真實(shí)性審核視角下的外匯管理改革

文/徐衛(wèi)剛 鄧冬冬 編輯/章蔓菁

為防范跨境資本異常流動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，我國(guó)外匯管理政策參考國(guó)際慣例，以強(qiáng)化銀行真實(shí)性審核為抓手，監(jiān)管跨境資金收付。近年來(lái)，隨著外匯管理各項(xiàng)改革深入推進(jìn)，外匯管理法規(guī)越來(lái)越多地引入展業(yè)三原則理念，逐步淡化具體單證審核要求。銀行真實(shí)性審核也因此從審查單證真實(shí)性及其與外匯收支一致性，轉(zhuǎn)向以“了解客戶(hù)、了解業(yè)務(wù)、盡職審查”為核心的全方位展業(yè)審查。未來(lái)，伴隨著外匯領(lǐng)域高水平改革開(kāi)放的不斷深入，外匯管理將逐步對(duì)標(biāo)國(guó)際監(jiān)管規(guī)則，強(qiáng)化反洗錢(qián)審核，實(shí)現(xiàn)跨境資金反洗錢(qián)管理和真實(shí)性審核的動(dòng)態(tài)統(tǒng)一。

真實(shí)性審核的溯源與實(shí)踐

從國(guó)際溯源來(lái)看，真實(shí)性審核要求來(lái)自《國(guó)際貨幣基金組織協(xié)定》（下稱(chēng)“基金協(xié)定”），契合反洗錢(qián)監(jiān)管理念；從國(guó)內(nèi)實(shí)踐來(lái)看，真實(shí)性審核是我國(guó)外匯管理法規(guī)體系的核心內(nèi)容。

真實(shí)性審核的國(guó)際溯源

布雷頓森林體系建立后,為便利國(guó)際貿(mào)易的擴(kuò)大與平衡發(fā)展，國(guó)際貨幣基金組織（下稱(chēng)“基金”）敦促會(huì)員國(guó)取消經(jīng)常項(xiàng)目外匯管制。1996年12月，我國(guó)宣布接受基金協(xié)定第八條款，對(duì)經(jīng)常性國(guó)際支付和轉(zhuǎn)移不予限制。根據(jù)基金協(xié)定，一國(guó)貨幣當(dāng)局可以要求交易者出示有關(guān)單據(jù)以表明其某項(xiàng)對(duì)外支付的真實(shí)性；實(shí)施真實(shí)性審核的主體可以是一國(guó)貨幣當(dāng)局，也可以是商業(yè)銀行；既可采取逐筆審核也可進(jìn)行抽樣調(diào)查，既可事前開(kāi)展審核也可事中事后管理，只要采取的措施不直接導(dǎo)致過(guò)分延遲、限制或阻礙其居民對(duì)經(jīng)常性對(duì)外支付和轉(zhuǎn)移所需外匯的獲取和使用，就不構(gòu)成外匯限制，不違反可兌換承諾。在資本項(xiàng)目方面，基金沒(méi)有督導(dǎo)成員國(guó)推進(jìn)資本項(xiàng)目可兌換的管轄權(quán)，其雖鼓勵(lì)資本自由流動(dòng)，但也允許成員國(guó)采取必要的控制手段對(duì)國(guó)際資本流動(dòng)進(jìn)行管理，不強(qiáng)迫成員國(guó)實(shí)行資本項(xiàng)目可兌換。

真實(shí)性審核的國(guó)內(nèi)實(shí)踐

新中國(guó)成立至改革開(kāi)放前，我國(guó)對(duì)外匯一直實(shí)行指令性計(jì)劃管理，統(tǒng)收統(tǒng)支。1980年，國(guó)務(wù)院頒布《中華人民共和國(guó)外匯管理暫行條例》，實(shí)行外匯由國(guó)家集中管理、統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的方針。1994年國(guó)家外匯管理體制改革，取消了經(jīng)常項(xiàng)目對(duì)外用匯支付的計(jì)劃審批，要求主體持有效憑證到銀行辦理兌付。這是真實(shí)性審核要求在我國(guó)外匯管理實(shí)踐的開(kāi)始。1996年12月，我國(guó)宣布實(shí)現(xiàn)人民幣經(jīng)常項(xiàng)目可兌換；同年《中華人民共和國(guó)外匯管理?xiàng)l例》（下稱(chēng)《條例》）提出了真實(shí)性審核要求：境內(nèi)機(jī)構(gòu)的經(jīng)常項(xiàng)目用匯應(yīng)按規(guī)定持有效憑證和商業(yè)單據(jù)向外匯指定銀行購(gòu)匯支付。2008年修訂后的《條例》，明確規(guī)定經(jīng)常項(xiàng)目外匯收支應(yīng)當(dāng)具有真實(shí)、合法的交易基礎(chǔ)，銀行應(yīng)對(duì)交易單證的真實(shí)性及其與外匯收支的一致性進(jìn)行合理審查。

從外匯管理法規(guī)體系來(lái)看，真實(shí)性審核要求在各類(lèi)外匯管理法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件中均有體現(xiàn)。經(jīng)常項(xiàng)目外匯管理以真實(shí)性審核要求為主線，建立了多層次管理體系。其中，貨物貿(mào)易項(xiàng)下的真實(shí)性審核要求從2011年啟動(dòng)貨物貿(mào)易外匯管理改革試點(diǎn)前的“逐筆核銷(xiāo)+單證審核”，轉(zhuǎn)變?yōu)槟壳暗摹懊浀怯?單證審核”要求，并始終注重強(qiáng)化對(duì)轉(zhuǎn)口貿(mào)易的真實(shí)性審核要求。服務(wù)貿(mào)易外匯管理自2013年實(shí)施改革以來(lái)，基本形成了“超限額單證審核+限額內(nèi)自主審核”的真實(shí)性審核要求。個(gè)人外匯管理與服務(wù)貿(mào)易管理理念類(lèi)似，2007年起對(duì)個(gè)人結(jié)匯和境內(nèi)個(gè)人購(gòu)匯實(shí)行等值5萬(wàn)美元的年度便利化額度管理，建立了“超限額單證審核+便利化額度”的真實(shí)性審核要求。在資本項(xiàng)目外匯管理方面，早期多由外匯局審查交易真實(shí)性后進(jìn)行登記或核準(zhǔn)，銀行憑外匯局出具的憑證辦理相關(guān)外匯收支；隨著資本項(xiàng)目外匯管理改革的不斷推進(jìn)，近年來(lái)越來(lái)越多的外匯登記事項(xiàng)改由銀行辦理，銀行真實(shí)性審核在資本項(xiàng)目外匯管理中的作用愈發(fā)凸顯。

展業(yè)三原則下的新要求

展業(yè)三原則是對(duì)國(guó)際上通行的監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)銀行展業(yè)基本要求的概括，具體包括“了解你的客戶(hù)”（KYC）、“了解你的業(yè)務(wù)”（KYB）和“盡職審查”（CDD）三項(xiàng)基本原則。

展業(yè)三原則的國(guó)際溯源

展業(yè)三原則起源于國(guó)際反洗錢(qián)領(lǐng)域，核心是“了解你的客戶(hù)”。1988年，巴塞爾委員會(huì)在《關(guān)于防止犯罪分子利用銀行系統(tǒng)洗錢(qián)的聲明》中提出，銀行必須采取適當(dāng)措施確定客戶(hù)的真實(shí)身份，拒絕與未能提供身份證明的客戶(hù)進(jìn)行重大業(yè)務(wù)交易。這是KYC的最初體現(xiàn)。1990年，金融行動(dòng)特別工作組（FATF）首次發(fā)布《40項(xiàng)建議》，并先后對(duì)其進(jìn)行了三次修訂，從反洗錢(qián)角度規(guī)定了客戶(hù)身份識(shí)別和盡職調(diào)查等具體程序，“盡職調(diào)查”的概念也被提出。2001年，巴塞爾委員會(huì)發(fā)布《銀行客戶(hù)盡職調(diào)查白皮書(shū)》，期望在全球推廣KYC和CDD的適用標(biāo)準(zhǔn)。此后，巴塞爾委員會(huì)先后發(fā)布《賬戶(hù)開(kāi)立和客戶(hù)身份識(shí)別通用指南》《一體化了解您的客戶(hù)風(fēng)險(xiǎn)管理》《洗錢(qián)和恐怖融資風(fēng)險(xiǎn)管理指引》等一系列文件，不單從反洗錢(qián)角度考慮，更是從有效管理銀行體系風(fēng)險(xiǎn)這一更為廣泛和審慎的角度出發(fā)，進(jìn)一步補(bǔ)充、完善展業(yè)三原則制度框架，并具體落實(shí)到客戶(hù)接納政策、客戶(hù)身份識(shí)別、交易監(jiān)控和風(fēng)險(xiǎn)管理等方面。

展業(yè)三原則的國(guó)內(nèi)實(shí)踐

展業(yè)三原則最初在國(guó)內(nèi)并未合并提及。2004年，《商業(yè)銀行授信工作盡職指引》提出了銀行授信工作的盡職調(diào)查和真實(shí)性審核制度；而在《關(guān)于加大防范操作風(fēng)險(xiǎn)工作力度的通知》中，則明確了銀行在新客戶(hù)大額存款和開(kāi)戶(hù)時(shí)，要嚴(yán)格遵循KYC和KYB原則，洞察和了解客戶(hù)的一切主要情況，了解其業(yè)務(wù)及財(cái)務(wù)管理的基本情況和變化；2006年，《中華人民共和國(guó)反洗錢(qián)法》以法律形式明確了KYC原則在反洗錢(qián)領(lǐng)域的應(yīng)用，要求金融機(jī)構(gòu)按規(guī)定進(jìn)行客戶(hù)身份識(shí)別；2013年，跨境人民幣監(jiān)管領(lǐng)域合并提及展業(yè)三原則——《關(guān)于簡(jiǎn)化跨境人民幣業(yè)務(wù)流程和完善有關(guān)政策的通知》規(guī)定，境內(nèi)銀行可在“了解你的客戶(hù)”“了解你的業(yè)務(wù)”“盡職審查”三原則的基礎(chǔ)上，憑企業(yè)提交的業(yè)務(wù)憑證或《跨境人民幣結(jié)算收/付款說(shuō)明》直接辦理跨境結(jié)算。這是展業(yè)三原則在我國(guó)的具體實(shí)踐，也是反洗錢(qián)監(jiān)管理念在我國(guó)跨境監(jiān)管領(lǐng)域的具體實(shí)踐。

在外匯管理領(lǐng)域，隨著近年來(lái)各項(xiàng)外匯管理改革的深入推進(jìn)，展業(yè)三原則的理念和實(shí)踐在外匯管理中越來(lái)越具體和生動(dòng)。2013年年底，《關(guān)于調(diào)整人民幣外匯衍生產(chǎn)品業(yè)務(wù)管理的通知》明確提出，銀行為客戶(hù)辦理人民幣外匯衍生產(chǎn)品業(yè)務(wù)時(shí)，應(yīng)按照“了解你的客戶(hù)”“了解你的業(yè)務(wù)”和“盡職審查”原則向適當(dāng)?shù)目蛻?hù)銷(xiāo)售適當(dāng)?shù)漠a(chǎn)品。經(jīng)常項(xiàng)目外匯管理最初于2013年服務(wù)貿(mào)易管理和2014年邊境貿(mào)易管理等領(lǐng)域引入展業(yè)三原則，但在引入初期仍規(guī)定了具體單證審核要求；其后，在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)經(jīng)常項(xiàng)目收付匯和部分地區(qū)的貨物貿(mào)易外匯收支便利化試點(diǎn)政策中，不再規(guī)定需審核單證具體種類(lèi)，銀行可按照展業(yè)三原則為企業(yè)辦理貨物貿(mào)易外匯收支。個(gè)人外匯管理政策中雖未明確提及展業(yè)三原則，但年度便利化額度管理的理念體現(xiàn)了真實(shí)性審核和展業(yè)三原則的結(jié)合。在跨國(guó)公司外匯資金集中運(yùn)營(yíng)管理、外匯資本金結(jié)匯管理等領(lǐng)域也逐漸引入展業(yè)三原則的理念，要求銀行按照展業(yè)三原則承擔(dān)真實(shí)性審核義務(wù)。

真實(shí)性審核在銀行的傳導(dǎo)與落實(shí)

在引入展業(yè)三原則之前，真實(shí)性審核帶有更強(qiáng)的規(guī)則監(jiān)管痕跡，銀行依據(jù)相關(guān)外匯管理法規(guī)中的前置規(guī)則性條款逐筆進(jìn)行業(yè)務(wù)審核；引入展業(yè)三原則后，賦予了銀行更大的自主權(quán)和靈活性，對(duì)部分業(yè)務(wù)不再對(duì)銀行單證審核提出具體、明確要求，允許銀行自主決定審核單證的類(lèi)型，但同時(shí)要求銀行在展業(yè)審核中應(yīng)秉持“實(shí)質(zhì)重于形式”的原則，不能停留在審查單證表面的形式合規(guī)，而要合理穿透各類(lèi)涉匯交易的表面真實(shí)性，識(shí)別其中的隱藏風(fēng)險(xiǎn)，做到展業(yè)盡職的實(shí)質(zhì)性合規(guī)。為切實(shí)落實(shí)展業(yè)三原則，銀行外匯業(yè)務(wù)亟需從合規(guī)管理向風(fēng)險(xiǎn)管理轉(zhuǎn)變。從目前執(zhí)行落地的情況看，展業(yè)三原則在銀行的傳導(dǎo)與落實(shí)仍未充分到位，主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。

一是銀行仍習(xí)慣于被動(dòng)執(zhí)行細(xì)化的法定單證審核要求，運(yùn)用展業(yè)三原則主動(dòng)管理自身外匯業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的融合性和能動(dòng)性較差，對(duì)于外匯業(yè)務(wù)從合規(guī)管理向風(fēng)險(xiǎn)管理轉(zhuǎn)變，仍需較長(zhǎng)時(shí)間的適應(yīng)和調(diào)整。實(shí)踐中，銀行會(huì)將現(xiàn)行有效的外匯管理規(guī)范性文件內(nèi)化于自身的外匯業(yè)務(wù)管理制度中。在具體審核過(guò)程中，銀行外匯合規(guī)審核更關(guān)注逐筆交易的事中真實(shí)性、合規(guī)性審查，習(xí)慣于執(zhí)行細(xì)化至具體單據(jù)的審核要求，傾向于認(rèn)為完成規(guī)定單據(jù)審核即為做到盡職免責(zé)。在外匯管理改革不斷深化、貿(mào)易投資便利化水平持續(xù)提升的背景下，一些銀行還傾向于滿(mǎn)足簡(jiǎn)化后的單證審核要求即為合規(guī)展業(yè)，這既制約了便利化措施的落地，也影響了風(fēng)險(xiǎn)防范的效果。

二是現(xiàn)階段銀行在制定和執(zhí)行外匯和反洗錢(qián)管理要求時(shí)，普遍采取兩套制度體系、兩支人員隊(duì)伍。銀行外匯業(yè)務(wù)管理側(cè)重事中交易環(huán)節(jié)的政策落實(shí)和合規(guī)管理；而事前的基礎(chǔ)客戶(hù)準(zhǔn)入環(huán)節(jié)和事后的可疑交易監(jiān)測(cè)環(huán)節(jié)，則更多融合進(jìn)全行反洗錢(qián)管理體系中。銀行反洗錢(qián)管理更強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)管理，核心原則是“風(fēng)險(xiǎn)為本”，核心義務(wù)是“盡職調(diào)查”，落實(shí)措施主要是客戶(hù)身份識(shí)別和業(yè)務(wù)監(jiān)控，從客戶(hù)身份識(shí)別、評(píng)估、監(jiān)測(cè)、報(bào)告、后續(xù)管控等方面，制定全流程洗錢(qián)風(fēng)險(xiǎn)管理基本制度，并要求業(yè)務(wù)部門(mén)結(jié)合條線特點(diǎn)進(jìn)一步細(xì)化管理措施，以確保業(yè)務(wù)部門(mén)在與客戶(hù)建立業(yè)務(wù)關(guān)系、接納客戶(hù)業(yè)務(wù)申請(qǐng)、為客戶(hù)提供服務(wù)到最后業(yè)務(wù)辦結(jié)終止這一整個(gè)鏈條，均能遵循反洗錢(qián)的展業(yè)要求。整體來(lái)看，銀行外匯業(yè)務(wù)管理相對(duì)獨(dú)立于反洗錢(qián)管理。

真實(shí)性審核下一站

當(dāng)前，我國(guó)正走在提升資本項(xiàng)目可兌換水平的路上，堅(jiān)持真實(shí)性審核的微觀監(jiān)管要求對(duì)于識(shí)別具體交易背景、防范化解跨境資金流動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)仍具有重要意義。而從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，隨著資本項(xiàng)目可兌換水平的提高，市場(chǎng)主體進(jìn)行跨境資金交易性質(zhì)“造假”的動(dòng)力將減弱，外匯管理的抓手將從強(qiáng)調(diào)銀行對(duì)交易單證的真實(shí)性與外匯收支一致性審核，向要求銀行防范違法犯罪資金跨境轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)變。這一發(fā)展趨勢(shì)對(duì)外匯管理提出了新的要求。

一是外匯管理法規(guī)條款應(yīng)進(jìn)一步由具體、細(xì)化的規(guī)則更多地轉(zhuǎn)向體現(xiàn)監(jiān)管導(dǎo)向的原則。當(dāng)前，不少外匯管理法規(guī)條款的規(guī)定仍較為具體，將銀行管理跨境業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的具體展業(yè)措施前置到外匯管理法規(guī)條款中。隨著金融市場(chǎng)雙向開(kāi)放和資本項(xiàng)目可兌換的持續(xù)推進(jìn)，外匯管理體制的轉(zhuǎn)變將更多地體現(xiàn)為做好外匯管理行政性、具體化管理措施“減法”，通過(guò)各種舉措引導(dǎo)銀行給自身風(fēng)險(xiǎn)管理措施做“加法”。

二是外匯管理的理念和內(nèi)容將與反洗錢(qián)、反恐怖融資和反逃稅（下稱(chēng)“三反”）進(jìn)一步融合。根據(jù)資本項(xiàng)目可兌換程度，這種融合包括兩個(gè)階段：第一階段，外匯管理將不斷提高貿(mào)易投資便利化水平，弱化現(xiàn)有的真實(shí)性審核規(guī)則監(jiān)管特征，強(qiáng)化反洗錢(qián)監(jiān)管理念，將國(guó)際通行的反洗錢(qián)理念和實(shí)踐吸收和內(nèi)化于外匯市場(chǎng)微觀監(jiān)管的制度規(guī)則中，探索建立與國(guó)際規(guī)則接軌的外匯監(jiān)管體制；第二階段，隨著金融市場(chǎng)雙向開(kāi)放水平和資本項(xiàng)目可兌換水平的進(jìn)一步提升，外匯管理與“三反”將進(jìn)一步融合，并統(tǒng)籌在境內(nèi)交易和跨境交易中。