全過程預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用影響因素分析

龔再華 四川中磊會計(jì)師事務(wù)所有限責(zé)任公司

促進(jìn)全過程預(yù)算績效管理的開展，就要在工作開展前實(shí)施績效評估，然后根據(jù)評估的結(jié)果開展預(yù)算工作，從而可提高績效目標(biāo)管理水平；在績效運(yùn)行過程中，需要構(gòu)建完善的預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控機(jī)制，對問責(zé)政策或項(xiàng)目資金等停止預(yù)算撥款；預(yù)算完成后，需要實(shí)施事后績效評估；評估預(yù)算完成后的經(jīng)濟(jì)效益，根據(jù)評分以及登記結(jié)果實(shí)施項(xiàng)目管理以及資金配置的工作。全過程預(yù)算績效管理內(nèi)容包括事前的績效管理、事中的績效管理和事后的績效管理，在預(yù)算制定、執(zhí)行以及決算等各個階段發(fā)揮監(jiān)督管理的工作，針對事前、事中、事后等階段實(shí)施全過程預(yù)算績效評估結(jié)果的管理手段[1]。

一、全過程預(yù)算績效評估結(jié)果應(yīng)用現(xiàn)狀及存在的問題

(一)分析當(dāng)前全過程預(yù)算績效評估的實(shí)際應(yīng)用水平

第一，事前的績效評估及應(yīng)用。開展事前的績效評估主要是收集財(cái)政部門以及預(yù)算部門的有關(guān)資料，通過來年規(guī)劃指標(biāo)的方式分析項(xiàng)目立項(xiàng)的可行性、必要性以及目標(biāo)設(shè)置以及預(yù)算編制的合理性，針對以上進(jìn)行客觀、公平的評估，輸出事前績效評估結(jié)果，為項(xiàng)目構(gòu)建奠定良好的基礎(chǔ)。事前績效評估以及評估結(jié)果的應(yīng)用，就是將評價環(huán)節(jié)前移，從源頭上確定監(jiān)督責(zé)任主體，規(guī)范其行為，促進(jìn)資金的合理分配和應(yīng)用，積極完善管理指標(biāo)和應(yīng)用流程，優(yōu)化財(cái)政資源的分配機(jī)制，提高管理水平，保證公共服務(wù)質(zhì)量，促進(jìn)責(zé)任政府和效率政府的構(gòu)建[2]。第二，事中績效運(yùn)行監(jiān)控及監(jiān)控結(jié)果的應(yīng)用。資金管理和應(yīng)用過程中，預(yù)算部門通過科學(xué)的量化指標(biāo)實(shí)施項(xiàng)目資金執(zhí)行預(yù)算績效的評估，確定輸出績效運(yùn)行監(jiān)控結(jié)果[3]。1.要落實(shí)項(xiàng)目支出的責(zé)任，糾正績效目標(biāo)；2.對績效結(jié)果的監(jiān)察是開展事后績效評估的重要依據(jù)。促進(jìn)預(yù)算管理水平的完善，調(diào)節(jié)財(cái)政支出組成，促進(jìn)公共資源的合理分配和應(yīng)用。在《中央部門預(yù)算績效運(yùn)行監(jiān)控管理暫行辦法》中的內(nèi)容，要求積極開展績效運(yùn)行監(jiān)控，評估資金分配的情況，將監(jiān)控的結(jié)果作為績效評估的重要依據(jù)，促進(jìn)資源合理分配，完善預(yù)算管理水平[4]。第三，事后績效評估及評估結(jié)果的應(yīng)用。事后績效評估時預(yù)算部門和財(cái)政部門在資金應(yīng)用完成后實(shí)施的經(jīng)濟(jì)性、效益性、公平性的自評。事后績效評估結(jié)果的合理應(yīng)用，是財(cái)政部門以及預(yù)算部門更好開展全過程預(yù)算績效管理的基礎(chǔ)，根據(jù)財(cái)政部門和預(yù)算部門實(shí)施績效管理的實(shí)際情況，事后績效評估的常用模式包括以下幾點(diǎn)：為預(yù)算資金分配提供堅(jiān)實(shí)依據(jù)；預(yù)算績效問責(zé)；預(yù)算績效評估結(jié)果公開。

(二)全過程預(yù)算績效評估結(jié)果應(yīng)用存在的問題

第一，未能構(gòu)建完善的理念。在各層級政府的預(yù)算績效評估結(jié)果應(yīng)用采取的是節(jié)點(diǎn)式管理手段，但是關(guān)于管理意識和觀念的構(gòu)建還不夠到位，主要表現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：1.評估項(xiàng)目開展的性質(zhì)，實(shí)施事前績效評估、事中績效評估和事后績效評估，并且保證評估結(jié)果的合理應(yīng)用。2.根據(jù)同一項(xiàng)目開展全過程預(yù)算績效評估結(jié)果的應(yīng)用模式目前還處于初期發(fā)展階段，需要積極的探索和分析[5]。

第二，事前績效評估以及事中績效運(yùn)行檢測的應(yīng)用中出現(xiàn)了一系列問題，其評估和運(yùn)行成果的應(yīng)用能夠促進(jìn)預(yù)算績效管理流程的細(xì)化，明確責(zé)任主體的階段，確定未來發(fā)展方向，提高責(zé)任主體的責(zé)任觀念，規(guī)范其行為，提高資金的合理分配和有效應(yīng)用，從而提供更佳的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。不過，各級預(yù)算部門針對預(yù)算資金實(shí)施事前績效評估、事中績效運(yùn)行監(jiān)控的時候出現(xiàn)的問題包括以下幾點(diǎn)：1.當(dāng)前，我國的事前績效評估及應(yīng)用、事中績效運(yùn)行監(jiān)測及結(jié)果應(yīng)用還處于起步階段。我國小部分城市開展上述對策，也制定了規(guī)范績效評估及績效檢測過程及結(jié)果應(yīng)用規(guī)范的管理對策[6]。但是大多數(shù)城市未能重視其應(yīng)用和管理制度的構(gòu)建，從而無法促進(jìn)其推廣和應(yīng)用。2.事前績效評估結(jié)果和事中績效運(yùn)行監(jiān)控結(jié)果缺乏公開透明度。

第三，事后績效評估結(jié)果應(yīng)用程度較弱。要保證事后績效評估結(jié)果達(dá)到預(yù)期的效果，就要為預(yù)算編制奠定堅(jiān)實(shí)依據(jù)，實(shí)現(xiàn)行政人員的權(quán)責(zé)匹配，提高公眾的滿意度。不過，構(gòu)建評估結(jié)果與問責(zé)和資金分配的聯(lián)系非常困難：1.績效評估結(jié)果與預(yù)算資金安排之間的聯(lián)系微弱，缺乏對績效評估結(jié)果應(yīng)用的考量，從而無法避免預(yù)算縮減問題的出現(xiàn)。2.績效問責(zé)落實(shí)難度較高。問責(zé)主體過于單一，問責(zé)效率較差，僅僅按績效評估結(jié)果追責(zé)，會引起其他部門的不滿。3.績效評估結(jié)果公開程度不足，公開程度不一致，評估結(jié)構(gòu)不公開或未能完全公開都無法滿足要求[7]。

二、全過程預(yù)算績效評估結(jié)果應(yīng)用影響因素

全過程預(yù)算績效評估結(jié)果的影響因素包括政府行政管理制度、政府預(yù)算管理制度、預(yù)算績效管理法律法規(guī)、社會文化、傳統(tǒng)觀念等。而預(yù)算部門、資金應(yīng)用部門、財(cái)政部門等專業(yè)技術(shù)和績效評估數(shù)據(jù)收集等工作上是促進(jìn)全程預(yù)算績效評估結(jié)果合理應(yīng)用的關(guān)鍵對策，根據(jù)當(dāng)前其應(yīng)用過程中發(fā)生的問題，針對制度環(huán)境、績效環(huán)境和績效評估結(jié)果促進(jìn)全過程預(yù)算績效評估結(jié)果應(yīng)用。

關(guān)于全過程預(yù)算績效評估結(jié)果應(yīng)用的影響因素：

第一，制度保障因素的影響。從制度保障角度分析，制度機(jī)制保障水平較差，制度之間的協(xié)調(diào)能力較弱且預(yù)算管理機(jī)制自身存在問題都是主要影響因素。制度機(jī)制保障不足：未能構(gòu)建全過程預(yù)算績效評估結(jié)果應(yīng)用機(jī)制。針對性的預(yù)績效評估結(jié)果應(yīng)用手段存在問題。各層級的績效管理缺乏完善的法律法規(guī)進(jìn)行規(guī)范，從而導(dǎo)致其權(quán)威性受到損害，因此操作水平也無法得到保障[8]。管理制度缺乏協(xié)調(diào)性，各項(xiàng)績效管理制度在應(yīng)用中極易產(chǎn)生矛盾，導(dǎo)致績效評估結(jié)果的質(zhì)量受到干擾，不利于績效功能發(fā)揮到極致。預(yù)算績效問責(zé)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)也受到嚴(yán)重與影響。預(yù)算管理機(jī)制自身存在問題：資金分配不完善，收付實(shí)現(xiàn)制是會計(jì)核算的主要手段，導(dǎo)致資金流向與支出者對資金支出責(zé)任之間呈現(xiàn)不統(tǒng)一的情況的，導(dǎo)致資金支出無法履行。政策撥款時滯，政策的出臺和績效指標(biāo)設(shè)置也出現(xiàn)了時滯問題。已經(jīng)出現(xiàn)拆分、變更、合并的項(xiàng)目不能根據(jù)原有項(xiàng)目評估結(jié)果為依據(jù)實(shí)現(xiàn)資金的分配，項(xiàng)目評審入庫質(zhì)量也慢慢推進(jìn)和發(fā)展。在實(shí)際應(yīng)用中，績效評估工作根據(jù)上一個年度的預(yù)算項(xiàng)目展開評估，本年度預(yù)算正在執(zhí)行，績效評估結(jié)果若合理應(yīng)用，只能用于下年度的預(yù)算編審[9]。

第二，績效環(huán)境影響?？冃Лh(huán)境的常見因素包括領(lǐng)導(dǎo)重視度不統(tǒng)一、主客體責(zé)任劃分不明確、績效評估意識不足。1.領(lǐng)導(dǎo)重視度不統(tǒng)一。領(lǐng)導(dǎo)的理論知識水平、文化背景等直接影響了其對預(yù)算績效管理工作開展水平，也對領(lǐng)導(dǎo)投入工作的重視度造成影響。同時，由于工作需要以及其他因素等影響，影響地方的預(yù)算績效管理工作開展質(zhì)量，也無法保證結(jié)果的合理應(yīng)用。2.主客體責(zé)任劃分不明確。由于問責(zé)主體的不具備平等的關(guān)系，且問責(zé)主體具有雙重身份，問責(zé)客體之間責(zé)任相互推諉，導(dǎo)致了客體責(zé)任在劃分中出現(xiàn)問題。3.績效評估意識薄弱?？冃幕諊∪酰瑢冃гu價工作的認(rèn)知存在問題，收到了“重資金分配，輕資金效果”的預(yù)算管理思維的影響，各預(yù)算部門對績效評估工作無法給予高度重視，被動應(yīng)付績效評估結(jié)果的應(yīng)用和管理，未能認(rèn)識到全過程預(yù)算績效管理在推動未來財(cái)政管理中的作用和地位?？冃гu估工作組織能力和參評主體之間的溝通需要進(jìn)一步加強(qiáng)[10]。

第三，績效評估結(jié)果因素的影響。從績效評價結(jié)果角度分析，參評人員專業(yè)知識和評估經(jīng)驗(yàn)欠缺，績效評估數(shù)據(jù)很難收集，績效目標(biāo)量化難度較大且審核困難等都是導(dǎo)致績效評估結(jié)果受到影響的因素。

三、結(jié)語

系統(tǒng)性分析預(yù)算績效評估結(jié)果的應(yīng)用手段就是積極完善預(yù)算績效管理機(jī)制，促進(jìn)全過程預(yù)算績效管理鏈條的建立。從全過程預(yù)算績效評估結(jié)果應(yīng)用理論作為切入點(diǎn)，分析全過程預(yù)算績效評估結(jié)果應(yīng)用情況和影響因素，制定完善的績效管理機(jī)制，促進(jìn)全過程預(yù)算績效管理制度的構(gòu)建。