推動區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的財政政策探究

邵 吉 中國財政科學(xué)研究院

前言

在經(jīng)濟發(fā)展初期，區(qū)域間的發(fā)展通常會出現(xiàn)不均衡的現(xiàn)象，造成該情況的根本原因在于不同區(qū)域之間發(fā)展的潛在動力、所處環(huán)境、歷史背景等均存在差異，例如：我國東部區(qū)域因港口資源豐富、地理位置優(yōu)越、歷史積淀深厚等有利因素，已逐漸拉開了與西部區(qū)域的發(fā)展差距，這從全國各地區(qū)GDP總量上就能看出。根據(jù)我國2018年國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)，東南沿海地區(qū)人均GDP已達18000元，高出我國中部內(nèi)陸地區(qū)將近1000元，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的差異正在逐步凸顯。

一、財政措施對于區(qū)域發(fā)展差異化結(jié)果的成因分析

(一)區(qū)域間財政投資存在差異

在我國經(jīng)濟發(fā)展初期，受財政收入等客觀因素限制，只能實現(xiàn)對重點地區(qū)的集中扶持。東部地區(qū)客觀發(fā)展優(yōu)勢強，帶動效應(yīng)廣，所以一直以來都是我國經(jīng)濟發(fā)展的核心地區(qū)。歷經(jīng)長時間的發(fā)展，目前，東部區(qū)域經(jīng)濟已經(jīng)得到了極大的提升，在此過程中，財政政策起到了至關(guān)重要的作用。通過財政政策的投入引導(dǎo)作用，使人才與資金向東部區(qū)域匯聚，集中了力量，實現(xiàn)了經(jīng)濟的彎道超車。但另一方面，“虹吸效應(yīng)”也對中西部地區(qū)造成了一定壓力。受自身區(qū)域和國家財政投入的限制，與東部地區(qū)相比，中西部地區(qū)普遍存在基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)相對落后、人才與資金投入較低、企業(yè)發(fā)展環(huán)境更加艱難等不利因素，這些都在一定程度上造成了區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)的情況。

(二)財政轉(zhuǎn)移支付體系尚未完善

轉(zhuǎn)移支付作為財政政策體系的重要組成部分，在平衡區(qū)域發(fā)展協(xié)同上可以發(fā)揮較大作用，但目前，我國財政轉(zhuǎn)移支付體系尚待完善。第一，對于我國東西部區(qū)域財政收入差異的實際情況，還需要進行更有針對性的處理措施。東西部區(qū)域之間由于社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、地理位置等諸多因素的差異，財政收入的體量和特點存在明顯不同，且此種不同預(yù)計短期內(nèi)難以改變，因此，需要因地制宜，根據(jù)不同地區(qū)特點，制定更加平衡和有效的財政政策。第二，我國財政體系改革尚有空間，現(xiàn)存“基數(shù)法”的財政轉(zhuǎn)移支付存在一定限制，支付力度相對不足，無法滿足如今的經(jīng)濟發(fā)展需求。財政轉(zhuǎn)移支付體系存在的問題導(dǎo)致各個區(qū)域之間財政支付能力存在不小的差異，進一步造成了相對落后區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展難以提速。

(三)區(qū)域財政支出重點尚待優(yōu)化

目前，在我國財政支出結(jié)構(gòu)中，大多數(shù)支出屬于行政管理支出，對于公共管理與服務(wù)等方面的支出明顯不足，這就使基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面難以滿足區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的需要。同時，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不足又會進一步導(dǎo)致社會資金和人才難以有效引入。此外，文化教育方面的資金缺口還會致使人口綜合素質(zhì)不足，科技遠遠落后其他發(fā)達區(qū)域，難以激發(fā)本區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿?。特別是在一些相對落后的區(qū)域，隨著經(jīng)濟發(fā)展下行壓力的增加，財政甚至出現(xiàn)了入不敷出的情況，更加沒有條件進行合理投入，進一步加劇了區(qū)域內(nèi)和區(qū)域間發(fā)展不均的態(tài)勢[1]。

二、財政措施科學(xué)選擇探討

(一)提升財政投資的合理化分配

第一，科學(xué)的財政投資配比能夠推動區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展，因此，在財政投資規(guī)劃過程中，應(yīng)當(dāng)更加突出核心，集中資金開展重點區(qū)域的幫扶，補足短板，推動區(qū)域內(nèi)和區(qū)域間的協(xié)同并進。財政向落后區(qū)域的傾斜，一方面能夠?qū)ι鐣Y金起到一定的引領(lǐng)作用，增強社會資本向落后區(qū)域的投資意愿。另一方面，能夠提升公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)水平，激發(fā)區(qū)域自身經(jīng)濟發(fā)展活力，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展的正向循環(huán)。第二，在財政投資的過程中，應(yīng)當(dāng)優(yōu)化間接投資與直接投資的比例結(jié)構(gòu)，力爭打造以間接投資為核心，直接投資為輔助的模式。在區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展進程中，直接投資雖然效果突出，但對于其他資本的引導(dǎo)效果相對不足，很可能導(dǎo)致企業(yè)過度依靠政府的資金幫扶。因此，應(yīng)當(dāng)強調(diào)融資方式的多樣化，靈活運用合資、控股或者參股等多種形式，實現(xiàn)國家投資大力引導(dǎo)、社會資金跟進投入的局面，促進區(qū)域經(jīng)濟健康可持續(xù)發(fā)展。第三，實現(xiàn)財政投資運作長期效益和中短期收益的有機結(jié)合。重點從內(nèi)需層面著手，秉承“雙循環(huán)”的發(fā)展理念，提高國債資金的運用效果與管理質(zhì)量。特別是在經(jīng)濟發(fā)展較為落后的區(qū)域，布局多樣化的經(jīng)濟收益突出項目，從而確保國債的發(fā)行與償還。同時，優(yōu)化經(jīng)濟發(fā)展落后區(qū)域的收支配比方法，扶持健全社會保障體系，引導(dǎo)并提高區(qū)域民眾的消費水平和意愿，并重點開發(fā)新興產(chǎn)業(yè)，找出全新消費點，從根本上激發(fā)區(qū)域的發(fā)展?jié)摿蛣恿?。第四，?gòu)建合理化的轉(zhuǎn)移支付制度。在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的歷程中，中央財政轉(zhuǎn)移支付合理化的落實有著巨大的意義。我國在改革開放引入市場經(jīng)濟體系的進程中，一直堅守過渡階段的財政轉(zhuǎn)移支付方法，轉(zhuǎn)移支付的強度較低。隨著經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展，國家應(yīng)當(dāng)提高財政轉(zhuǎn)移支付的占比，向區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展落后地區(qū)傾斜，提高總數(shù)、擴大規(guī)模，依據(jù)區(qū)域的差異性因地制宜地落實合理化財政轉(zhuǎn)移支付措施。同時，還可以建立支持地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的基金，鼓勵社會各界的捐贈和對家鄉(xiāng)的回饋，通過這一方式在一定程度上解決基礎(chǔ)工程等方面建設(shè)的資金缺口，并積極吸引其他社會資本的投資。此外，對于本地區(qū)民眾的創(chuàng)作活動與就業(yè)項目，地區(qū)政府應(yīng)當(dāng)進行資源傾斜與政策幫助，并依據(jù)地區(qū)民眾的經(jīng)濟行為與活動的實際情況給予一定的政府資助[2]。通過這些方式，進一步加速地區(qū)經(jīng)濟的優(yōu)化與發(fā)展。

(二)稅收政策科學(xué)調(diào)整

第一，目前，我國稅收體系仍有改進空間，一些稅收設(shè)置還應(yīng)優(yōu)化。尤其是可以對中央與地方的分享稅配比進行科學(xué)調(diào)整。通過中央政府的稅收返還，特別是對重點區(qū)域的傾斜，解決區(qū)域性公共品無法滿足區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展需求的問題，破解各區(qū)域在經(jīng)濟發(fā)展過程中的資金來源難題。因此，需要盡快調(diào)整區(qū)域稅收的劃分制度。例如貧困地區(qū)，對于稅收問題，當(dāng)?shù)卣畱?yīng)當(dāng)盡可能的降低稅收金額，借此保證地區(qū)民眾的基本生活質(zhì)量。另外，在區(qū)域企業(yè)發(fā)展的過程中，還可以考慮提高地方政府分享企業(yè)所得稅的比例，借此加強區(qū)域財政的收入，逐漸解決財政困難的實際問題。第二，完善增值稅體系。比如對于增值稅的抵扣，現(xiàn)行增值稅抵扣主要以生產(chǎn)類型稅收為主，相比較而言，消費型稅收相對不足，因此，可以嘗試在一些重點產(chǎn)業(yè)、一定區(qū)域內(nèi)進行嘗試，總結(jié)經(jīng)驗，并逐步推廣運用。第三，優(yōu)化資源稅征求措施。除了增值稅抵扣的改變，資源稅也可以嘗試進行調(diào)整，例如：授權(quán)區(qū)域政府依據(jù)區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟情況科學(xué)動態(tài)調(diào)整稅收水平，兼顧經(jīng)濟增長和資源生態(tài)保護，提高區(qū)域財政收入和區(qū)域宏觀調(diào)控能力。第四，推廣企業(yè)稅優(yōu)惠政策。在此前東部地區(qū)發(fā)展初期的企業(yè)稅實踐經(jīng)驗基礎(chǔ)上，將優(yōu)惠政策朝著經(jīng)濟發(fā)展落后區(qū)域傾斜，設(shè)計有助于經(jīng)濟發(fā)展落后區(qū)域經(jīng)濟構(gòu)建的稅收政策，吸引外資企業(yè)向經(jīng)濟發(fā)展落后區(qū)域投資，把握產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的重要機遇[3]。

(三)健全重點行業(yè)財政支出

第一，增強對文化教育的財政支出。教育是提升人口綜合素質(zhì)的關(guān)鍵，人才的培養(yǎng)能夠推動未來經(jīng)濟的發(fā)展與改革，因此，國家的財政支出應(yīng)當(dāng)朝著文化教育方面傾斜，確保義務(wù)教育的全面貫徹，全面提升人口素質(zhì)。第二，提前開展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的投入。高新技術(shù)領(lǐng)域也應(yīng)該是財政支出的關(guān)鍵，隨著“中國制造”向“中國智造”的不斷轉(zhuǎn)變，未來，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)一定會成為我國經(jīng)濟持續(xù)增長的重要發(fā)力點。因此，要提早準備，堅決推動產(chǎn)業(yè)改革升級，特別是發(fā)揮國家集成電路產(chǎn)業(yè)投資基金等“科技國家隊”的作用，在推動企業(yè)發(fā)展的同時，引導(dǎo)增加向中西部地區(qū)的科技投資，這樣才能確保相關(guān)區(qū)域在新一輪經(jīng)濟增長周期中不掉隊，實現(xiàn)區(qū)域間協(xié)同發(fā)展[4]。

(四)優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)

第一，嚴格依照“有所為，有所不為”的原則對財政支出進行優(yōu)化。一方面，隨著社會資本的不斷加入，逐步降低經(jīng)營性與競爭性行業(yè)中的財政資金投入，實現(xiàn)市場競爭和經(jīng)濟發(fā)展的良性循環(huán)。另一方面，重點增加基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和教育方面的資金投入占比，提升經(jīng)濟發(fā)展?jié)撛趧恿?。具體而言，可以表現(xiàn)為穩(wěn)定第一產(chǎn)業(yè)投入，確保糧食安全和智能農(nóng)業(yè)發(fā)展，通過科技化手段釋放勞動力、提高生產(chǎn)力；引導(dǎo)第二產(chǎn)業(yè)投入，促進產(chǎn)業(yè)化和現(xiàn)代化進度不斷加速，夯實“制造強國”的根基，確保全工業(yè)體系鏈條在我國內(nèi)部的合理分配和不同區(qū)域間的協(xié)同分工，堅決避免實體經(jīng)濟發(fā)展的“空心化”；適當(dāng)增加第三產(chǎn)業(yè)投入，促進現(xiàn)代化服務(wù)行業(yè)的升級，推動三大產(chǎn)業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。第二，構(gòu)建和完善財政支出預(yù)算與審核評價體系，健全國庫集中收入支出制度與政府采購體系，通過合理支出標準體系的編制，提高預(yù)算透明度，并在確保信息安全和保密規(guī)定的前提下，適度向社會公布，增強社會監(jiān)管，引導(dǎo)社會資本投入方向。同時，對國庫集中支出范疇進行不斷延伸，實現(xiàn)財政的自身約束和合理管控。

三、結(jié)語

通過分析和實踐檢驗可以看出，造成不同區(qū)域發(fā)展差異的因素較多，除了位置因素、資源因素等自然環(huán)境因素外，還有不同歷史背景、國家政策導(dǎo)向等因素存在。從東部優(yōu)先發(fā)展到西部、中部、東北大開發(fā)，不同歷史背景對于重工業(yè)、輕工業(yè)、高新產(chǎn)業(yè)的不同政策都引起了不同區(qū)域間經(jīng)濟發(fā)展的不均衡。由此可見，財政政策對于區(qū)域間協(xié)同發(fā)展的重要作用。未來，隨著經(jīng)濟全球化的不斷深入，各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展又將面臨新的機遇和挑戰(zhàn)，在此百年未有之大變局下，各地區(qū)應(yīng)該堅持財政政策的宏觀調(diào)控作用，統(tǒng)籌發(fā)展，因地制宜，通過科學(xué)的財政措施改善區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不均的情況，從而提高我國綜合國力，推動經(jīng)濟的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。