本外幣跨境資本流動協(xié)同管理進行時

文/李志坡 王紅燕 編輯/章蔓菁

自2009年跨境貿(mào)易人民幣結(jié)算試點啟動以來，人民幣國際化不斷深入，本外幣跨境資本流動和使用逐步融合。在這一過程中，人民銀行和外匯局切實加強本外幣政策的協(xié)調(diào)配合，從本外幣一體化的視角推出多項宏觀審慎管理舉措，并在微觀監(jiān)管方面積極實踐，有效防范了監(jiān)管政策套利和跨境資本流動的風(fēng)險。

我國跨境資本流動管理不斷得到完善

近年來，外匯管理部門持續(xù)深化外匯領(lǐng)域改革開放，服務(wù)全面開放新格局；同時，積極響應(yīng)國家提出的治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，不斷完善跨境資本流動宏觀審慎管理和外匯市場微觀監(jiān)管，維護國際收支基本平衡。

積極探索跨境資本流動宏觀審慎管理

經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）將帶有宏觀審慎性質(zhì)的資本流動管理措施大致分為三類：一是限制類措施，二是稅收類措施，三是準(zhǔn)備金要求。從作用機制看，跨境資本流動宏觀審慎管理政策不以某一特定市場主體為調(diào)整對象，而是以防范或降低系統(tǒng)性金融風(fēng)險為目的，逆周期、市場化調(diào)控外匯市場主體的交易行為，具有政策效果外溢效應(yīng)。

為適應(yīng)新形勢下外匯市場發(fā)展對監(jiān)管的要求，我國外匯管理不斷探索宏觀審慎下的原則性監(jiān)管方式，主動防范跨境資本異常流動風(fēng)險。一是完善頂層設(shè)計，探索建立跨境資本流動宏觀審慎監(jiān)測、預(yù)警和響應(yīng)機制，以公開、透明和市場化的方式逆周期調(diào)節(jié)跨境資本流動。二是豐富跨境資本流動宏觀審慎管理的政策工具箱，運用人民幣匯率中間價逆周期因子、遠期售匯風(fēng)險準(zhǔn)備金、全口徑跨境融資宏觀審慎管理、銀行結(jié)售匯綜合頭寸管理等各類政策工具，管理跨境資本流動。三是重視本外幣政策的協(xié)調(diào)配合，從本外幣一體化的視角開展宏觀審慎監(jiān)管，如對貿(mào)易融資、外債、境外放款、跨境擔(dān)保的管理，不再區(qū)分人民幣和外幣，統(tǒng)一納入宏觀審慎管理。四是做好宏觀審慎政策與其他政策的協(xié)調(diào)配合，防范世界主要經(jīng)濟體貨幣政策的溢出效應(yīng)通過境內(nèi)主體國際投資頭寸對國內(nèi)金融市場造成沖擊。五是加強政策宣傳和預(yù)期引導(dǎo)，加強市場主體審慎經(jīng)營理念的培育，引導(dǎo)企業(yè)樹立“財務(wù)中性”管理理念，正確看待風(fēng)險敞口和套期保值的關(guān)系，支持涉外主體依法合規(guī)參與境內(nèi)外衍生品交易，防范匯率風(fēng)險。

不斷完善外匯市場微觀監(jiān)管

相較于宏觀審慎管理，微觀監(jiān)管措施明確指向單個市場主體或者某一類業(yè)務(wù)，立足對外匯市場各類主體及其交易行為實施真實性審核、行為監(jiān)管和微觀審慎監(jiān)管，維護外匯市場秩序。多年來，微觀監(jiān)管措施在保證外匯管理政策有效落地的同時，不斷促進外匯管理治理能力的提升。其一，進行非現(xiàn)場監(jiān)測監(jiān)管。包括對市場主體報送的各類數(shù)據(jù)、報表、報告，運用一定的方法進行分析，評估市場主體經(jīng)營和風(fēng)險情況；加強外匯業(yè)務(wù)系統(tǒng)建設(shè)和整合，打造跨境資金流動監(jiān)測與分析系統(tǒng)；提升監(jiān)管科技力量，按業(yè)務(wù)進行分類，利用金融科技提升非現(xiàn)場監(jiān)管精確度等。其二，聚焦重點業(yè)務(wù)開展現(xiàn)場核查檢查。例如，針對非現(xiàn)場監(jiān)測在個人外匯、貿(mào)易融資、跨境擔(dān)保、跨境信貸、第三方支付、統(tǒng)計申報等具體外匯業(yè)務(wù)中發(fā)現(xiàn)的線索，有計劃地開展現(xiàn)場核查檢查，糾正市場主體違規(guī)行為。其三，實施業(yè)務(wù)準(zhǔn)入、登記備案及核準(zhǔn)管理。例如，對于結(jié)售匯、衍生產(chǎn)品、保險外匯、本外幣特許兌換等外匯業(yè)務(wù)，實施逐筆準(zhǔn)入管理；對于貿(mào)易融資、內(nèi)保外貸、對外放款、對外債權(quán)債務(wù)等實施登記管理；對于內(nèi)保外貸履約購付匯、特殊目的公司項下境內(nèi)個人購付匯、金融機構(gòu)外債結(jié)匯等實施核準(zhǔn)管理。其四，實施分類監(jiān)管。例如，根據(jù)非現(xiàn)場監(jiān)測和現(xiàn)場核查結(jié)果，結(jié)合企業(yè)遵守外匯管理規(guī)定的情況，對企業(yè)進行分類，根據(jù)銀行執(zhí)行外匯管理規(guī)定考核的情況，對銀行進行分類；再根據(jù)分類結(jié)果，賦予市場主體不同的業(yè)務(wù)資格或便利度，并為銀行跨境金融服務(wù)業(yè)務(wù)準(zhǔn)入管理提供依據(jù)。其五，促進市場主體內(nèi)控制度的完善與落實，重視金融機構(gòu)外匯業(yè)務(wù)內(nèi)控制度建設(shè)。例如，在業(yè)務(wù)準(zhǔn)入環(huán)節(jié)，確保申請主體已具備比較完善的內(nèi)控制度，督促金融機構(gòu)將外匯管理政策落實到自身的內(nèi)控制度，協(xié)同銀行同業(yè)公會、自律機制，加強行業(yè)自律，將外匯管理政策落實到銀行展業(yè)規(guī)范等。特別是在推進外匯管理改革創(chuàng)新試點過程中，更注重試點主體的內(nèi)控制度建設(shè)，以防范試點風(fēng)險。

實踐中，跨境資本流動宏觀審慎管理與微觀監(jiān)管措施相互依存、互為補充，共同促進我國跨境資本流動管理框架的不斷完善。一方面，宏觀審慎政策為微觀監(jiān)管措施指示方向，并將審慎的思想逐漸滲透到微觀監(jiān)管中；另一方面，微觀監(jiān)管措施為宏觀審慎政策效果的充分發(fā)揮和順暢傳導(dǎo)提供了微觀基礎(chǔ)。

本外幣一體化角度下的宏觀審慎與微觀監(jiān)管

隨著人民幣國際化的不斷深入，跨境人民幣業(yè)務(wù)規(guī)?？焖僭鲩L，跨境人民幣對國際收支平衡、跨境資本流動的影響日益顯著。統(tǒng)籌本外幣監(jiān)管政策、有效防范跨境資本流動風(fēng)險的重要性逐漸成為共識。近年來，人民銀行和外匯局不斷加強本外幣政策協(xié)調(diào)，縮小跨境人民幣業(yè)務(wù)管理政策與外匯管理政策的差異。這些舉措不但符合促進貿(mào)易投資自由化、便利化的大方向，而且對探索跨境資本流動宏觀審慎管理和微觀監(jiān)管在本外幣一體化上的運用也具有重要意義。

全口徑跨境融資宏觀審慎管理

2016年之前，我國短期外幣外債由外匯局實施指標(biāo)管理，人民幣外債按照跨境人民幣業(yè)務(wù)試點政策由人民銀行管理，本外幣外債在具體政策規(guī)定上存在一定差別。2016年4月，人民銀行印發(fā)《關(guān)于在全國范圍內(nèi)實施全口徑跨境融資宏觀審慎管理的通知》（銀發(fā)〔2016〕132號），明確對境內(nèi)機構(gòu)從非居民融入本外幣資金的行為實施一體化管理，在全國范圍內(nèi)構(gòu)建起本外幣全口徑跨境融資宏觀審慎管理框架。2017年1月，人民銀行印發(fā)《關(guān)于全口徑跨境融資宏觀審慎管理有關(guān)事宜的通知》（銀發(fā)〔2017〕9號），在前述框架的基礎(chǔ)上，對政策適用主體、相關(guān)參數(shù)等微觀要素進行了調(diào)整，進一步優(yōu)化了全口徑跨境融資政策。在全口徑跨境融資宏觀審慎管理框架下，人民幣與外幣跨境融資管理口徑實現(xiàn)了統(tǒng)一，監(jiān)管部門可通過調(diào)整跨境融資主體的跨境融資杠桿率、宏觀審慎調(diào)節(jié)參數(shù)、匯率風(fēng)險折算因子、類別風(fēng)險轉(zhuǎn)換因子等指標(biāo)，實現(xiàn)對跨境融資的逆周期調(diào)節(jié)。這是我國探索跨境資本流動本外幣一體化監(jiān)管的重要突破，為建立本外幣宏觀審慎監(jiān)管框架積累了寶貴經(jīng)驗。

本外幣一體化跨境資金池試點

2019年3月，外匯局印發(fā)《跨國公司跨境資金集中運營管理規(guī)定》（匯發(fā)〔2019〕7號），進一步優(yōu)化資金池功能和配套政策，調(diào)整優(yōu)化賬戶功能，允許跨國公司主辦企業(yè)以國內(nèi)資金主賬戶為主，辦理跨境資金集中運營各項業(yè)務(wù)，國內(nèi)資金主賬戶為多幣種（含人民幣）賬戶，實現(xiàn)了人民幣資金和外匯資金在統(tǒng)一資金池框架下的集中運營。這是本外幣一體化監(jiān)管在跨國公司跨境資金管理領(lǐng)域的重要探索。2021年3月，人民銀行和外匯局在深圳和北京開展本外幣一體化資金池業(yè)務(wù)首批試點，整合升級了現(xiàn)有跨境資金池業(yè)務(wù)的本外幣政策。這不僅進一步便利了跨國公司企業(yè)集團靈活擺布全球資金、降低資金跨境結(jié)算與融資成本、切實提升金融服務(wù)實體經(jīng)濟的能力，也有助于持續(xù)推動對跨境資金的本外幣一體化監(jiān)管。

境外放款業(yè)務(wù)本外幣一體化監(jiān)管

2009年6月，外匯局推出《關(guān)于境內(nèi)企業(yè)境外放款外匯管理有關(guān)問題的通知》（匯發(fā)〔2009〕24號）等境外放款相關(guān)政策，對境內(nèi)企業(yè)開展境外放款業(yè)務(wù)的資金用途、參與要求、放款余額比例等進行了規(guī)范。2016年下半年，人民銀行印發(fā)《關(guān)于進一步明確境內(nèi)企業(yè)人民幣境外放款業(yè)務(wù)有關(guān)事項的通知》（銀發(fā)〔2016〕306號），明確了對境內(nèi)企業(yè)人民幣境外放款業(yè)務(wù)實行本外幣一體化的宏觀審慎管理，并設(shè)置了宏觀審慎調(diào)節(jié)系數(shù)、幣種轉(zhuǎn)換因子等參數(shù)，以對跨境資金流動進行動態(tài)調(diào)整。2017年1月，外匯局印發(fā)《關(guān)于進一步推進外匯管理改革 完善真實合規(guī)性審核的通知》（匯發(fā)〔2017〕3號），明確了實施本外幣全口徑境外放款管理的思路，規(guī)定境內(nèi)機構(gòu)辦理境外放款業(yè)務(wù)，本幣境外放款余額與外幣境外放款余額合計最高不得超過其上年度經(jīng)審計財務(wù)報表中所有者權(quán)益的30%。在具體業(yè)務(wù)實踐中，人民銀行和外匯局通過信息交換共享，落實人民幣與外幣境外放款余額的上限管理要求，實現(xiàn)對境外放款業(yè)務(wù)的本外幣協(xié)同監(jiān)管，切實有效地防范了跨境資本通過人民幣境外放款途徑違規(guī)異常流出的行為。2020年年底，人民銀行印發(fā)《關(guān)于進一步優(yōu)化跨境人民幣政策 支持穩(wěn)外貿(mào)穩(wěn)外資的通知》（銀發(fā)〔2020〕330號），統(tǒng)一了部分資本項目人民幣收入與外匯管理政策中同類資本項目外匯收入的使用要求，明確本外幣收入需共同遵循負面清單管理要求，并明確境內(nèi)企業(yè)人民幣境外放款提前還款額不再計入企業(yè)境外放款余額，以與外幣境外放款業(yè)務(wù)政策保持一致。

銀行執(zhí)行外匯管理規(guī)定情況考核體現(xiàn)本外幣一體化監(jiān)管理念

外匯局自2008年開始實施《銀行執(zhí)行外匯管理規(guī)定情況考核辦法》以來，積極探索在對金融機構(gòu)外匯業(yè)務(wù)日常監(jiān)管中增加風(fēng)險性指標(biāo)，監(jiān)測和控制銀行外匯業(yè)務(wù)風(fēng)險，并對銀行執(zhí)行外匯管理規(guī)定情況考核結(jié)果進行通報，以引導(dǎo)銀行合規(guī)經(jīng)營。這也體現(xiàn)了對銀行外匯業(yè)務(wù)風(fēng)險的宏觀審慎管理思路。2019年，為進一步提高外匯管理水平，維護金融體系穩(wěn)定，外匯局對《銀行執(zhí)行外匯管理規(guī)定情況考核辦法》進行了修訂，并將其更名為《銀行外匯業(yè)務(wù)合規(guī)與審慎經(jīng)營評估辦法》，對銀行外匯業(yè)務(wù)開展專門的宏觀審慎評估。該辦法將原先對銀行的風(fēng)險考核指標(biāo)調(diào)整為審慎評估指標(biāo)，并將其分為銀行外匯業(yè)務(wù)常規(guī)穩(wěn)健性指標(biāo)和非常規(guī)平衡性指標(biāo)兩大類。其中，常規(guī)穩(wěn)健性指標(biāo)包括離岸轉(zhuǎn)手買賣收支偏離度、銀行90天以上貿(mào)易融資比重、內(nèi)保外貸履約率，主要聚焦于容易產(chǎn)生套利、違約風(fēng)險高的銀行業(yè)務(wù)，旨在通過引導(dǎo)銀行合規(guī)經(jīng)營，防范資金大幅異常波動和跨境資本流動風(fēng)險；此外，還通過設(shè)置外匯流動性覆蓋率、外匯凈穩(wěn)定資金比例等，為引入更為宏觀的監(jiān)管指標(biāo)預(yù)留了空間。非常規(guī)平衡性指標(biāo)包括銀行結(jié)售匯差額比率變動、銀行代客涉外收付款差額比率變動、銀行對外外匯凈負債比率變動等，均可根據(jù)跨境資金流入流出壓力或風(fēng)險情況“靈活啟?！薄＝柚鲜鲋笜?biāo)體系，銀行監(jiān)管重點可以根據(jù)外匯收支形勢的轉(zhuǎn)變進行相應(yīng)調(diào)整，宏觀審慎管理與微觀監(jiān)管在銀行外匯業(yè)務(wù)監(jiān)管方面得到進一步融合。

近年來，本外幣一體化監(jiān)管理念在銀行執(zhí)行外匯管理規(guī)定情況考核中逐步凸顯。2017年，為應(yīng)對人民幣跨境資本凈流出一度大幅增加的局面，外匯局在銀行考核風(fēng)險性指標(biāo)中加入按照本外幣共同評估的“跨境收付款差額占總額年度比例變動”指標(biāo)，以客觀反映全口徑跨境資金的流動情況。2019年，隨著《銀行執(zhí)行外匯管理規(guī)定情況考核辦法》修訂并更名為《銀行外匯業(yè)務(wù)合規(guī)與審慎經(jīng)營評估辦法》，“跨境收付款差額占總額年度比例變動”指標(biāo)被納入非常規(guī)平衡性指標(biāo)。此外，近年來銀行執(zhí)行外匯管理規(guī)定情況的考核更關(guān)注人民幣匯率大幅波動下市場主體結(jié)售匯行為的變化。例如，2016年針對人民幣兌美元匯率的大幅波動，外匯局曾將“貨物貿(mào)易結(jié)匯/收匯率變動”納入銀行外匯業(yè)務(wù)考核風(fēng)險性指標(biāo)，引導(dǎo)銀行關(guān)注貨物貿(mào)易收結(jié)匯業(yè)務(wù)異常變動和結(jié)售匯逆差總量變化。

對持續(xù)加強本外幣一體化監(jiān)管的思考

市場一直在創(chuàng)新，風(fēng)險總是在變化。防范和化解金融風(fēng)險永遠只有進行時，沒有完成時。在金融市場雙向開放和人民幣國際化進程持續(xù)推進的背景下，為更有效地防范和化解跨境資本流動風(fēng)險，建議從以下幾方面繼續(xù)加強本外幣一體化監(jiān)管。

一是加強政策頂層設(shè)計的一體化。不同監(jiān)管部門要統(tǒng)一認識，完善監(jiān)管理念，加強宏觀審慎監(jiān)管協(xié)調(diào)。根據(jù)市場實際需求以及宏觀審慎和微觀監(jiān)管的需要，繼續(xù)創(chuàng)新、探索本外幣一體化監(jiān)管、宏觀審慎和微觀監(jiān)管相互協(xié)調(diào)的跨境資本流動監(jiān)管實踐。

二是不斷完善、健全跨境資本流動宏觀審慎管理的監(jiān)測、預(yù)警和響應(yīng)機制，繼續(xù)探索建立、健全以銀行為主的金融機構(gòu)跨境資本流動宏觀審慎評估體系，豐富跨境資本流動宏觀審慎管理的政策工具箱，加強對短期資本流動的逆周期調(diào)節(jié)，以降低跨境資本的大幅波動。

三是加強監(jiān)管系統(tǒng)建設(shè)和數(shù)據(jù)共享。以業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)共享為基礎(chǔ)，推動本外幣政策協(xié)同、宏觀審慎逆周期調(diào)控和市場微觀監(jiān)管；積極推動本外幣一體化監(jiān)測系統(tǒng)建設(shè)，促進監(jiān)管部門之間業(yè)務(wù)系統(tǒng)和數(shù)據(jù)的逐步開放、整合和共享，在統(tǒng)一數(shù)據(jù)交換規(guī)則的基礎(chǔ)上，提高跨部門監(jiān)測效率，為構(gòu)建、完善跨境資本流動“宏觀審慎+微觀監(jiān)管”的管理框架，實施宏觀審慎的逆周期調(diào)節(jié)等，提供有力支持。