預算管理視角下的事業(yè)單位內控建設思考

徐 蓉 南京市人才服務中心

事業(yè)單位內部開展的預算管理工作是涵蓋預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督以及決算各個環(huán)節(jié)的，是對事業(yè)單位內預算活動的全過程的動態(tài)管理，在這個過程中必然涉及事業(yè)單位的管理層、業(yè)務部門以及財務部門，所以預算管理工作也是事業(yè)單位資金管理工作的重要組成之一。而內控的工作成效重點依靠預算管理來實現，預算管理的質量會影響內控制度在事業(yè)單位內所產生的成效。

一、事業(yè)單位預算管理與內控的關系

一方面，預算管理能夠對事業(yè)單位的內部風險起到較好的控制作用，有效降低行政事業(yè)運營過程中的經濟風險。預算管理在事業(yè)單位財務管理工作中是較為關鍵的一項，不僅能夠對經濟性事務進行全過程的約束控制，還能保證事業(yè)單位內部的每個員工明確管理服務工作目標，進而實現事業(yè)單位的整體目標。預算管理通過提高事業(yè)單位的工作落實水平，對內部控制工作起到了推動作用。另一方面，事業(yè)單位的內控工作需要以預算管理作為工作的基礎對內控體系進行改善，為了真正發(fā)揮預算管理的效用，必須在內控體系發(fā)揮職責分工和授權功能的前提下，對預算管理過程中各環(huán)節(jié)的潛在風險進行防范，最大程度地提高資金利用效率，為事業(yè)單位實現運營經濟目標提供保證[1]。

二、預算管理下事業(yè)單位內控建設現狀

(一)預算管理與內控建設工作混淆

預算管理是經濟風險估測的重要手段，這就要求單位確保預算管理工作各個環(huán)節(jié)之間應達成互不干擾但是彼此制約的工作狀態(tài)。由于部分單位誤判財務部門的工作范疇，錯將財務部門作為主體進行內控建設，忽略了全面的、制衡實行內控的原則，單位整體性重視程度不高，必然會導致內控建設工作推進不順利。另外，內控建設工作的展開必須建立在明確內控制度的基礎上，否則會出現對內控工作的認識不到位、忽視內控的作用、對內控建設的主體認識錯誤等問題，導致事業(yè)單位無法實現進一步的內控建設。

(二)內控作用發(fā)揮程度低

合格的內控工作應該能夠使預算管理中對預算進行編制、調整、執(zhí)行的部分得到有效控制，而目前部分事業(yè)單位內控的效用無法發(fā)揮出來，主要是因為部分單位內控工作落實不徹底、工作不及時，以至于預算執(zhí)行問題頻出無法有效控制資金執(zhí)行，內控管理的不當使預算調整和執(zhí)行環(huán)節(jié)出現差錯，執(zhí)行反饋信息不完整也會影響數據的真實度。

(三)內控信息化建設程度低

事業(yè)單位的運營離不開預算管理系統的支持，將內控管理進行數字化轉型是進一步發(fā)展建設內控的難點。首先，大部分內控體系組建時間不長，管理人員知識儲備和技術水平有限是制約信息系統優(yōu)化的重要因素；其次，為保證信息系統的功能完善性，工作人員在業(yè)務水平方面需要適當提高，其中包括對各類信息技術、裝置的運用，尤其要求工作人員對內控系統的認知達到一定水平。人員素質是一方面，另一方面信息化設備和技術與內控工作的融合度也是實現內控系統信息化的關鍵；最后，財務管理網絡能否對單位進行全面性的覆蓋也是至關重要的，單機運作的信息系統會使得信息的交流傳達出現誤差，極易發(fā)生信息不對稱導致的財務與資產部門之間對賬困難的情況，也會導致財務與業(yè)務部門之間預算執(zhí)行反饋工作效率低下[2]。

(四)內控管理意識薄弱

部分事業(yè)單位高層專權的現象嚴重，導致其不重視企業(yè)的合規(guī)管理與內控體系建設，由于其大權獨攬，導致單位的決策朝令夕改，其他部門的職能分工不清，對于內控管理只是進行表面上的應付糊弄，由于部門職責不明，內部控制缺乏其他部門的緊密配合，最后名存實亡。單位領導人的風險管理意識薄弱，導致單位無法徹底落實內控體系建設，很容易導致預算管理工作出現問題，給預算管理帶來困擾。

三、預算管理下加強事業(yè)單位內控的措施

(一)營造內控環(huán)境

營造有益于推進內控建設的單位環(huán)境，就能夠在單位內部實行內控管理，這就要求單位在進行內控建設時應遵循全面、重要、客觀、規(guī)范四個原則，為事業(yè)單位構建全單位覆蓋的、主次分明的、實事求是的、統一標準的內控體系，營造健康的單位內控環(huán)境。另外，單位要構建運行規(guī)范、工作效率較高的內控體系就要將數字化信息系統作為內控建設的手段之一，保證事業(yè)單位真正將內控管理工作落實到單位內部。通過適當運用信息技術升級信息系統，并利用信息系統達成內控管理的需求，將內控工作從理念、流程到措施都進行數字化的改造，智能化監(jiān)督事業(yè)單位的業(yè)務活動，減少內控執(zhí)行的人為干擾，提高內控制度的落實效率。

(二)建立內控機構

首先，根據《會計法》可知，需要對事業(yè)單位財務和會計工作進行責任的主體，其職責就是對單位的內控制度進行評估，事業(yè)單位需促使責任主體明確責任內容，使責任主體重視內控建設進而擔負起建設內控體系的責任；其次，由完善的內控機構主導內控體系的搭建是更加有效的體系搭建方式，這樣做有助于相關人員明確自身職責，加強建設內控的意識；最后，為了實現單位內部內控的普及推廣，就要積極號召事業(yè)單位的全體員工參與建設內控，摒棄內控只與財務部門相關聯的落后思想，培養(yǎng)事業(yè)單位全體員工執(zhí)行內控的工作習慣，重點鼓勵業(yè)務部門參與內控建設，將內控滲透進業(yè)務、財務等各個部門的日常工作之中[3]。

(三)完善內控制度

想要完善內控管理工作的制度首先就要加大力度重視內控制度，要求單位的負責人提高對內控的認知程度，主動了解國家發(fā)布的關于內控制度的文件和規(guī)章，引導員工對內控制度進行學習，讓員工樹立建立并維護內控制度的意識。事業(yè)單位內部應大力宣傳內控理念，通過輿論氛圍的營造和觀念的宣傳增強內控建設的規(guī)范性，保證內控制度能夠順利運行；其次，事業(yè)單位應通過建立健全各項工作的管理制度，來加強對預算和收入管理活動的控制，同時與廉政防控方面的工作相結合，構建單位統一管控體系，并將預算、收支、采購等業(yè)務以及資產和項目等管理活動都作為管控對象進行統一管理，將不同業(yè)務之間的對接由業(yè)務交叉工作來完成，搭建涵蓋單位全部門的動態(tài)內控機制，資金的使用安全性和使用效益都得到大幅度地提高；最后，由于大多數事業(yè)單位資金都來源于上級審批，所以單位的資金意識遲鈍，致使單位財務風險管理制度落后，只有改革資金制度才能破解當前困境。這就要求單位要安排知識儲備豐富、技術過硬的人員對財務風險進行分析和預警，也要制定規(guī)范的資金管理制度，對資金申請、審批以及下撥活動進行約束，重大資金審批事項要進行多人商討表決。在建設內控體系制度時需要加強工作流程圖的繪制，確保每一位員工都可以了解內控體系并積極參與內部控制，還需要保證各項制度的完整性與系統性，方便企業(yè)的制度化管理。

(四)發(fā)揮內控作用

事業(yè)單位想要盡可能地發(fā)揮內控的作用，就要將預算管理的工作水平提升上去。根據單位的實際情況要對預算編制進行升級改造，細化項目以提高預算管理的科學性，提高內控工作與預算管理的針對性，進而提高單位內控工作實效性。在預算業(yè)務開展過程中，做好預算編制、執(zhí)行、決算管理和績效管理等環(huán)節(jié)流程梳理，完成風險點查找，加強控制設計。在預算編制階段，按照流程開展逐級審批工作，而在預算執(zhí)行階段，符合指標的可以正常進入審批流程，出現指標超預算情況需要調整程序。針對虛報資產等風險點，應結合財政資產系統，將資產系統和預算系統進行對比審核，超出資產系統核定標準的資產配置將無法進行預算資金安排。對于大額或者重大資金項目，在預算編制過程中，將預算系統和績效評價系統進行對接，進行事前、事中、事后的績效跟蹤評價，通過績效評價獲得反饋，為后續(xù)預算調整和開展監(jiān)督管理活動提供依據。

在預算收入編制過程中，風險集中在非稅收入挪用、隱瞞應繳收入等方面，可以通過對比近三年非稅收入總額、核查非稅收入項目有無增減、定期檢查往來賬等途徑防控等措施進行防控。對于支出部分，分為審批、控制、核算等多個環(huán)節(jié)，需要重點預防亂列支出、虛假票據套取等多個風險點，由財務部門和支出申請部門共同負責采取審核單據、逐級審批等多重防控措施，充分發(fā)揮單位內控制度作用。

(五)創(chuàng)新內控機制

社會經濟水平的不斷提高使得事業(yè)單位的內控制度水平也隨之不斷提升，在事業(yè)單位內部建設完善有效的內控體系是順應社會發(fā)展趨勢的表現。事業(yè)單位跟隨時代腳步發(fā)展過程中，也會面臨各種各樣的挑戰(zhàn)，將內控制度落實到事業(yè)單位的各項工作中是一個動態(tài)的行為，而內控制度能在事業(yè)單位各項工作中發(fā)揮多少作用是不確定的，其作用程度會隨著外部環(huán)境的變化而變化。想要保持內控制度的運行穩(wěn)定性，就要對其制度內容進行不斷創(chuàng)新，保證其規(guī)范性和科學性符合實際需求，使內控制度真正成為推動事業(yè)單位發(fā)展的動力。另外，為了促進單位內控信息的公開透明，單位相關部門應根據實際情況建立內控工作的報告制度，要求內控工作人員對自我進行評價，且將內控報告作為部門決算和財務報告的參考內容之一，通過信息公開制度的建立，督促內控運作更加規(guī)范科學，發(fā)揮信息公開制度對內控的監(jiān)督作用。

(六)加強人員培訓

內控制度的建立和執(zhí)行離不開高素質人員的支持，只有參與內控制度建設的人員專業(yè)性夠強，才能將內控制度真正落實到工作中去。這要求單位相關部門要全方面宣傳內控制度，在單位內部普及先進做法和優(yōu)秀經驗，使全體職工自覺提高權力義務意識，規(guī)范權力運行秩序。不僅如此，單位領導要加大對人才培養(yǎng)的重視程度，為單位內部組建一支知識豐富、責任感強、業(yè)務能力水平高的專業(yè)人才隊伍提供必要幫助，保證其在充分了解內控制度的前提下，掌控內控制度的建設。事業(yè)單位的管理層人員應承擔起主導責任，組織召開以內控建設為主題的會議，鼓勵專業(yè)人才以及單位全體員工就內控建設話題進行交流討論、知識共享，努力為專業(yè)人員推進內控建設營造有利環(huán)境，幫助其能夠心無旁騖地投入內控建設工作中去，保證內控制度的建立工作和內控制度的執(zhí)行工作能夠在事業(yè)單位內有序展開，為推進事業(yè)單位內控工作營造有利環(huán)境。單位可以采取內部推優(yōu)的方式，推選出綜合能力較高或專業(yè)性較強的人才，加強內部培養(yǎng)，建設出一支對單位環(huán)境適應度較高、理解內部控制、熟悉預算管理、能夠剖析國家戰(zhàn)略思想以及規(guī)劃未來布局的專業(yè)團隊，讓專業(yè)的人才融入單位的管理組織。

(七)構建信息體系

要想在預算管理下將事業(yè)單位的內控體系建設起來，信息體系的建設必不可少。首先，單位需要建立信息共享中心，將各個部門的信息進行匯總和存儲方便工作需要時進行分析，再借助共享平臺發(fā)布信息，完成單位內外部的建設。內部建設需要實現單位內控部門與其他部門之間的緊密聯系，還需要加強各個部門之間和員工與部門之間穩(wěn)定的信息溝通。外部建設需要實現單位與政府、市場以及合作伙伴之間的信息交流，有效地幫助單位進行信息共享。其次，單位需要設計好相應的組織架構，制定好管理制度，結合企業(yè)經營的實際情況，將各種組織體系以及規(guī)章制度納入信息管理系統之中。在具體實施的過程中，要注意及時更新和完善相關制度，確保其符合單位發(fā)展需求。單位還需要及時將國家頒發(fā)的相關法律法規(guī)以及各項經營政策納入信息系統，讓全體員工參與內控體系的建設，保持單位經營理念的先進性。最后，單位還需要應用先進的信息技術和設備支撐實際工作的開展，例如預警系統。單位所應用的信息化程序需要符合事業(yè)單位預算管理的需求，同時需要保證其運行的高效性、與單位其他程序的協調性、適合單位統一管理的系統性以及規(guī)范性等特點。因此事業(yè)單位在構建信息體系時應當秉持著簡單、便捷并且嚴謹、有效的原則。

(八)提高管理意識

嚴格的管理是事業(yè)單位在競爭中的堅實后盾，雖然目前有部分單位的管理意識較為薄弱，但是只要學習現代化的管理體系，借助信息化的手段，堅持依法管理，就能夠借助法律的權威幫助事業(yè)單位在預算管理下對內控建設從嚴管理。只有提高單位領導人的正確管理意識，從嚴管理單位內部，才能夠保障單位在預算管理的各個環(huán)節(jié)都能夠擁有高效的執(zhí)行力，確保每一項制度都能夠徹底落實，進而推進單位的綜合管理，增強單位的凝聚力，提高預算管理的效率。單位領導人必須要充分意識到內部控制的重要性，明確劃分各個部門的職能以及各個工作崗位的權限，避免職能交叉導致人力資源的浪費，權力集中于某個員工導致預算管理工作開展困難以及領導人大權獨攬導致單位內部權責缺失等等問題。只有單位的管理意識跟上社會發(fā)展的步伐，將內控建設完美融入預算管理之中，才能形成各司其職、相互制約與協調的工作機制。對建立好的內控制度體系加強管理，避免制度虛化導致管理的意義缺失。

四、結語

綜上所述，事業(yè)單位不僅要明確預算管理和內控建設的關系，還要明確現階段事業(yè)單位內控建設存在的不足，正確面對這些不足，并開拓解決思路，研究相應的對策，除了要加強信息系統的建設，為內控建設營造理想環(huán)境以外，還要在單位內部組建專門的機構承擔內控建設的牽頭責任。不僅如此，健全的內控制度能夠提升單位內各項業(yè)務的工作效果，充分發(fā)揮內控制度的作用也能保證預算管理工作各個環(huán)節(jié)的工作人員明確責任義務，最后，為保持事業(yè)單位與時代的一致性，需要事業(yè)單位不斷挖掘內控制度的發(fā)展新道路，培養(yǎng)專業(yè)人才，確保內控制度能夠不斷迸發(fā)活力，為事業(yè)單位的長遠發(fā)展提供支持?！?/p>