動(dòng)態(tài)管理視域下城市低保對(duì)象的管理

邢翠翠 昆明市西山區(qū)居民家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)中心

城市低保管理制度應(yīng)該伴隨著社會(huì)的發(fā)展不斷充實(shí)調(diào)整，與時(shí)俱進(jìn)。作為一個(gè)發(fā)展中的國(guó)家，我國(guó)近幾年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過世界平均水平，在這個(gè)背景之下，我國(guó)的低保救助制度也比發(fā)達(dá)國(guó)家更容易出現(xiàn)問題。因此，引入動(dòng)態(tài)管理制度，真正為需要救助的對(duì)象帶來幫助，成為一個(gè)極為重要的社會(huì)性話題。

一、城市低保對(duì)象管理的相關(guān)理論闡述

(一)社會(huì)救助理論

社會(huì)救助理論包含了社會(huì)救助生涯理論和社會(huì)依賴?yán)碚?。救助生涯理論是指每個(gè)被救助的對(duì)象都會(huì)經(jīng)歷進(jìn)入、領(lǐng)取、退出、再進(jìn)入的社會(huì)救助過程。這個(gè)理論將救助工作定義為動(dòng)態(tài)的、暫時(shí)性的福利。公民因?yàn)楦鞣N原因?qū)е律钬毨Ш螅伎梢酝ㄟ^辦理手續(xù)被納入到社會(huì)救助范圍中，當(dāng)他們脫離了救助標(biāo)準(zhǔn)之后，又可以通過辦理手續(xù)離開救助。這個(gè)理論強(qiáng)調(diào)了低保對(duì)象在進(jìn)入救助范圍之前的識(shí)別工作與日常管理中的復(fù)核工作。

(二)多維貧困理論

該理論認(rèn)為，判斷低保對(duì)象的標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)該只停留在收入水平上，還應(yīng)該包括對(duì)住房、教育、健康、公共物品的獲得等多方面內(nèi)容的考核。對(duì)判斷貧困救助標(biāo)準(zhǔn)的豐富，可以讓低保工作在實(shí)施的過程中更加全面，得到公眾的認(rèn)可。

(三)新公共服務(wù)理論

用新的公共服務(wù)模式來取代給予經(jīng)濟(jì)自我利益的主導(dǎo)行政模式，可以為公民在獲取公共利益時(shí)更好地服務(wù)。這個(gè)理論也強(qiáng)調(diào)了公民在公共行政管理服務(wù)中發(fā)揮的作用，他們對(duì)低保救助工作有監(jiān)督權(quán)和決策權(quán)，可以讓行政管理的力量更好地為公眾服務(wù)。

二、城市低保對(duì)象管理現(xiàn)狀

(一)錯(cuò)報(bào)與漏保現(xiàn)象嚴(yán)重

我國(guó)目前使用的低保對(duì)象管理辦法是2014年出臺(tái)的《社會(huì)救助暫行辦法》，該辦法運(yùn)用的是家庭經(jīng)濟(jì)狀況核查機(jī)制，對(duì)申請(qǐng)低保的對(duì)象以戶為單位，對(duì)其家庭收入、家庭財(cái)產(chǎn)、隱性收入等進(jìn)行嚴(yán)格的測(cè)算。這個(gè)方法的確有效的減少了錯(cuò)?，F(xiàn)象的發(fā)生，但在實(shí)際的管理過程中，并不能確保萬無一失。首先，目前對(duì)低保管理對(duì)象的認(rèn)定主要是依靠申報(bào)者的材料申請(qǐng)和入戶調(diào)查完成的。這個(gè)工作流程的主觀性強(qiáng)，入戶調(diào)查、鄰里訪問、信函索證等方式存在人為主觀態(tài)度，所以可信度和有效性都明顯不足。其次，低保的申請(qǐng)材料以及書面聲明家庭收入和財(cái)產(chǎn)狀況是由主體申請(qǐng)人提供的，如若有意瞞報(bào)、謊報(bào)等主觀想法，入戶調(diào)查時(shí)對(duì)材料的真實(shí)性審查存在一定困難。還有一種情況是針對(duì)勞動(dòng)能力界定有一定分歧?！掇k法》中規(guī)定，當(dāng)不能以財(cái)產(chǎn)、收入為標(biāo)準(zhǔn)判定低保范疇時(shí)，可以通過對(duì)貧困人口勞動(dòng)能力界定機(jī)制的測(cè)算獲得低保數(shù)據(jù)。但是很大一部分貧困人口因?yàn)樽隽愎?、雜工，或是外出打工等，無法對(duì)收入進(jìn)行精確計(jì)算，留守在家的老人、婦女、兒童、殘疾人等的收入波動(dòng)又非常大，無法對(duì)申請(qǐng)者家庭進(jìn)行專業(yè)的勞動(dòng)能力鑒定。鑒于種種要素，錯(cuò)保、漏保現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。自2014年之后，我國(guó)城市低保數(shù)量呈現(xiàn)斷崖式下降，這與各級(jí)部門強(qiáng)化低保工作的調(diào)查監(jiān)督力度有著密切的關(guān)系?？膳c此同時(shí)，低保的門檻越來越高，審查越來越嚴(yán)格，也讓很多真正生活困難的人群被“拒之門外”，這又與我國(guó)低保救助制度中“應(yīng)保盡保”的思想有所背離，直接造成漏?，F(xiàn)象的加重。

(二)低保管理隊(duì)伍參差不齊

低保的日常管理工作內(nèi)容繁多，涉及到的相關(guān)部門也很多。僅是每個(gè)季度對(duì)低保對(duì)象的資料進(jìn)行審核與更新，跟蹤低保金的發(fā)放狀態(tài)與落實(shí)程度這兩項(xiàng)工作內(nèi)容來看，管理的內(nèi)容就是重負(fù)荷且瑣碎的。再加上人社部、民政部、工商管理部門、財(cái)政部等多部門聯(lián)動(dòng)協(xié)作，工作人員之間配合不足、落實(shí)不力的情況時(shí)有發(fā)生。尤其是在基層，低保工作者幾乎就是這項(xiàng)工作執(zhí)行的全部力量，因?yàn)槿耸植蛔?、工作繁重，而?dǎo)致的工作效率低下，甚至是正常的工作程序難以為繼的情況也并不少見。在一項(xiàng)針對(duì)低保工作人員的調(diào)查中顯示，我國(guó)從事這項(xiàng)工作的人員缺口數(shù)量雖然已經(jīng)達(dá)到了30萬以上，但還是存在很多工作人員需要身兼數(shù)職的現(xiàn)象，這大大削弱了工作的效率。其次，低保工作的順利開展不僅需要專業(yè)的能力，還需要長(zhǎng)期的工作經(jīng)驗(yàn)：怎樣理解政策的變化？怎樣做好與低保對(duì)象的溝通？怎樣識(shí)別低保對(duì)象的實(shí)際情況……這些工作內(nèi)容都離不開工作經(jīng)驗(yàn)的輔助。反觀從事低保工作的人員，具有5-10年工作經(jīng)驗(yàn)的人很少。學(xué)歷高、專業(yè)能力強(qiáng)的人在基層單位大多鍛煉幾年就會(huì)升遷到其他部門，工作經(jīng)驗(yàn)豐富的人雖能獨(dú)當(dāng)一面，但也難做到面面俱到。在結(jié)構(gòu)僵化、流動(dòng)性強(qiáng)的背景下，各個(gè)部門組織的培訓(xùn)工作也很難取得明顯的效果。

(三)動(dòng)態(tài)管理機(jī)制不完善

最低生活保障制度是國(guó)家通過收入的再分配，幫助生活困難的人群獲得最基本的生存能力的制度。它絕不只是每個(gè)月給低保對(duì)象發(fā)錢這么簡(jiǎn)單，還要在醫(yī)療、教育、住房等方方面面給予照顧，這就是最低生活保障制度被稱為“福利疊加最大的救助系統(tǒng)”的原因。很多人發(fā)現(xiàn)了其中的隱性福利，就會(huì)制造各種自己貧困的條件進(jìn)入到這一系統(tǒng)，或是在定期復(fù)核的時(shí)候，雖然被發(fā)現(xiàn)已經(jīng)不滿足低保救助條件，但也不愿意退出低保系統(tǒng)的情況，這些都是典型的福利依賴現(xiàn)象。還有一種情況是，低保管理對(duì)象靈活就業(yè)的頻率高，除非這些低保對(duì)象主動(dòng)退保，否則低保工作人員并不容易追蹤到這部分人在保期間的實(shí)際收入，低保制度也就從動(dòng)態(tài)化管理暫時(shí)性變成了“終身制”。這對(duì)其他的受保對(duì)象和整個(gè)社會(huì)的福利制度都會(huì)產(chǎn)生惡劣的影響。當(dāng)然，在低保人群中，更多的是一些真正存在就業(yè)困難的低保對(duì)象，他們沒有技術(shù)，在勞動(dòng)力市場(chǎng)上不具備長(zhǎng)久的競(jìng)爭(zhēng)力。如果政府和市場(chǎng)這兩個(gè)主體沒能真正發(fā)揮實(shí)際作用，他們只能依靠低保維持生計(jì)，幾乎不存在退保的可能性。

三、動(dòng)態(tài)管理城市低保對(duì)象的策略

(一)建立健全監(jiān)督管理機(jī)制

首先，對(duì)低保對(duì)象的精準(zhǔn)識(shí)別需要建立一個(gè)完整的機(jī)制。在機(jī)制中詳細(xì)規(guī)定申請(qǐng)者需要遞交的材料。除了原有的證明材料，還要遞交勞動(dòng)能力判斷的專業(yè)審核材料、就醫(yī)困難的材料等。為此，政府部門必須在低保涉及到的相關(guān)部門之間建立一個(gè)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，讓勞動(dòng)部門、醫(yī)院(健康中心)等切實(shí)肩負(fù)起勞動(dòng)能力鑒定、病歷審核開具的工作。其次，民政部門和公信力證明機(jī)構(gòu)互相合作，對(duì)申請(qǐng)者遞交材料的真實(shí)性進(jìn)行核驗(yàn)，同時(shí)在審核材料的過程中，收集現(xiàn)實(shí)數(shù)據(jù)，為低保救助標(biāo)準(zhǔn)的動(dòng)態(tài)調(diào)整提供第一手資料，最大程度確保低保工作因時(shí)因需開展。為了減輕申請(qǐng)者的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，政府應(yīng)該承擔(dān)起所有的審核費(fèi)用，切實(shí)把工作落到每一位申請(qǐng)者身上，而不能借此巧立名目的收費(fèi)。再有，在“應(yīng)保盡保、應(yīng)退盡退”原則的指引下，為審核的工作人員適當(dāng)賦權(quán)，明確哪些內(nèi)容是可以通過審核人員決策的，哪些標(biāo)準(zhǔn)可以在實(shí)際工作中適當(dāng)放松(收緊)。總而言之，以客觀機(jī)制+主觀管理相結(jié)合的方式，盡可能地減少錯(cuò)保、漏保情況的出現(xiàn)。

(二)為工作人員提供專業(yè)培訓(xùn)

首先，建立健全的低保從業(yè)人員管理機(jī)制?？紤]到低保工作內(nèi)容繁雜，低保對(duì)象數(shù)量較多，相關(guān)工作部門在吸納工作人員時(shí)，有必要簽訂勞動(dòng)協(xié)約，確保低保工作人員在一個(gè)部門的服務(wù)期限不低于五年，讓動(dòng)態(tài)管理工作能夠有一個(gè)比較完整的周期。同時(shí)低保從業(yè)人員的薪酬水平要逐年遞增，保障低保從業(yè)人員隊(duì)伍穩(wěn)定性。其次，建立常態(tài)化的招聘機(jī)制，每年都為低保工作隊(duì)伍增加新的人員編制，將一些文化素養(yǎng)高和專業(yè)能力強(qiáng)的大學(xué)畢業(yè)生吸納到低保隊(duì)伍中來，然后根據(jù)各個(gè)街道的實(shí)際情況統(tǒng)一調(diào)配工作人員，盡可能讓工作量和工作強(qiáng)度均勻分配，在提高服務(wù)質(zhì)量的基礎(chǔ)上改善工作人員的工作境遇。再有，在工作隊(duì)伍中推行“老帶新”制度，讓有經(jīng)驗(yàn)的工作人員與擁有專業(yè)素養(yǎng)的大學(xué)生形成合作關(guān)系，在工作實(shí)踐中彼此學(xué)習(xí)，取長(zhǎng)補(bǔ)短，高質(zhì)量的完成工作。除此之外，還要為工作人員建立固定的培訓(xùn)機(jī)制，讓工作人員第一時(shí)間解讀政策機(jī)制，獲取工作方法，成為這項(xiàng)工作的管理者與引導(dǎo)者?？偠灾ぷ魅藛T的責(zé)權(quán)一體需要外部的保障，而責(zé)權(quán)一體真正實(shí)現(xiàn)后，又會(huì)反向促進(jìn)工作質(zhì)量的提升。

(三)科學(xué)審慎的規(guī)劃退保機(jī)制

首先，所有參與低保管理的部門需要聯(lián)合起來，一起動(dòng)員全社會(huì)的力量，通過監(jiān)督電話、微信公眾號(hào)等渠道，廣泛接受群眾的監(jiān)督，對(duì)發(fā)生的騙保、錯(cuò)保、漏?，F(xiàn)象，采用倒追責(zé)，詳細(xì)核查是在哪一個(gè)流程、哪一個(gè)部門出現(xiàn)了問題，對(duì)涉及到的工作人員嚴(yán)懲不貸。其次，在對(duì)低保對(duì)象的管理進(jìn)程中，應(yīng)該建立起以民政部門為主體的協(xié)作管理體系。不僅在入保的時(shí)候嚴(yán)格審核，還要詳細(xì)劃分低保對(duì)象級(jí)別，為確有工作能力的人提供完整的、針對(duì)性的職業(yè)技能培訓(xùn)，使他們能夠通過自己的能力再就業(yè)，并通過就業(yè)收入切實(shí)改善家庭的生活狀況。而對(duì)那些有積極意愿自主就業(yè)的低保對(duì)象，政府應(yīng)該給予一定的資金補(bǔ)助或政策扶持，調(diào)動(dòng)他們就業(yè)的積極性，提高他們就業(yè)的成功率，防止他們因?yàn)榫蜆I(yè)失敗而再次回到低保人群中。按照地區(qū)實(shí)際情況、脫貧攻堅(jiān)實(shí)際成效制定救助緩?fù)似?。針?duì)特殊地區(qū)，政府可以適當(dāng)?shù)慕o予3—6個(gè)月的救助緩?fù)似?，讓低保?duì)象逐步適應(yīng)社會(huì)生活?？偠灾?，通過種種措施激勵(lì)和保障低保人群(家庭)逐步回歸社會(huì)，才能真正實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)管理的目的。

四、結(jié)語

中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展世所矚目，政府和民眾對(duì)低保救助工作的關(guān)注與重視也與日俱增。這對(duì)低保對(duì)象的管理工作發(fā)揮了重要且積極的作用。與此同時(shí)，也暴露出許多錯(cuò)保、漏保、救助續(xù)能無力的問題，分析其中存在的原因，大致與管理機(jī)制和管理手段有著密切的關(guān)系。為此，加強(qiáng)低保工作的審核、重視低保工作管理隊(duì)伍的培訓(xùn)以及提高低保對(duì)象的再就業(yè)能力培訓(xùn)，可以成為解決低保對(duì)象動(dòng)態(tài)管理問題的一些良方，為社會(huì)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展助力續(xù)航。