農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織財務(wù)管理問題及對策研究

戴瓊 袁輝

（北京中崇信會計師事務(wù)所有限責(zé)任公司 中央軍委機(jī)關(guān)事務(wù)管理總局財務(wù)結(jié)算中心 北京 100101）

發(fā)展和壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，不僅是引領(lǐng)農(nóng)民實(shí)現(xiàn)共同富裕的重要途徑，也是關(guān)乎整個社會穩(wěn)定和發(fā)展的重大問題。習(xí)近平總書記指出，要建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，加快推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，走中國特色社會主義鄉(xiāng)村振興道路。隨著農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展、生產(chǎn)關(guān)系的不斷演進(jìn)和新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的陸續(xù)建立，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織財務(wù)管理內(nèi)容和財務(wù)關(guān)系發(fā)生了重大變化，如何建立和健全適合新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展的財務(wù)管理理念，理順財務(wù)管理關(guān)系，亟待進(jìn)一步研究。

一、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織財務(wù)管理中存在的問題

（一）符合新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展的財務(wù)管理制度體系亟待完善

為了加強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織財務(wù)管理，1996年3月，農(nóng)業(yè)部頒布了《村合作經(jīng)濟(jì)組織財務(wù)制度（試行）》，2011年，農(nóng)業(yè)部、監(jiān)察部印發(fā)《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織財務(wù)公開規(guī)定》（農(nóng)經(jīng)發(fā)［2011］13號）等一系列制度規(guī)定，部分省市也根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況制定了相應(yīng)的財務(wù)管理制度，如，1997年1月北京市財政局印發(fā)了《北京市村合作經(jīng)濟(jì)組織財務(wù)制度實(shí)施細(xì)則》，2007年11月山西省農(nóng)業(yè)廳印發(fā)了《山西省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織財務(wù)管理制度》等。這些制度對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的資金籌集、資產(chǎn)管理、對外投資、經(jīng)營收支及收益分配、民主理財與財務(wù)公開，以及財務(wù)人員和財務(wù)檔案管理等都進(jìn)行了明確和規(guī)范，為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織規(guī)范財務(wù)處理和理順財務(wù)關(guān)系奠定了堅實(shí)的基礎(chǔ)。但這些制度的設(shè)計都是特定歷史時期的產(chǎn)物，隨著農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、新型財務(wù)關(guān)系的建立和資源性資產(chǎn)價值的凸顯，原有的制度設(shè)計在如何理順新型股份經(jīng)濟(jì)與合作經(jīng)濟(jì)的財務(wù)關(guān)系、如何加強(qiáng)對資源性資產(chǎn)的價值管理、如何對新型股份經(jīng)濟(jì)和合作經(jīng)濟(jì)資本籌集的規(guī)范與管理、如何規(guī)范管理日益復(fù)雜多樣的投資與合作形式等方面明顯滯后。

（二）暢通的財務(wù)資源配置渠道尚待建立健全

產(chǎn)權(quán)是資源配置和流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)。在現(xiàn)行制度體系下，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的股權(quán)尚不能自由順暢地流轉(zhuǎn)；農(nóng)村集體土地等資源性資產(chǎn)合作模式基本既定；集體經(jīng)濟(jì)組織資金籌措渠道非常狹窄；熟悉和適應(yīng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財務(wù)管理人員嚴(yán)重不足；而且農(nóng)村管理的社區(qū)性加劇了財務(wù)資源配置的社區(qū)性。財務(wù)資源在集體經(jīng)濟(jì)組織之間的合理流轉(zhuǎn)和利用，缺乏高效有序的渠道，從而導(dǎo)致各集體經(jīng)濟(jì)組織之間的財務(wù)資源處于“孤島”或分散的割裂狀態(tài)，如何構(gòu)建符合本區(qū)域村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財務(wù)資源平臺和資源配置渠道顯得尤其重要。

（三）財務(wù)管理理念亟待轉(zhuǎn)變

財務(wù)管理是經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部管理的基礎(chǔ)和中樞，是組織資金運(yùn)動和處理財務(wù)關(guān)系的重要活動，是滲透和貫穿在每一項經(jīng)濟(jì)活動中的價值管理。首先，加強(qiáng)財務(wù)管理是促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織挖潛降耗、控制成本、提高農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)濟(jì)效益的重要手段。其次，財務(wù)管理作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和外部交往的紐帶和橋梁，通過采用通用的會計語言對經(jīng)濟(jì)活動的數(shù)據(jù)進(jìn)行收集、傳遞、分類、登記、歸納、總結(jié)、儲存，形成能夠?qū)ν饨缣峁┑挠行У慕?jīng)濟(jì)信息，并通過這些信息對經(jīng)營活動的過程和結(jié)果進(jìn)行評價和分析，以便信息使用者做出經(jīng)濟(jì)決策和對未來的預(yù)測。然而目前，村集體經(jīng)濟(jì)組織人員的財務(wù)管理意識相對落后，財務(wù)會計人員的日常工作往往限于報賬、算賬、記賬，對財務(wù)分析和財務(wù)評價的重要作用認(rèn)識不夠；部分村集體經(jīng)濟(jì)組織財務(wù)管理架構(gòu)設(shè)置不完善，對財務(wù)工作職責(zé)的理解不到位，甚至沒有專職的財務(wù)人員；部分村集體經(jīng)濟(jì)組織對資金收支的審核不嚴(yán)或流于形式，長期債權(quán)債務(wù)疏于及時清理，沉淀資金使用效率低下，成本控制和稅收風(fēng)險管理理念不強(qiáng)；以資金管理為中心的財務(wù)管理理念尚未建立；村集體經(jīng)濟(jì)組織對林木、土地等資源性資產(chǎn)的價值管理意識普遍欠缺；以民主理財和財務(wù)公開為抓手的保護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)人權(quán)益的財務(wù)關(guān)系管理尚待加強(qiáng)。

（四）“三資”管理制度尚待健全并嚴(yán)格執(zhí)行

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的資金、資產(chǎn)、資源是其賴以生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。資金的高效運(yùn)營、資產(chǎn)的有效配置和安全完整、資源的合理利用和開發(fā)，是保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織取得良好效益的核心。為加強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的資金、資產(chǎn)、資源管理，各級農(nóng)業(yè)農(nóng)村管理部門高度重視，紛紛出臺了一系列的管理辦法。這些辦法為保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的“三資”安全完整、提高“三資”運(yùn)營效率、建立健全“三資”管理體系、理順農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)監(jiān)管機(jī)制等指明了方向。但在實(shí)踐中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織目前在資金預(yù)算、資金使用計劃、債權(quán)債務(wù)管理、投融資管理等方面還存在制度不健全，或制度尚待具體細(xì)化而無法落到實(shí)處等問題；各級農(nóng)業(yè)農(nóng)村管理部門一再強(qiáng)調(diào)的資產(chǎn)管理臺賬、資源管理臺賬、合同管理臺賬制度與合同聯(lián)預(yù)審制度等還有待真正落實(shí)到位。

（五）監(jiān)督農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織財務(wù)工作的外部力量有待進(jìn)一步加強(qiáng)

要做好農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織財務(wù)工作，除了加強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自身的財務(wù)管理體系建設(shè)、嚴(yán)格遵守相關(guān)財務(wù)管理制度外，構(gòu)建完善的外部監(jiān)督體系、讓農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的財務(wù)工作接受外部監(jiān)督是提高管理水平、做好工作的必要保證。然而目前，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織財務(wù)工作的外部監(jiān)督力量有待進(jìn)一步加強(qiáng)。首先，盡管《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織財務(wù)公開規(guī)定》對村集體經(jīng)濟(jì)組織財務(wù)公開的內(nèi)容和方式進(jìn)行了明確規(guī)定，但在實(shí)際操作過程中，財務(wù)信息透明度普遍不高，部分村集體經(jīng)濟(jì)組織僅公開了日常經(jīng)營收支情況，但對于重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、重大資產(chǎn)處置、重大資源資產(chǎn)承包租賃等重大事項，往往采取選擇性公開、不進(jìn)行公開或公開不及時，嚴(yán)重影響村務(wù)信息公開的實(shí)際效用。其次，村集體經(jīng)濟(jì)組織上級管理部門財務(wù)監(jiān)督力量不足。盡管鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)經(jīng)管理部門有權(quán)力和責(zé)任對村集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行監(jiān)督，但由于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)經(jīng)管理部門本身人員配備有限，對村集體經(jīng)濟(jì)組織的監(jiān)督力度有限，導(dǎo)致村級集體經(jīng)濟(jì)組織財務(wù)公開不完善、財務(wù)信息透明度不夠等情況難以得到徹底解決。

二、完善農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織財務(wù)管理的對策

（一）構(gòu)建符合新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展的財務(wù)管理制度體系

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的財務(wù)管理必須遵循財務(wù)管理的基本屬性。財務(wù)管理的主要內(nèi)容包括籌資管理、投資管理、運(yùn)營管理、收入與成本管理、利潤分配管理等，涉及到預(yù)算與計劃、決策與控制、財務(wù)分析與績效評價等各環(huán)節(jié)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織由于其歷史原因形成的管理體制機(jī)制和地區(qū)發(fā)展不平衡，其籌資與投資管理能力還比較薄弱，籌資活動往往還停留在傳統(tǒng)的銀行借貸；投資活動也多集中在以土地為主體的項目合作上；預(yù)算與計劃停留在較為簡單的資金預(yù)算與計劃，還不具備實(shí)施全面預(yù)算的條件；囿于農(nóng)村財務(wù)人員的水平，財務(wù)分析和財務(wù)預(yù)測能力還相當(dāng)薄弱；績效評價與激勵機(jī)制尚待進(jìn)一步完善。隨著城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化推進(jìn)速度的加快，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的不斷推進(jìn)，新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不僅改變了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的產(chǎn)權(quán)關(guān)系、管理體制、運(yùn)營模式、業(yè)務(wù)范圍，也改變了財務(wù)管理所必須理順的財務(wù)關(guān)系。為此，筆者建議應(yīng)加大對新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織財務(wù)管理問題研究，結(jié)合農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展實(shí)際，加快《村合作經(jīng)濟(jì)組織財務(wù)制度》修訂工作，在制度修訂過程中，針對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織財務(wù)管理薄弱環(huán)節(jié)，細(xì)化籌資管理與投資監(jiān)督，強(qiáng)化成本意識和稅收風(fēng)險，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)預(yù)算與計劃、分析與預(yù)測在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織財務(wù)管理中的重要性，并把財務(wù)管理績效納入集體經(jīng)濟(jì)組織的績效評價與激勵機(jī)制范疇。

（二）培育業(yè)財融合與價值創(chuàng)造等新型財務(wù)管理理念

首先，要重視會計核算對財務(wù)管理的基礎(chǔ)性作用。會計核算是財務(wù)管理的基礎(chǔ)，會計核算的主要目的是通過財務(wù)分析和評價來反映與揭示經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動的效率和效益，并最終做出財務(wù)決策。只有將會計核算和會計監(jiān)督貫穿于經(jīng)營活動的始終，并將會計核算和財務(wù)分析、財務(wù)評價與財務(wù)決策融為一體，才能充分發(fā)揮財務(wù)管理應(yīng)有的效能。其次，要加強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理人員培訓(xùn)。將業(yè)財融合理念貫徹到每一個集體經(jīng)濟(jì)組織管理人員的實(shí)際行動中去，將財務(wù)融入經(jīng)營的各個運(yùn)行環(huán)節(jié)，將財務(wù)評價指標(biāo)與業(yè)績評價和獎酬結(jié)果掛鉤，促使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的所有者、管理者、經(jīng)營者、業(yè)務(wù)單元和集體經(jīng)濟(jì)組織的全體人員都成為財務(wù)管理的參與者和監(jiān)督者。再次，要強(qiáng)調(diào)價值創(chuàng)造?；谵r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理的社區(qū)性和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間的各種“紐帶”關(guān)系，在管理過程中，人們更多關(guān)注行為的動機(jī)和所做出的努力而不是最終的效果與效率。新型財務(wù)管理理念必須以績效為核心，強(qiáng)調(diào)價值創(chuàng)造。最后，要建立以資金管理為中心的財務(wù)管理思想。只有以資金預(yù)算、資金計劃、資金使用、資金回籠為抓手，通過提高資金周轉(zhuǎn)速度和資金使用效率，才能真正提高利潤質(zhì)量和經(jīng)濟(jì)效益，提高財務(wù)管理的效率和效果。

（三）暢通農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織財務(wù)資源配置渠道

每一個組織之所以會認(rèn)真對待財務(wù)資源，是基于財務(wù)資源的稀缺性。解決財務(wù)資源稀缺的根本途徑是積累增量和盤活存量，但積累增量需要假以時日，因此，盤活存量是快速解決財務(wù)資源稀缺性的有效途徑。而盤活存量的核心在于構(gòu)建財務(wù)資源的聚集平臺和順暢資源配置渠道。首先，要充分利用現(xiàn)有財務(wù)資源，打破村級集體經(jīng)濟(jì)組織和鄉(xiāng)級集體經(jīng)濟(jì)組織界限，構(gòu)建以縣（區(qū)）為主體的財務(wù)資源綜合配置平臺，將縣（區(qū)）域內(nèi)包括資金融通路徑、項目投資（合作）資源、財務(wù)人才儲備等在內(nèi)的財務(wù)資源進(jìn)行系統(tǒng)整合，構(gòu)建符合農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展的財務(wù)資源平臺。其次，著力破除妨礙城鄉(xiāng)財務(wù)資源自由流動、平等交換的體制機(jī)制壁壘，構(gòu)建農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)平等自由交換、融資渠道立體多樣、人才流動合理有序、資產(chǎn)配置高效通暢的制度保障體系，確保進(jìn)入平臺的財務(wù)資源在集體經(jīng)濟(jì)組織之間的流轉(zhuǎn)通暢。再次，人才問題是資源配置渠道能否暢通的“瓶頸”。加強(qiáng)現(xiàn)有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織財務(wù)管理人才的培養(yǎng)力度，不斷推動高水平財務(wù)管理人員向農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織聚集，尤其是向村、組集體經(jīng)濟(jì)組織合理調(diào)配，才能從根本上扭轉(zhuǎn)農(nóng)村財務(wù)專業(yè)人才匱乏的問題，并從根本上暢通財務(wù)資源配置渠道。

（四）加強(qiáng)對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織稅收風(fēng)險管理意識的培養(yǎng)

由于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織盈利性與社區(qū)服務(wù)公益性的雙重屬性特征，以及國家對“三農(nóng)”的稅收優(yōu)惠政策支持，稅務(wù)機(jī)關(guān)對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的稅務(wù)稽查力度較低。目前，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織稅收風(fēng)險意識比較淡薄，應(yīng)交稅費(fèi)的核算和管理能力滯后，對稅費(fèi)的繳納重視程度普遍不夠。隨著農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營活動的多樣化和應(yīng)稅收入的不斷增加（城市周邊的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織尤其突出），以及國家稅收征管體系的不斷完善和征管力度的不斷加強(qiáng)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的稅收風(fēng)險越來越大。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為市場競爭中的特殊法人實(shí)體，依法繳納各項稅費(fèi)是其法定義務(wù)。因此，必須加強(qiáng)對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織稅收管理人員的培訓(xùn)，使其正確理解稅收政策、合理運(yùn)用稅收優(yōu)惠政策，提高集體經(jīng)濟(jì)組織管理人員的稅收管理能力和稅收風(fēng)險管理意識。

（五）充分利用數(shù)據(jù)信息平臺以夯實(shí)“三資”管理

目前，全國范圍內(nèi)以2017年12月31日為基準(zhǔn)日的農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資工作已經(jīng)順利完成，以2017年12月31日為基準(zhǔn)日的各項資產(chǎn)、負(fù)債、權(quán)益明細(xì)表已經(jīng)全部納入農(nóng)業(yè)農(nóng)村部開發(fā)的全國農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資管理系統(tǒng)，以此為基礎(chǔ)的每年全國范圍內(nèi)的資產(chǎn)清查工作，為完善債權(quán)債務(wù)管理、清理超期債權(quán)債務(wù)，加強(qiáng)對外投資的管理、理順投資關(guān)系，及時清查實(shí)物、保障資產(chǎn)質(zhì)量，核實(shí)土地和林木資源、加強(qiáng)對資產(chǎn)資源的利用和價值管理提供了制度基礎(chǔ)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以充分利用每年更新的數(shù)據(jù)平臺信息，建立健全資產(chǎn)和資源管理臺賬，解決農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織財務(wù)信息不完整、不規(guī)范、相關(guān)環(huán)節(jié)不同步的問題，促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織夯實(shí)“三資”管理，提高資金、資產(chǎn)和資源使用效率。

（六）理順財務(wù)監(jiān)督機(jī)制和加大財務(wù)監(jiān)督力度

首先，要理順財務(wù)監(jiān)督機(jī)制。要從產(chǎn)權(quán)關(guān)系、管理權(quán)能、管理職責(zé)上理順鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨委、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體經(jīng)濟(jì)組織管理委員會、監(jiān)督委員會、社長之間，以及村支部書記、村委會主任和村民主理財小組之間的關(guān)系。落實(shí)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會和集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的監(jiān)督委員會或村民主理財小組的組織建設(shè)并確保其監(jiān)督工作的順利進(jìn)行，防止監(jiān)督管理流于形式。其次，加強(qiáng)監(jiān)督人員配備。加大對鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）經(jīng)濟(jì)管理部門的人員配備，提高監(jiān)管能力，適時對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織財務(wù)管理進(jìn)行突擊檢查，及時發(fā)現(xiàn)、處理和妥善解決監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的問題。再次，強(qiáng)化外部審計力度。農(nóng)經(jīng)審計部門可以通過自主安排或購買第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)服務(wù)的方式，對集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)合同履行情況、專項資金使用情況、財務(wù)收支情況，以及主管人員的任期或離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任形成常態(tài)化的審計監(jiān)督，并將審計結(jié)果與管理人員的工資待遇與職務(wù)升遷直接掛鉤，促使集體經(jīng)濟(jì)組織管理人員真正重視財務(wù)管理工作。

總之，不斷完善符合新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展的財務(wù)管理制度建設(shè)，構(gòu)建合理順暢的財務(wù)資源配置渠道，是加快推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有力抓手；培育新型財務(wù)管理理念、增強(qiáng)稅收風(fēng)險管理意識、提高財務(wù)管理水平，加快村集體經(jīng)濟(jì)組織“三資”的運(yùn)行效率、提高村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)效益，是發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、促進(jìn)農(nóng)民增收、落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要手段。