基于PPP 模式工程項目融資風險管理的思考解析

戚占義 中交一公局海威工程建設有限公司

前言

隨著市場經濟體制改革的加快、城市化建設的深入以及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，地方財政面臨著較大的資金壓力。而PPP 模式的出現給我國基礎設施建設的發(fā)展指出了一條可行的道路，它的出現不僅緩解了地方政府的資金壓力，更調動了社會投資人參與基礎項目建設的積極性，改變了政府職能行使的方式。然而，立足于我國PPP 項目的實際發(fā)展現狀來分析，受到相關法律不健全、項目收益相對較少、融資渠道較為單一、融資成本過高等因素的影響，PPP項目難以發(fā)揮其真正的價值和功能，進而制約了我國基礎設施的發(fā)展建設。所以，怎樣幫助PPP 項目走出融資困境，整合社會各界的力量來參與項目建設是推動PPP 項目健康發(fā)展，加速我國基礎設施建設進程的重要前提。

一、PPP 項目融資的含義

PPP 模式其含義是政府和社會進行資本合作，雙方共同參加、負責一些商業(yè)性的、公益性的基礎設施項目建設。該模式以政府給予社會投資人特許經營權為基礎，雙方形成一種利益共享、風險共擔的合作關系，來共同參與公共設施的建設過程。PPP 模式最初起源于20 世紀80 年代的英國，PPP 模式的主要目的是降低當地政府的財政壓力，借由社會資金來加速公共設施的建設進程，提高公共設施的建設質量。PPP 模式在英國大獲成功，隨后相繼被各國引入。PPP 項目融資可以從廣義和狹義的角度來進行理解。從廣義層面來看，PPP 項目融資是指政府和社會資本共同進行公共設施服務建設，凡是兩者合作進行的建設活動都屬于廣義層面的PPP 項目融資。狹義層面的PPP 項目融資即指政府和社會主體進行資金合作，但不包括項目決策制定、計劃實施、人員組織、項目管理等廣義層面的內容。PPP 模式是一種全新的融資合作模式，其充分發(fā)揮了社會主體的建設力量，有效彌補了地方政府的資金缺口。在該模式下，政府不再大包大攬、全權負責項目各個方面的問題，而是將部分權利讓渡給社會投資者，由他們來負責項目的建設、管理等，從而實現以少量的財政資金發(fā)揮乘數效應，撬動更多的社會資本，緩解政府的資金壓力，推動公共設施服務建設的健康發(fā)展。

二、PPP 項目融資特點

PPP 項目通常是一些項目規(guī)模較大、耗費時間較長、所需資金較多的項目。所以PPP 項目融資一般都具有融資需求急切、融資金額數額較多的特點。此外，PPP 項目的管理方主體和運營方主體不是單一的，而是多元的，政府以及社會投資主體都是項目的負責人和運營方。國家政府對于PPP 項目是非常關注，高度支持的?？陀^來說，PPP項目能否順利落地及有效開展與融資需求有沒有得到滿足高度相關，是存在直接關系的，所以PPP 項目的融資問題是決定PPP 項目發(fā)展的直接因素。此外，PPP 項目融資的融資方式在理論層面是豐富多樣的，投資人可以通過銀行貸款融資、債券融資、信托融資、融資租賃、保險融資、產業(yè)基金融資以及資產證券化融資等方式來參與PPP項目，但其中的很多融資方式較少使用。最后，PPP 項目融資的特點是投資人與政府共同承擔風險，共享收益。

三、PPP 項目融資問題分析

(一)PPP 項目融資渠道單一

由上文所述可知，雖然PPP 項目融資方式在理論上是豐富多樣的，但其中的很多融資方式是不切實際的，無法給投資人帶來可觀利益。投資者都希望自己投資的資金能有穩(wěn)定的收益，都希望自己承擔較少的風險。所以很多投資者在進行PPP 項目融資時，都會優(yōu)先選擇債權融資模式，而不是通過股權融資渠道來進行融資。這是因為債權融資能夠帶給社會投資人固定的利息收益，其收益比較穩(wěn)定，投資期限也相對較短，投資風險較低。但是股權融資模式獲得的收益是不確定的，其會隨著項目營收的波動而波動，其投資時間較長。而且，企業(yè)項目一旦瀕臨倒閉，在進行企業(yè)資產清查結算時，也會優(yōu)先還債，然后還股，因此股權有可能面臨無法清償的風險。PPP 項目的投資金額較大，施工時間又長，而施工時間越長表示項目面臨的不確定風險因素越多，政策的變化、市場的變動都會增加項目風險。通過股權融資渠道來參加PPP 項目，投資人可能會獲得高昂的收益回報，但也可能出現血本無歸的情況。通過債券融資渠道來參與PPP 項目，投資人面臨的風險就更小，收益更穩(wěn)定。此外，進一步分析債權融資模式可以發(fā)現銀行貸款是常見的債權融資模式，與銀行貸款相比，基金、信托、保險等資金融資模式，雖然有國家政策的扶持和鼓勵，但是因為這些融資模式流程繁瑣、制度不全，使得其實際操作性不強，這也導致了PPP 項目融資渠道比較單一。

(二)PPP 項目投資收益難以滿足社會需求

從PPP 工程項目的特點來看，其項目多是一些規(guī)模較大，構造復雜的市政工程、交通工程、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)工程等。這些項目自始至終都需要大量資金支持，資金需求持續(xù)的時間相對較長，有些項目的建設周期少則幾年，長則十幾年不等。所以，很多企業(yè)既不愿意也沒有能力提供如此長時間的資金支持，因為PPP 項目的融資成本與時間成本確實過高。此外，高昂的融資成本與投資人獲得的投資收益卻不成正比，這是因為很多項目屬于公共事業(yè)項目，且屬于公益事業(yè)項目，這些項目的盈利能力可能本身就不是很強，因此絕大部分PPP 項目的投資收益約為8%，一些項目的投資收益甚至少于6%，如果再考慮到貨幣貶值、通貨膨脹等因素，投資人獲得的實際收益可能會更少。投資人都是非常精明的商人，促使他們做出投資決策的依據永遠是利益，他們永遠追求最小的風險和最大化的利益，所以PPP 項目通常不是企業(yè)的第一投資選擇，其很難滿足企業(yè)的投資標準。

(三)相關法律不健全

無論何種融資方式，都需要健全、明細的法律來約束融資行為，這樣才能保障投資人與融資人的利益，維持金融市場的穩(wěn)定和秩序。但是中國引入PPP 項目的時間并不長，其發(fā)展尚未成熟，涉及PPP 項目融資的法律也只有《合同法》《特許經營法》，但是這兩部法律并不是專門針對PPP 項目融資而制定實施的，因此其中的很多條款都不夠具體，較為籠統(tǒng)模糊，只是淺顯提及。這就導致PPP 項目在融資過程中缺乏相應的法律參考依據，多方融資主體容易產生利益糾紛，出現都想分享利益，不愿共擔風險，互相推諉責任的現象。此外，PPP 項目的運營管理方雖然包括政府和社會投資人，但客觀來說，政府依舊處于強勢的一方，其握有的決策權要更大，很多社會投資人擔心自身的利用得不到有效保障，就算政府迫害了自己的利益，自己也無法通過法律途徑來維權，所以他們不愿意將資金投入到PPP 項目中。由上文可知，涉及PPP 項目融資的相關法律制度不健全也是制約PPP 項目順利融資的關鍵因素。

四、完善我國PPP 項目融資的對策

(一)拓寬PPP 項目的融資渠道

首先，充分整合金融機構的力量，提倡和引導市場金融機構推出一些適用于PPP 項目融資的信貸產品，制定出健全高效、科學合理的融資審批流程。其次，充分利用保險、基金、證券等市場的資金，匹配融資周期與項目周期，有效提高融資的效率。此外，借由先進的大數據、互聯網技術來提高融資效率。同以往的金融相比，數字普惠金融對于信息的處理更加高效便捷，其對于信息更加敏感，處理信息的手段也更加先進。其依托于云計算和大數據，能夠客觀全面地掌握貸款人的經營狀況，了解其管理能力、發(fā)展現狀、資金用途、償付能力，財務水平等。掌握了這些信息，有利于信貸資金的合理配置，能夠提高資金的活力，降低融資風險。最后，政府應該積極組織銀行、保險、基金、證券等部門領導，圍繞PPP 項目的發(fā)展前景來探討股權投資的可行性，估算出投資利益和投資優(yōu)勢，將這些信息進行梳理整合并告知投資者，從而讓投資者有更多的融資選擇。

(二)降低投資方風險，提高社會資本收益

PPP 項目是由政府和社會投資人共同建設的項目，政府和投資人應該彼此尊重，地位平等的合作關系，而不是互相提防，彼此競爭的關系。雙方在簽訂協(xié)議時，政府部門應該明確告知投資人具有的權利、承擔的風險、應盡的義務與獲得的收益，這樣能夠最大程度地保護投資人的知情權，保護投資方的利益，讓其在與政府的合作過程中不會太被動。此外，雙方都應該重視項目風險的管控，政府要允許所有投資人參與項目的監(jiān)管工作，積極聽取各方投資人的建議，采納一些合理的意見。政府本身也要加強信用管理，自覺接受社會的監(jiān)督，堅決禁止政府出現違反合約，暗箱操作、轉嫁風險的行為。最后，涉及PPP 項目融資的社會資本，政府應該給予投資方一定的優(yōu)惠政策，降低投資人貸款的利率，放低其貸款的門檻，加快審批流程，利用自身的權威性和公信力來為投資方進行擔保，從而使投資者看到政府的誠意，降低投資人的投資成本，增強其投資信心。

(三)完善PPP 模式的法律法規(guī)

面對PPP 項目融資缺乏法律指導依據的現象，國家迫切需要出臺一部針對性較強，條款全面，內容細致的法律。這部“PPP 項目基本法”應該是地方政府制定地方法律時的統(tǒng)一參考依據，其應該從整體的角度，明確政府與社會投資方需要承擔的職責、權力、義務等，明確雙方的風險承擔機制與維權途徑等。成熟健全的法律能夠規(guī)范政府的權力行使行為，最大程度地保障投資方的利益，確保PPP項目融資的公平公正。

五、結語

綜上所述，PPP 模式有利于我國公共基礎建設的發(fā)展，能夠降低當地政府的資金壓力，面對PPP 項目融資存在的投資回報少、缺乏法律參考依據、融資渠道狹窄的問題，要從降低投資方風險、提高投資方收益、健全法律制度，以及拓寬融資渠道等方面來針對性地解決以上問題。加速PPP 項目的落地，實現PPP 模式的全面發(fā)展?！?/p>