guī)定較少,但環(huán)境權(quán)入憲一直以來都是熱點問題,且這并不影響環(huán)境權(quán)理論本身的含義。行政機關(guān)以環(huán)境權(quán)理論作為索賠基礎(chǔ)也為《憲法》所支持,因其具有國家環(huán)境保護義務(wù)。

    2.以環(huán)境權(quán)(環(huán)境利益)理論作為索賠基礎(chǔ)的必要性

    以環(huán)境權(quán)理論為索賠理論基礎(chǔ)具有必要性與正當(dāng)性。首先,以環(huán)境權(quán)理論為基礎(chǔ),并不會削弱其他主體對磋商參與度的積極性。自然資源國家所有權(quán)將磋商的磋商主體限制為國家,但生態(tài)環(huán)境受損關(guān)乎的是每一位公民的利益,環(huán)保組織、檢察機關(guān)、社會公眾在一定程度上都有權(quán)參與磋商,獲得實質(zhì)性的環(huán)境利益補償。換言之,環(huán)境權(quán)理論也能使整個磋商制度對于“賠償權(quán)利人”的設(shè)定更包容,其余主體同樣具有索賠資格,亦同樣有權(quán)成為公共環(huán)境的維權(quán)者、受益方。其次,承認自然資源國家所有權(quán)制度的重要性,并不代表要承認該制度的萬能性。我國自然資源的配置與管理體系源于“自然資源國家所有權(quán)制度”,但若將其作為生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的理論基礎(chǔ),就需要強調(diào)其公益屬性,擴大其解釋,這點其實與環(huán)境權(quán)理論不謀而合。所以,直接將“環(huán)境權(quán)理論”作為索賠基礎(chǔ)更為妥當(dāng)。

    環(huán)境權(quán)理論強調(diào)行政機關(guān)作為賠償權(quán)利人,因其擁有著對國家環(huán)境的保護義務(wù)。大氣、水、土壤、森林等是為公眾所共有的元素,這些正是生態(tài)環(huán)境受損過程中需要予以保護的要素,因此,這些元素應(yīng)具有公共利益的屬性,應(yīng)納入保護范圍。

    3.基于“環(huán)境權(quán)理論”的磋商性質(zhì):行政協(xié)商

    生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的法律性質(zhì)應(yīng)為“協(xié)商行政”。所謂協(xié)商行政,又稱之為合作治理或行政協(xié)商,是指行政機關(guān)在行使行政權(quán)時放棄傳統(tǒng)的行政命令、行政代履行等強制執(zhí)行方式,而采用一種平等溝通的模式,在此程序中,相對人的意見成為磋商的內(nèi)容,而非傳統(tǒng)模式下被迫接受強制命令的一方,磋商能體現(xiàn)更多雙方主體意思自治的合意[5]。

    從而消除雙方之間的沖突與分歧,促進公共治理領(lǐng)域善治局面之形成。簡言之,行政機關(guān)為實現(xiàn)其公法目標而使用了私法手段。

    在生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商中,行政機關(guān)的目的雖是為了填補生態(tài)環(huán)境損害、維護環(huán)境公共利益,但其同時運用的卻是平等協(xié)商、損害賠償?shù)让袷路蓹C制。這與協(xié)商行政的概念相吻合,即通過私法手段以維護公法目的。從哲學(xué)上看,目的與手段之間是對立統(tǒng)一的辯證關(guān)系。二者既相互聯(lián)系又互有區(qū)別。目的決定手段,手段服從于目的。在某一特定事物內(nèi)部,目的對手段起支配作用,并對該項事物的性質(zhì)認定起決定作用。因此,基于哲學(xué)觀點,我們不能片面的定義磋商的法律性質(zhì):一方面不能因為行政機關(guān)在磋商中使用了平等協(xié)商、損害賠償?shù)人椒ㄊ侄尉蛯⑵浜唵味x為“民事行為”,亦不能僅因行政機關(guān)是為了維護環(huán)境公共利益這一公法目的就將其簡單定義為“行政行為”。另一方面,更不能因為私法手段與公法目的的同時存在而簡單的將其定義為“混合行為”。以上觀點都割裂了目的與手段的辯證關(guān)系。依據(jù)現(xiàn)代行政理念,基于“環(huán)境權(quán)理論”,應(yīng)將賠償磋商性質(zhì)定義為“協(xié)商行政”,這既體現(xiàn)了平等協(xié)商的合作性,也體現(xiàn)了行政機關(guān)環(huán)境保護職責(zé)的弱權(quán)性[6]。

    四、結(jié)語

    在生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度中,行政機關(guān)作為索賠主體,若將“自然資源國家所有權(quán)”作為其理論基礎(chǔ)具有一定的局限性,將“環(huán)境權(quán)理論”作為其索賠基礎(chǔ)更為妥當(dāng)。生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度的建立是為修復(fù)受損的生態(tài)環(huán)境,但生態(tài)環(huán)境關(guān)乎公眾利益。環(huán)境權(quán)理論將行政機關(guān)定義為索賠權(quán)主體之一,并不是唯一,更能達到其維護公共利益的目的。同時,社會公眾、社會組織等其他主體也可依據(jù)“環(huán)境權(quán)理論”參與磋商,更好地維護生態(tài)環(huán)境。

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