淺議新形勢(shì)下財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的瓶頸與出路
——基于吳中區(qū)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的審計(jì)實(shí)踐

許 琳 蘇州市吳中區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)服務(wù)中心

黨的十九大報(bào)告提出：“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理?！?018年3月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策拓展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，實(shí)現(xiàn)人大預(yù)算審查監(jiān)督對(duì)支出預(yù)算和政策的全口徑審查和全過(guò)程監(jiān)管，要求審計(jì)進(jìn)一步轉(zhuǎn)變審計(jì)思路，認(rèn)真謀劃預(yù)算執(zhí)行審計(jì)工作。如何開(kāi)展財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)，克服往年審計(jì)工作中遇到的瓶頸，提高審計(jì)監(jiān)督的針對(duì)性和有效性，促進(jìn)現(xiàn)代預(yù)算制度的建立，是我們當(dāng)前審計(jì)工作亟需考慮并解決的問(wèn)題。

一、預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的重要意義

現(xiàn)代預(yù)算制度包括“一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算”四本預(yù)算在內(nèi)的全口徑政府預(yù)算體系，每年開(kāi)展的財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)通過(guò)對(duì)這四本預(yù)算的全口徑和全過(guò)程監(jiān)督，整體反映財(cái)政管理和運(yùn)行情況，促進(jìn)財(cái)政預(yù)算管理體系規(guī)范化；政府預(yù)算和政府審計(jì)是國(guó)家治理體系的重要組成部分，審計(jì)機(jī)關(guān)每年進(jìn)行預(yù)算執(zhí)行審計(jì)，有助于提高政府預(yù)決算的科學(xué)性、配置的合理性以及預(yù)算的可執(zhí)行性，發(fā)揮審計(jì)“免疫系統(tǒng)”的揭露、抵御和預(yù)防作用，完善國(guó)家治理體系；財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)中運(yùn)用“集中分析，系統(tǒng)研究，發(fā)現(xiàn)疑點(diǎn)，分散核查”的數(shù)字化審計(jì)模式，重點(diǎn)關(guān)注“三公”經(jīng)費(fèi)、會(huì)議費(fèi)、樓堂館所建設(shè)情況，加大對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，進(jìn)一步加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)。

二、預(yù)算執(zhí)行審計(jì)面臨的困境與挑戰(zhàn)

(一)全口徑預(yù)算管理并未真正實(shí)現(xiàn)。

新形勢(shì)下為嚴(yán)格落實(shí)《新預(yù)算法》的要求，對(duì)四本預(yù)算的編制、調(diào)整、執(zhí)行等方面進(jìn)行全口徑監(jiān)督，然而實(shí)務(wù)中，一方面我們更多關(guān)注預(yù)算的執(zhí)行情況，缺乏對(duì)預(yù)算編制與審查的深入審計(jì)。我們審計(jì)中提出的預(yù)算編制不夠細(xì)化、代編預(yù)算規(guī)模較大、預(yù)算編制不完整等問(wèn)題也只能在下一年的預(yù)算編制中進(jìn)行整改；另一方面?zhèn)儗?duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算執(zhí)行審計(jì)還是停留在審查社?；鹗杖牒椭С龅恼鎸?shí)性、完整性和合法性方面，有待進(jìn)一步深入。

(二)預(yù)算執(zhí)行績(jī)效審計(jì)有待完善

2016年蘇州大市人常委會(huì)印發(fā)文件《蘇州市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)全口徑預(yù)算決算審查監(jiān)督工作的意見(jiàn)》，要求開(kāi)展預(yù)算績(jī)效審查監(jiān)督，注重績(jī)效評(píng)價(jià)、績(jī)效審計(jì)與績(jī)效審查監(jiān)督的有機(jī)銜接。但實(shí)務(wù)中往往側(cè)重于對(duì)被審計(jì)對(duì)象真實(shí)性、合法性的審查，由于時(shí)間、資源、精力有限，很少對(duì)其使用效益進(jìn)行績(jī)效審計(jì)，使得部分資金使用的效益性得不到有效的監(jiān)督。

(三)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金審計(jì)難

財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的使用是每年預(yù)算執(zhí)行審計(jì)關(guān)注的重點(diǎn)，在審計(jì)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金撥付及時(shí)性的問(wèn)題時(shí)，我們遇到了這樣一個(gè)問(wèn)題：由于資金未達(dá)到撥付條件，財(cái)政部門(mén)未及時(shí)下?lián)苜Y金。根據(jù)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政支出預(yù)算執(zhí)行管理的通知》的規(guī)定，地方各級(jí)財(cái)政部門(mén)要會(huì)同有關(guān)部門(mén)做好轉(zhuǎn)移支付資金撥付的前期準(zhǔn)備，力爭(zhēng)做到資金一旦下達(dá)，及時(shí)分配使用，超過(guò)2年未及時(shí)撥付要收回統(tǒng)籌使用。但是從資金的安全性考慮，由于項(xiàng)目進(jìn)展慢，資金確實(shí)不應(yīng)該下?lián)埽駝t會(huì)存在一定的資金風(fēng)險(xiǎn)。此時(shí)在界定這個(gè)問(wèn)題時(shí)就會(huì)存在疑慮，給上級(jí)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的審計(jì)帶來(lái)一定的難度。

三、完善預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的路徑建議

(一)強(qiáng)化全口徑預(yù)算管理

充分發(fā)揮審計(jì)對(duì)預(yù)算的事前預(yù)警、事中控制、事后評(píng)價(jià)的審計(jì)功能，分析政府預(yù)算編報(bào)范圍是否客觀、全面，有沒(méi)有未納入預(yù)算管理的資金；分析預(yù)算編制細(xì)化問(wèn)題，年初預(yù)算資金是否準(zhǔn)確客觀的細(xì)化至各個(gè)部門(mén)、各個(gè)單位、各個(gè)項(xiàng)目；分析編預(yù)算的具體情況，審查財(cái)政部門(mén)年初總預(yù)算、分部門(mén)預(yù)算情況、指標(biāo)文件等相關(guān)資料，對(duì)于代編預(yù)算的實(shí)際規(guī)模和去向進(jìn)行研究。此外，針對(duì)實(shí)際工作中開(kāi)展比較難的情況，相關(guān)部門(mén)要完善相應(yīng)法律法規(guī)，為開(kāi)展財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)提供法律支撐，便于審計(jì)人員有章可循，有法可依。

(二)加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行績(jī)效審計(jì)

開(kāi)展績(jī)效審計(jì)工作，必須有一套完整、客觀、公正的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，包括評(píng)價(jià)指標(biāo)、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)價(jià)方法。評(píng)價(jià)指標(biāo)將審計(jì)目標(biāo)量化，要具備有一致性、客觀性、全面性、明確性等特征；評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是衡量預(yù)算執(zhí)行績(jī)效審計(jì)的量尺，可以是法律法規(guī)、政策條例或是行業(yè)規(guī)章；評(píng)價(jià)方法是進(jìn)行績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)的具體方法，包括定性評(píng)價(jià)方法和定量評(píng)價(jià)方法，如成本收益法、綜合評(píng)分法等。如何建立一套具有高度適用性的績(jī)效評(píng)價(jià)體系是亟需解決的問(wèn)題。有了一套明確的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，審計(jì)機(jī)關(guān)就可以加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行績(jī)效審計(jì)。同時(shí)，還要提升預(yù)算執(zhí)行績(jī)效審計(jì)的效率，改變傳統(tǒng)的事后審計(jì)的做法，將審計(jì)關(guān)口前移，在事前或事中就介入審計(jì)對(duì)象，將事前預(yù)警、事中控制和時(shí)候評(píng)價(jià)相結(jié)合，尤其應(yīng)加大對(duì)一些重大投資項(xiàng)目、重點(diǎn)民生工程等領(lǐng)域的全過(guò)程跟蹤審計(jì)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，及時(shí)糾偏，減少資源浪費(fèi)，遏制腐敗，使財(cái)政資金的運(yùn)用更具經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性。吳中區(qū)審計(jì)局在探索對(duì)投資項(xiàng)目開(kāi)展績(jī)效審計(jì)；改革投資審計(jì)模式，逐步推進(jìn)投資審計(jì)的“三個(gè)轉(zhuǎn)變”：從數(shù)量規(guī)模向質(zhì)量效益轉(zhuǎn)變、從單一工程造價(jià)審計(jì)向全面投資審計(jì)轉(zhuǎn)變、從傳統(tǒng)投資審計(jì)向現(xiàn)代投資審計(jì)轉(zhuǎn)變，推進(jìn)投資審計(jì)全面轉(zhuǎn)型和全面發(fā)展。

(三)加強(qiáng)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的審計(jì)

專(zhuān)項(xiàng)資金是針對(duì)具體的項(xiàng)目申請(qǐng)的，審計(jì)時(shí)重點(diǎn)查看專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目具體設(shè)立相關(guān)狀況，專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金是否有清晰的政策目標(biāo)和充分的設(shè)立依據(jù)，是否存在虛報(bào)項(xiàng)目申請(qǐng)資金的情況；重點(diǎn)審計(jì)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的具體分配情況，分配的程序是否符合規(guī)定，申請(qǐng)獲得的資金是否充足，分配的資金與原先申報(bào)的資金用途是否一致，是否存在先分配資金后開(kāi)展申報(bào)工作、未達(dá)到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)即獲得資金、是否項(xiàng)目資金已申請(qǐng)到，但是由于項(xiàng)目的實(shí)施方案滯后、項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度緩慢等原因?qū)е沦Y金滯留在財(cái)政部門(mén)或項(xiàng)目單位，導(dǎo)致財(cái)政資金的效益未能得到有效發(fā)揮。

(四)加強(qiáng)重大政策貫徹落實(shí)審計(jì)

在國(guó)家重大政策措施落實(shí)的背景下，為保障財(cái)政資金安全，財(cái)政預(yù)算執(zhí)行工作要與政策落實(shí)跟蹤審計(jì)緊密結(jié)合，在促進(jìn)國(guó)家重大政策進(jìn)一步落實(shí)的同時(shí)，加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)工作的全面性和有效性。在政策落實(shí)跟蹤審計(jì)過(guò)程中，要不斷探索優(yōu)化審計(jì)工作流程，加強(qiáng)政策落實(shí)跟蹤審計(jì)與預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的融合，提高審計(jì)監(jiān)督整體效能，發(fā)揮審計(jì)合力。注重反映穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險(xiǎn)等重大任務(wù)完成情況，重點(diǎn)關(guān)注精準(zhǔn)脫貧、“三大戰(zhàn)略”推進(jìn)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、“放管服”改革、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略實(shí)施、營(yíng)改增試點(diǎn)效果等重大決策部署貫徹落實(shí)情況，堅(jiān)持邊跟蹤邊審計(jì)、邊督促邊整改，推動(dòng)大部分問(wèn)題在審計(jì)中得到糾正，及時(shí)通報(bào)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，督促落實(shí)整改，從而促進(jìn)發(fā)展、改革、安全、績(jī)效。在每年開(kāi)展的預(yù)算執(zhí)行審計(jì)中，同時(shí)開(kāi)展好政府性債務(wù)審計(jì)，摸清債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和風(fēng)險(xiǎn)等底數(shù)，促進(jìn)遏制隱性債務(wù)增量、積極穩(wěn)妥化解隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，推動(dòng)建立健全地方政府性債務(wù)管理制度體系，打贏打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)，提高國(guó)家治理現(xiàn)代化的能力和水平。

(五)加強(qiáng)審計(jì)人才隊(duì)伍建設(shè)

“工欲善其事，必先利其器”。為了更好的完成預(yù)算執(zhí)行審計(jì)工作，必須要不斷地提升審計(jì)人才隊(duì)伍的質(zhì)量，發(fā)揮長(zhǎng)處，補(bǔ)齊短板，不斷適應(yīng)多種多樣的審計(jì)要求。審計(jì)機(jī)關(guān)在今后的工作中，要把提升審計(jì)人員素質(zhì)作為重點(diǎn)工作方向，加強(qiáng)對(duì)審計(jì)人員在審計(jì)業(yè)務(wù)、大數(shù)據(jù)應(yīng)用、審計(jì)法律法規(guī)運(yùn)用等方面的培訓(xùn)工作，借助高效師資力量開(kāi)展專(zhuān)業(yè)化培訓(xùn)，赴兄弟單位進(jìn)行學(xué)習(xí)交流，提高審計(jì)人員綜合能力素質(zhì)，筑牢審計(jì)事業(yè)發(fā)展的人才基礎(chǔ)。

(六)加大披露力度，促進(jìn)整改

預(yù)算執(zhí)行審計(jì)是每年都會(huì)進(jìn)行的常規(guī)審計(jì)，但部分問(wèn)題卻存在屢犯屢查，屢查屢犯的現(xiàn)象，因此必須完善相關(guān)制度，促進(jìn)審計(jì)整改。一是要加大披露的力度，提高審計(jì)信息監(jiān)督的公眾參與度，以此加強(qiáng)對(duì)政府財(cái)政資金的社會(huì)監(jiān)督，提高資金使用效率，提升政府的國(guó)家治理能力；二是完善整改落實(shí)制度，督促被審計(jì)單位及時(shí)整改發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，吳中區(qū)審計(jì)局把審計(jì)整改作為審計(jì)工作的重要環(huán)節(jié)，針對(duì)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，積極督促各審計(jì)組跟蹤審計(jì)整改情況，落實(shí)審計(jì)整改銷(xiāo)號(hào)制度，嚴(yán)格對(duì)照審計(jì)報(bào)告整改一項(xiàng)銷(xiāo)號(hào)一項(xiàng)，對(duì)未整改事項(xiàng)進(jìn)行催辦，要求整改單位和部門(mén)切實(shí)強(qiáng)化制度執(zhí)行和問(wèn)題整改意識(shí)，確保發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題及時(shí)得到整改，及時(shí)完成預(yù)算執(zhí)行審計(jì)整改報(bào)告提交人大常委會(huì)審議；三是要加大懲戒追究力度，使審計(jì)結(jié)果得到重視，真正落實(shí)到預(yù)算資金的使用規(guī)范性、效益性上，杜絕屢犯屢查，屢查屢犯的問(wèn)題。吳中區(qū)審計(jì)局探索建立與紀(jì)檢監(jiān)察委員會(huì)的整改督辦聯(lián)合機(jī)制，形成整改合力，切實(shí)糾正和防止屢審屢犯、屢禁不止的現(xiàn)象。