北京市人口老齡化與機構養(yǎng)老服務現(xiàn)狀

蔡詩葉 首都經(jīng)濟貿(mào)易大學管理工程學院

一、引言

截至2019年末，北京市65歲及以上常住老年人口246.0萬人，占全市常住總人口的比重高達11.4%。國際上將一個國家或地區(qū)60歲及以上人口占比達10%或65歲及以上人口占比達7%時，即表明這個國家或地區(qū)進入老齡化社會。北京市1990年普查時老年人口數(shù)為109.4萬，占比超過10%，步入老齡化社會，老齡化問題不僅對城市未來的經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生重大的影響，也加深養(yǎng)老服務需求與供給之間的矛盾。老齡事業(yè)發(fā)展是民生社會保障的重要課題，政府應積極完善養(yǎng)老服務體系、構建養(yǎng)老政策體系、探索養(yǎng)老服務模式，以應對洶涌而來的“銀發(fā)浪潮”。從應對人口老齡化的整體戰(zhàn)略來看，發(fā)展機構養(yǎng)老對解決老年人的長期照料問題將發(fā)揮不可或缺的作用，是養(yǎng)老服務體系中的一個重要舉措。

二、北京市人口老齡化現(xiàn)狀與特點

北京市作為特大城市是較早步入老齡化社會的城市，現(xiàn)處于并長期處于人口老齡化狀態(tài)?？傮w而言，北京市人口老齡化具有如下幾個特點。

老齡人口增速快。北京市65歲及以上常住老年人口從2010年末的170.9萬人增長至2019年末的246.0萬人，常住總人口的占比從12.5%上升到17.2%，提高了4.7個百分點，老年人口比重處于加速增長中。

人口高齡化凸顯。人口壽命隨著物質(zhì)生活水平的提高及醫(yī)療技術水平的進步得到延長，長壽特征明顯，高齡老年人口基數(shù)增長快速，百歲老年人首次突破千人。2010至2019年末，北京市80歲及以上常住老年人口增加了30.1萬人，平均每年凈增3.3萬人。

純老家庭數(shù)量波動上升。龐大的老年人口規(guī)模，使老年家庭數(shù)量大幅增加。老年人口空巢化趨勢加劇，2010年，北京市純老年人家庭人口44.3萬人，與2018年相比，增幅高達13.7萬人。純老年人家庭占老年人口總數(shù)比例由18.8%降到16.6%，然而純老家庭總數(shù)仍在上漲。

老年撫養(yǎng)系數(shù)逐漸提高。按15—64歲勞動年齡戶籍人口撫養(yǎng)65歲及以上戶籍人口計算，北京市老年撫養(yǎng)系數(shù)從2010年末的17.6%提高至2019年末的26.8%，這意味著每百名勞動年齡人口需要撫養(yǎng)更多的老年人口，由17.6人提高到26.8人。北京市老年撫養(yǎng)系數(shù)呈現(xiàn)出節(jié)節(jié)攀升的態(tài)勢，這不僅是勞動人口負擔的加重，社會也該審視養(yǎng)老問題。

三、北京市機構養(yǎng)老服務現(xiàn)狀

為確保實現(xiàn)老有所養(yǎng)，北京市民政部門提出了“9064”養(yǎng)老格局，即90%的老年人在社會化服務協(xié)助下通過家庭照顧養(yǎng)老，6%的老年人通過政府購買社區(qū)照顧服務養(yǎng)老，4%的老年人入住養(yǎng)老服務機構集中養(yǎng)老。機構養(yǎng)老與居家養(yǎng)老是相對應的概念。所謂機構養(yǎng)老是指以社會機構為養(yǎng)老基地，通過國家補貼、家庭收入支撐或老年人自給自足的方式來獲取經(jīng)濟資源，以專業(yè)的養(yǎng)老服務機構，如托老所等機構，提供有償或無償?shù)酿B(yǎng)老服務，以保證老年人安度晚年的養(yǎng)老方式。養(yǎng)老機構根據(jù)其特點分為福利性、非營利性和營利性三類。福利性養(yǎng)老機構包括國家主辦和集體主辦兩種，指在機構登記機關登記的養(yǎng)老服務機構。非福利性養(yǎng)老機構包括非營利性和營利性養(yǎng)老機構，兩者的區(qū)別在于非營利性養(yǎng)老機構不以盈利為目的，而營利性養(yǎng)老機構則追求利益最大化。為了滿足老年人養(yǎng)老服務需求，北京市首次在全市范圍開展老年人能力評估，初步建立全市老年人能力評估體系。評估結果將作為失能老年人輪候入住公辦養(yǎng)老機構、發(fā)放養(yǎng)老服務機構運營補貼、實施政府購買服務項目等的依據(jù)。

隨著經(jīng)濟社會穩(wěn)步發(fā)展，家庭具有一定的財富積累，越來越龐大的老年人群體愿意選擇專業(yè)化的機構養(yǎng)老。一方面，老年人伴隨著年齡增長，可能出現(xiàn)失能、半失能或預期自理能力下降等情況，需要養(yǎng)老機構提供的專業(yè)照護服務安度晚年。另一方面，計劃生育政策的嚴格實施，全國涌現(xiàn)出典型的“421”家庭，意味著一對擁有生產(chǎn)能力的夫妻需要負擔4個老年人和1個孩子的撫養(yǎng)重擔。面臨撫養(yǎng)4位老年人的重擔，養(yǎng)老問題不能單純靠子女贍養(yǎng)解決，需要適當?shù)貙⒉糠旨彝ヰB(yǎng)老重擔向社會轉移，機構養(yǎng)老作為“終極保障”不僅可以幫助子女分擔贍養(yǎng)壓力，而且能滿足老年人對養(yǎng)老服務的多元化需求。機構養(yǎng)老發(fā)揮著不可或缺的作用，但是北京市現(xiàn)有的養(yǎng)老機構存在幾個問題。

床位資源配置空間分布不均衡。北京市2019年末已建成運營養(yǎng)老機構536家，共收住老年人40487人，其中自理老年人10507人、半自理老年人13298人、完全不能自理老年人12983人，半自理以及不能自理老年人占到全部收住老年人口的58.8%。其中2019年新增養(yǎng)老機構54家，新增床位8129張。北京市16個區(qū)中65歲及以上常住老年人口數(shù)排名在前三位的依次是朝陽區(qū)、海淀區(qū)和豐臺區(qū)，分別為42萬人、39.4萬人和23.7萬人。養(yǎng)老機構總量排名在前三位的地區(qū)分別為朝陽區(qū)、海淀區(qū)、昌平區(qū)，養(yǎng)老機構數(shù)量分別占北京市養(yǎng)老機構的13.73%、10.84%、9.4%?？傮w來看，機構養(yǎng)老床位主要聚集在郊區(qū)，而老年人在選擇養(yǎng)老機構時，一般會優(yōu)先考慮在家附近的養(yǎng)老機構或者去生活服務設施更為便利的市中心養(yǎng)老。機構養(yǎng)老床位資源的空間配置不合理，使得一些養(yǎng)老機構出現(xiàn)“一床難求”的現(xiàn)象，一些養(yǎng)老機構存在大量床位閑置，造成養(yǎng)老資源的浪費。床位資源空間上表現(xiàn)出供需不匹配的狀況，既不能滿足有機構養(yǎng)老服務需求，對養(yǎng)老地點、環(huán)境有所要求的老年人的愿望，也不符合“9064”養(yǎng)老格局中提出的將“合理配置空間資源”作為養(yǎng)老設施規(guī)劃的發(fā)展目標。

專業(yè)護理人員缺口大。在技能水平上，截至2017年末，北京市通過職業(yè)鑒定的養(yǎng)老護理員總數(shù)11823人，進入養(yǎng)老機構從事養(yǎng)老護理服務工作的從業(yè)人員占60.9%。在養(yǎng)老機構的養(yǎng)老護理員總數(shù)7199人，養(yǎng)老護理員取證率為80.2%；其中中級及以上養(yǎng)老護理員的比重為21.5%。北京市現(xiàn)有65歲及以上老年人口246萬人，高齡及失能老人的數(shù)量增長迅速，專業(yè)養(yǎng)老護理人才需求激增。護理人員配置不足且專業(yè)程度較低是北京市養(yǎng)老機構普遍存在的現(xiàn)象。養(yǎng)老服務從業(yè)人員社會地位低，強度工作大，薪資收入低，人才流失率大，學歷水平低等特征。首先，社會對養(yǎng)老護理人員存在錯誤的認識，簡單地認為養(yǎng)老護理人員從事保姆或護工類似的工作，社會認可度低進而導致社會地位低；其次，由于養(yǎng)老護理人員缺口大，一個養(yǎng)老護理人員需要照護多個養(yǎng)老床位上的老人，工作強度大但薪資水平低造成這些專業(yè)人才流失率大。最后，養(yǎng)老護理人員缺乏定期的培訓，北京市現(xiàn)有的培訓模式中仍以政府培訓為主導地位，一定程度上制約了養(yǎng)老機構服務水準的提高。從事機構養(yǎng)老醫(yī)護工作的養(yǎng)老護理人員，需具備一定的專業(yè)知識和技能，大力培養(yǎng)高素質(zhì)的、專業(yè)性強的服務人員隊伍以勝任機構養(yǎng)老醫(yī)護工作是必要的。

四、建議

結合區(qū)域需求合理建設養(yǎng)老機構。北京市近年來在養(yǎng)老機構數(shù)量及養(yǎng)老床位數(shù)上表現(xiàn)出服務規(guī)模不斷擴大，但是離發(fā)展規(guī)劃目標仍存在差距。一方面，老年人隨著年齡增長，可能出現(xiàn)失能、半失能或預期自理能力下降等情況，需要專業(yè)的護理人員及照護服務安度晚年的老年人口基數(shù)增大，因此，北京市機構養(yǎng)老床位數(shù)總量為匹配養(yǎng)老需求增加的同時，逐步提高護理型養(yǎng)老床位的比重，滿足高齡、失能老年人的護理需求。另一方面，通過了解北京市機構養(yǎng)老床位現(xiàn)狀可知，全市老齡化程度較高的區(qū)域擁有與之需求不匹配的養(yǎng)老資源，考慮到就近養(yǎng)老，這些地區(qū)需推進養(yǎng)老機構建設或養(yǎng)老床位配置；而城市發(fā)展新區(qū)的機構養(yǎng)老床位存在空置現(xiàn)象，建議相應地減少資源配置，避免養(yǎng)老資源浪費。總體而言，合理配置養(yǎng)老資源在結合各個區(qū)域需求的同時，注意考慮全市總體情況來安排。

推動養(yǎng)老服務人才專業(yè)化、職業(yè)化建設。研究制定機構養(yǎng)老服務人力資源薪酬待遇方案，加強對養(yǎng)老護理人才與機構管理人才的教育培訓與專業(yè)培訓，積極推進北京市養(yǎng)老服務人才信息平臺的構建。然而，繼續(xù)以政府培訓為主導地位的培訓模式是難以滿足日益增長的養(yǎng)老護理服務及護理人力資源的市場需求缺口，養(yǎng)老服務業(yè)需要吸引社會各方面力量參與進來，以豐富養(yǎng)老護理員培訓模式。隨著生活水平和健康水平的提高，老年人的養(yǎng)老護理需求越來越多樣化，提高機構養(yǎng)老人力資源的專業(yè)水平，大幅提升養(yǎng)老護理質(zhì)量與服務效率。